李 偉

一、問題的提出及分析框架

政府監(jiān)管是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體所實(shí)施的監(jiān)督與管理行為。具體而言，主要是對(duì)特定產(chǎn)業(yè)及其微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體在市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出、價(jià)格以及涉及公眾健康與安全、環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行的監(jiān)管。改革開放三十多年來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步確立并不斷完善，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不斷地調(diào)試，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制逐步建立，特別是旨在保護(hù)公眾健康與安全的監(jiān)管不斷強(qiáng)化。但是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，價(jià)格壟斷、假冒偽劣、食品藥品安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境污染等問題仍然不斷發(fā)生，從政府監(jiān)管不力與企業(yè)家道德缺失的角度，顯然不足以解釋與解決監(jiān)管失靈的問題，必須透過問題表象剖析深層次的原因。一是需要解釋政府監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)出現(xiàn)偏差的原因。從公共利益理論的視角看，政府監(jiān)管目標(biāo)是明確的，即克服市場(chǎng)失靈、提高資源配置效率與保障公共利益。但在政府管理實(shí)踐中，目標(biāo)的多樣性與沖突性，往往會(huì)影響到監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。規(guī)制俘獲理論認(rèn)為從某種程度上講，監(jiān)管是應(yīng)各種利益集團(tuán)的需要產(chǎn)生的，監(jiān)管是利益集團(tuán)俘獲的結(jié)果［1］（P35）。二是在既有政府監(jiān)管制度及其運(yùn)行過程中，監(jiān)管權(quán)力的配置、行動(dòng)者的互動(dòng)對(duì)政府監(jiān)管績(jī)效的影響，也是需要重點(diǎn)研究的問題。通過對(duì)這兩個(gè)深層次問題的探究，可以從靜態(tài)層面的制度結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)層面的監(jiān)管過程來分析表現(xiàn)為結(jié)果的政府監(jiān)管績(jī)效。為此，本文以結(jié)構(gòu)（Structure）－行為（Conduct）－績(jī)效（Performance）（簡(jiǎn)稱SCP）的分析框架來研究政府監(jiān)管。

首先，制度表現(xiàn)為規(guī)則形式與關(guān)系結(jié)構(gòu)。制度是社會(huì)組織的規(guī)則，它不僅包括政策、慣例、程序、習(xí)俗、角色，還包括信仰、符號(hào)、文化和日常生活中的知識(shí)等［2］（P22）。制度對(duì)個(gè)體與組織行為的限定與約束主要是通過一系列正式制度與非正式制度來實(shí)現(xiàn)的。制度在表現(xiàn)為規(guī)則形式的同時(shí)，還體現(xiàn)為在此基礎(chǔ)上所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在正式制度與非正式制度的限定與約束下，不同行動(dòng)者與制度所形成的復(fù)雜關(guān)系，這些行動(dòng)者在關(guān)系結(jié)構(gòu)中的位置與排列組合方式的不同，決定著制度的運(yùn)行方式及績(jī)效。

其次，個(gè)體和組織行為形塑著制度。盡管制度能夠限定與約束個(gè)體與組織的行為，是外在于行動(dòng)者客觀存在。制度主義認(rèn)為，制度是有目標(biāo)導(dǎo)向的個(gè)體行動(dòng)者建構(gòu)的客體［3］（P5），一方面，行動(dòng)者對(duì)制度的認(rèn)知，尤其是對(duì)制度的認(rèn)可與支持，在很大程度上決定著制度的合法性；另一方面，不同類型的行動(dòng)者通過在制度中扮演不同的角色并交互作用，從而表現(xiàn)制度并賦予制度以意義，進(jìn)而影響制度的調(diào)整與變革。

圖1 結(jié)構(gòu)－行為－績(jī)效的分析框架

最后，結(jié)構(gòu)、行為與績(jī)效關(guān)聯(lián)緊密，交互影響。不同的制度結(jié)構(gòu)提供了不同的激勵(lì)與約束機(jī)制，制度影響著行動(dòng)者的行為方式與策略。與此同時(shí)，在制度運(yùn)行過程中，不同類型行動(dòng)者之間的交互作用，也形塑著制度結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步對(duì)制度起著建構(gòu)的作用。制度與行動(dòng)者的互動(dòng)，決定了制度的績(jī)效。對(duì)制度績(jī)效追求的直接結(jié)果是制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變革，這勢(shì)必又為行動(dòng)者提供新的激勵(lì)機(jī)制［4］。

政府監(jiān)管作為一種重要的制度供給，可以基于結(jié)構(gòu)－行為－績(jī)效分析框架來研究政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)、監(jiān)管過程中的利益主體行為及監(jiān)管績(jī)效（見圖1）。

二、基于結(jié)構(gòu)－行為－績(jī)效框架的政府監(jiān)管制度分析

政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在很大程度上為政府監(jiān)管框定了邊界。綜觀西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與政府改革實(shí)踐，政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整貫穿始終。政府與市場(chǎng)關(guān)系如何正確處理，首先應(yīng)該明確政府職能定位?！罢f能”和“市場(chǎng)萬能”的觀點(diǎn)是要摒棄的，承認(rèn)市場(chǎng)作為“一只無形的手”在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，但同時(shí)也必須認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)存在著壟斷、公平與分配失靈問題。在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，需要政府適度的調(diào)節(jié)與干預(yù)，即在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府的職能在于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管。具體而言，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，政府的職能在于三方面。一是市場(chǎng)秩序的供給。建立與維護(hù)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)與有序的市場(chǎng)秩序，依法對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)與促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，破除壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，促成全國(guó)性市場(chǎng)的建立，促進(jìn)各種要素的自由流動(dòng)與優(yōu)化配置。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，建立和完善產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、信息市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)與金融市場(chǎng)等全國(guó)性市場(chǎng)，促進(jìn)各種要素自由流動(dòng)和公平競(jìng)爭(zhēng)。三是對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)等活動(dòng)中涉及的公眾健康與安全、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利相關(guān)領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管。

（一）政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)影響監(jiān)管績(jī)效

政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)是個(gè)復(fù)雜的體系，包括監(jiān)管主體的地位、能力體系、權(quán)力配置等。作為監(jiān)管主體的政府，無疑會(huì)對(duì)被監(jiān)管企業(yè)、社會(huì)公眾等產(chǎn)生影響，并且很大程度上決定著監(jiān)管績(jī)效。

1．政府監(jiān)管主體的位置。位置體現(xiàn)了政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要性與獨(dú)立性。重要性是指政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府系統(tǒng)中的地位，衡量重要性的標(biāo)準(zhǔn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力大小、受重視程度、財(cái)政撥款、人員數(shù)量等。通過對(duì)政府監(jiān)管發(fā)展歷程的考察，我們發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的，因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位是在不斷變化的。獨(dú)立性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他政府部門相對(duì)獨(dú)立，避免政治與行政的不當(dāng)與過度干預(yù)。這種獨(dú)立性，可以從法律地位、人事安排、財(cái)政來源、職權(quán)行使四個(gè)方面來保障。另一方面，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對(duì)象之間的“距離”，二者之間應(yīng)該遵循利益無涉的原則，如果存在著利益牽連，則直接影響著監(jiān)管效果。以我國(guó)環(huán)保部門的變化為例，自1978年以來從隸屬于國(guó)家部委，經(jīng)1987年改組為直屬國(guó)務(wù)院的環(huán)境保護(hù)局，到1998年升級(jí)為正部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，直到2008年改名為環(huán)境保護(hù)部［5］。環(huán)保部門的地位變遷，反映了國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，環(huán)保部門在經(jīng)費(fèi)支持、人員編制、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等方面不斷加強(qiáng)。

2．政府監(jiān)管權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。監(jiān)管權(quán)力可以從縱向與橫向兩個(gè)維度來配置，可以劃分為集中監(jiān)管、分散監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管四種模式。

集中監(jiān)管與分散監(jiān)管主要涉及中央與地方的監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分。集中監(jiān)管是在中央設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以行政區(qū)域或者經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立派出或者分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直一體化管理。該模式的優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)管統(tǒng)一、專業(yè)、獨(dú)立與高效，但未能將地方政府主體責(zé)任納入監(jiān)管體系中來，勢(shì)必會(huì)影響到監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。分散監(jiān)管則是采取中央政府與地方政府分工協(xié)作、權(quán)力共享的方式，在中央與地方分別設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中央政府負(fù)責(zé)宏觀政策制定與協(xié)調(diào)，地方政府則負(fù)責(zé)監(jiān)管執(zhí)行。該模式有利于調(diào)動(dòng)地方政府在監(jiān)管中的積極性，但容易受到地方保護(hù)主義的干擾。

混業(yè)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管則主要從監(jiān)管領(lǐng)域是單一還是多元來區(qū)分。混業(yè)監(jiān)管是設(shè)立單一的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)［6］，也可以稱為“大部門監(jiān)管”，其優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一行使，具體包括對(duì)監(jiān)管行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，監(jiān)管信息平臺(tái)統(tǒng)一構(gòu)建，有利于統(tǒng)一的監(jiān)管政策的形成；在監(jiān)管政策執(zhí)行過程中，有利于監(jiān)管統(tǒng)一執(zhí)法，降低了被利益集團(tuán)俘獲的可能性。

各個(gè)國(guó)家在政府監(jiān)管具體模式的選擇上不盡相同。我國(guó)的政府監(jiān)管模式也在不斷調(diào)整中，以食品藥品安全監(jiān)管為例，2009年至2013年，我國(guó)相繼對(duì)食品藥品監(jiān)管進(jìn)行了三次調(diào)整。2009年與2011年，國(guó)務(wù)院分別對(duì)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、質(zhì)檢與工商部門的管理體制進(jìn)行調(diào)整，省級(jí)以下食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、質(zhì)檢與工商部門由垂直管理調(diào)整為地方分級(jí)管理，管理方式為地方政府領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)［7］。部門領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府管理為主，工作人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等由地方政府負(fù)責(zé)。

（二）政府監(jiān)管過程中行動(dòng)者及其行為邏輯

作為社會(huì)行動(dòng)者的個(gè)人以及由個(gè)人所構(gòu)成的各種社會(huì)力量，是影響社會(huì)走勢(shì)的重要力量［8］（P43），而利益之間分化和分層的本質(zhì)是關(guān)于人們之間的利益和資源占有的關(guān)系［9］（P16）。政府監(jiān)管的行動(dòng)者由監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管對(duì)象、社會(huì)公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)與媒體等構(gòu)成，筆者將從價(jià)值偏好、資源稟賦和行動(dòng)能力等三個(gè)維度來考察政府監(jiān)管過程中的行動(dòng)者。

在價(jià)值偏好方面，一方面，各類行為主體具有不同的價(jià)值目標(biāo)，往往這些目標(biāo)是相互沖突的，但不管在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是在其他領(lǐng)域包括在政治領(lǐng)域，行為主體都具有利益最大化的傾向。另一方面，行為主體利益的實(shí)現(xiàn)過程會(huì)受到外在的正式制度與非正式制度及自身?xiàng)l件的制約。

在資源稟賦方面，資源是行為主體實(shí)現(xiàn)利益的工具與手段，具體表現(xiàn)為人力、財(cái)力、物力、組織、關(guān)系等，資源稟賦條件決定了不同行動(dòng)者的力量差異及利益的實(shí)現(xiàn)。行為者按照滿足自身利益的方式行使對(duì)資源的控制［10］（P28）。

在行動(dòng)能力方面，資源稟賦條件在很大程度決定了行動(dòng)能力的強(qiáng)弱，行動(dòng)能力也影響著行為主體利益的實(shí)現(xiàn)。行動(dòng)者資源稟賦與行動(dòng)能力的非均衡性與非對(duì)稱性特點(diǎn)，也形塑著行為主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

1．政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府無疑是監(jiān)管的責(zé)任主體，具有等級(jí)層次分明、分工協(xié)調(diào)細(xì)致等特點(diǎn)，無論采取何種監(jiān)管模式，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)都不可能是鐵板一塊、不可分割的。一方面，在“經(jīng)濟(jì)人”的驅(qū)動(dòng)下，不同層級(jí)、不同區(qū)域、不同部門可能有自己的利益傾向與目標(biāo)，并且這種利益在大多數(shù)情況下是不同的，甚至是相沖突的。另一方面，政府科層化帶來了權(quán)威“碎片化”，交易成本過高等問題，也為相關(guān)市場(chǎng)主體俘獲政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了可能。以食品認(rèn)證為例，目前存在著多部門設(shè)立的安全食品、有機(jī)食品、綠色食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品等認(rèn)證，相關(guān)食品生產(chǎn)企業(yè)競(jìng)相獲取相關(guān)認(rèn)證，通過設(shè)立食品認(rèn)證，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以確保部門的監(jiān)管權(quán)力。這種部門利益的驅(qū)使與權(quán)力的擴(kuò)張，也為監(jiān)管部門之間的信息共享與協(xié)作執(zhí)法造成了障礙。

2．監(jiān)管對(duì)象。企業(yè)是重要的市場(chǎng)主體，也是政府監(jiān)管的主要對(duì)象。企業(yè)在市場(chǎng)中通過產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來獲取利潤(rùn)。利潤(rùn)最大化是企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的目標(biāo)，當(dāng)然企業(yè)在實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化的過程中還要受到企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的制約。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)的關(guān)系不是行政隸屬關(guān)系，這也決定了在政府監(jiān)管實(shí)踐中，更應(yīng)注重法律、經(jīng)濟(jì)等手段的應(yīng)用，輔之以行政命令的方式。企業(yè)面對(duì)政府監(jiān)管，具有能動(dòng)作用。一方面，企業(yè)戰(zhàn)略、規(guī)模、性質(zhì)、管理制度、領(lǐng)導(dǎo)者態(tài)度等內(nèi)部因素會(huì)影響到企業(yè)的行為。另一方面，企業(yè)還要考慮市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)責(zé)任、輿論反應(yīng)、監(jiān)管制度等外部因素，對(duì)政府監(jiān)管采取俘獲、服從與規(guī)避等策略性行為。

3．社會(huì)公眾。按照傳統(tǒng)監(jiān)管俘獲理論的觀點(diǎn)，受管制企業(yè)也可能成為監(jiān)管的受益者，但本文所討論的受益者主要是作為弱勢(shì)群體、分散的社會(huì)公眾。社會(huì)公眾群體的特性與地位，使得政府監(jiān)管必須注重保障其利益。首先，社會(huì)公眾是產(chǎn)品與服務(wù)的消費(fèi)者，也是政府監(jiān)管結(jié)果的終端承受者，產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，政府監(jiān)管的績(jī)效，直接影響到社會(huì)公眾的福利。因此，政府必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管，也必須不斷提升監(jiān)管能力，提高監(jiān)管績(jī)效。其次，社會(huì)公眾的原子化、弱組織化等特點(diǎn)，使得其無法對(duì)監(jiān)管企業(yè)實(shí)施有效的制約，受管制企業(yè)相對(duì)社會(huì)公眾擁有豐富的資源與較強(qiáng)的組織能力，能更容易影響政策的制定與執(zhí)行。最后，盡管社會(huì)公眾能通過選舉、聽證會(huì)、建言獻(xiàn)策等途徑參與政策過程，但社會(huì)公眾的弱組織性、分散性、受教育程度、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)地位和權(quán)利意識(shí)等因素，影響著公眾參與的效果?？傊?，社會(huì)公眾與受管制企業(yè)的不對(duì)等性，也決定了監(jiān)管過程中的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

4．行業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)作為一種古老的組織形態(tài)，從封建社會(huì)城市經(jīng)濟(jì)中萌生的同行手工業(yè)者組織，發(fā)展到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中廣泛存在的行業(yè)自治組織，發(fā)揮著自我管理與自我約束的作用。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)具有普遍私益性的特點(diǎn)。從行業(yè)協(xié)會(huì)的組成與組織機(jī)制來看，它是由相同行業(yè)或者相似地位的市場(chǎng)主體，基于自主形成的個(gè)人關(guān)系資源或自愿形成的組織化團(tuán)體，它的目標(biāo)是促進(jìn)本團(tuán)體成員的共同利益，是一種組織化的“私序”，是在長(zhǎng)期交往博弈過程中形成的自我約束機(jī)制［11］。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)具有有限公益性。行業(yè)協(xié)會(huì)不是完全封閉的組織，它通過發(fā)揮中介的紐帶作用，將整個(gè)行業(yè)利益訴求反映給決策者，同時(shí)也配合政府公共政策的貫徹執(zhí)行，從而體現(xiàn)出對(duì)公共利益的遵從。行業(yè)協(xié)會(huì)的普遍私益性與有限公益性特點(diǎn)，決定了行業(yè)協(xié)會(huì)自律功能的限度與效度。

5．媒體。媒體的組織特性，使得媒體監(jiān)督作為一種重要的方式，在政府監(jiān)管體系中發(fā)揮重要作用。第一，媒體對(duì)新聞價(jià)值的追求，以刨根問底式的、鋪天蓋地式的專題與深度報(bào)道，能夠促使相關(guān)監(jiān)管問題引起社會(huì)公眾關(guān)注，并加速其進(jìn)入政策議程中。第二，媒體是重要的信息溝通與政策參與渠道。一方面，在政策制定過程中，政府通過媒體等渠道公開征求公眾意見與建議。在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府需要通過媒體宣傳，讓社會(huì)公眾知曉政策精神與內(nèi)容，以利于政策的貫徹實(shí)施。另一方面，媒體是民意表達(dá)的重要渠道。作為弱組織的社會(huì)公眾，可以借助媒體來反映與自身利益密切相關(guān)的問題，通過媒體的民意表達(dá)功能，相關(guān)利益訴求能夠得到重視。因此，從某種程度上看，媒體特別是新興媒體，不僅影響著監(jiān)管部門政策制定的實(shí)體內(nèi)容，也改變著監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作程序與方式，調(diào)整著監(jiān)管機(jī)構(gòu)與相關(guān)行動(dòng)者的關(guān)系［12］。

（三）監(jiān)管績(jī)效促進(jìn)監(jiān)管結(jié)構(gòu)的調(diào)整

政府監(jiān)管作為一種重要的制度供給，有其初始的目標(biāo)，監(jiān)管制度的供給旨在解決個(gè)體理性導(dǎo)致集體無理性與市場(chǎng)失靈的問題，它具體為相關(guān)行動(dòng)者提供了一系列激勵(lì)與約束機(jī)制，從而保障社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)。制度的存續(xù)及其調(diào)整，取決于制度能否實(shí)現(xiàn)其初始目標(biāo)，因此監(jiān)管績(jī)效是重要的評(píng)價(jià)依據(jù)。監(jiān)管績(jī)效首先表現(xiàn)為一種結(jié)果、一種狀態(tài)，對(duì)結(jié)果與狀態(tài)的評(píng)價(jià)，能夠認(rèn)識(shí)監(jiān)管績(jī)效，即監(jiān)管能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，在多大程度上實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。其次，對(duì)監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)，并不僅僅是單純地對(duì)監(jiān)管問題表象的感性認(rèn)知，而是通過成本－收益等多種方法對(duì)社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等多元價(jià)值的綜合評(píng)價(jià)。最后，對(duì)監(jiān)管績(jī)效的評(píng)價(jià)，實(shí)際上是現(xiàn)有監(jiān)管制度及其運(yùn)行過程的再審視，通過績(jī)效評(píng)估，能夠促進(jìn)監(jiān)管制度的調(diào)整與變革。以20世紀(jì)90年代以來我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整為例，90年代中期，我國(guó)初步確立了以衛(wèi)生行政部門為主導(dǎo)的食品衛(wèi)生監(jiān)管體制，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。2003年在經(jīng)歷了非典等公共衛(wèi)生事件以后，我國(guó)逐步確立分段為主、品種為輔的監(jiān)管體制，進(jìn)一步明確監(jiān)管職能，強(qiáng)化地方政府在監(jiān)管中的責(zé)任。2013年為解決分段監(jiān)管的弊病，國(guó)務(wù)院組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全分段監(jiān)管體制改變?yōu)閷?duì)食品藥品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管體制。

三、簡(jiǎn)短的結(jié)語

在政府監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)中，每個(gè)行動(dòng)者在此體系中的位置是不一樣的，也決定了行動(dòng)者的價(jià)值偏好與目標(biāo)的差異，這種差異性往往會(huì)導(dǎo)致矛盾與沖突。由于基于不同行動(dòng)者的資源稟賦與行動(dòng)能力的差別，各個(gè)行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的能力是不同的，這些因素也導(dǎo)致了諸多監(jiān)管問題。因此，在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)與選擇時(shí)，考慮的重點(diǎn)是該種制度結(jié)構(gòu)提供了何種激勵(lì)與約束機(jī)制。在這種制度結(jié)構(gòu)中，首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府系統(tǒng)中的地位應(yīng)該提升，而不是被邊緣化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具有權(quán)威性與相對(duì)獨(dú)立性，為發(fā)揮政府監(jiān)管職能提供有力保障。監(jiān)管權(quán)力作為公共權(quán)力的一個(gè)重要組成部分，具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)益性、自主性、廣泛性等特點(diǎn)［13］（P25），監(jiān)管機(jī)構(gòu)也具有“理性經(jīng)濟(jì)人”傾向，也有權(quán)力擴(kuò)張與預(yù)算最大化的傾向，因此需要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督。其次，作為監(jiān)管的受益者，擁有參與監(jiān)管的途徑，具有話語權(quán)，在監(jiān)管的博弈過程中，能夠作為平等主體參與協(xié)商與談判。最后，應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政企分開、政社分開，完善行業(yè)協(xié)會(huì)自律功能與社會(huì)治理體系。

完善政府監(jiān)管制度，首先，注重評(píng)估監(jiān)管績(jī)效，以此作為改善監(jiān)管制度的依據(jù)。監(jiān)管制度是在監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)的理論層面上，監(jiān)管主體為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)與政策對(duì)市場(chǎng)中主體進(jìn)行的一種約束與限定。監(jiān)管制度不可能實(shí)現(xiàn)自我實(shí)施，在監(jiān)管結(jié)構(gòu)中，存在著監(jiān)管者、被監(jiān)管者、社會(huì)公眾、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等行動(dòng)者，這些行動(dòng)者在監(jiān)管過程中發(fā)生著互動(dòng)關(guān)系，并對(duì)監(jiān)管結(jié)果產(chǎn)生不同程度的影響。因此從這個(gè)層面來看，監(jiān)管政策能否得到遵守是可以得到評(píng)價(jià)的，而且監(jiān)管績(jī)效直接關(guān)系到監(jiān)管存在的合法性問題。其次，在監(jiān)管實(shí)踐活動(dòng)中，常常會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管失靈的問題。監(jiān)管失靈與多種因素相關(guān)，如監(jiān)管權(quán)力在縱向與橫向?qū)哟紊吓渲玫牟缓侠恚焕婕瘓F(tuán)與監(jiān)管主體的合謀；缺乏對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，等等。通過監(jiān)管績(jī)效評(píng)估，可以對(duì)監(jiān)管政策所產(chǎn)生的可能影響及對(duì)不同群體的利益分配情況進(jìn)行分析，并且通過公眾參與等形式來協(xié)調(diào)不同利益主體的目標(biāo)沖突問題，從而增強(qiáng)監(jiān)管政策的科學(xué)性。最后，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為監(jiān)管績(jī)效評(píng)估提供了工具。

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