何 磊

跨區(qū)域治理是全球化和現(xiàn)代化的必然要求。伴隨著跨區(qū)域性公共議題的凸顯，如何有效解決區(qū)域問題、優(yōu)化治理績效、增強(qiáng)區(qū)域整體競爭力，已成為全球化背景下各國政府普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。就國內(nèi)外區(qū)域治理的實(shí)踐看，在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域一體化快速推進(jìn)的過程中，各個(gè)地區(qū)之間的聯(lián)系與往來較之過去變得更加廣泛和密切并日益強(qiáng)化，傳統(tǒng)的囿于行政區(qū)劃，依靠政府主體各自為政的管控型治理模式已無法適應(yīng)新時(shí)代生產(chǎn)力發(fā)展的要求，面臨著諸多挑戰(zhàn)與困惑：一方面，大量的區(qū)域性問題出現(xiàn)，包括區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)之間的惡性競爭、資源過度開發(fā)、生態(tài)嚴(yán)重破壞、環(huán)境嚴(yán)重污染、地區(qū)之間的發(fā)展水平嚴(yán)重失衡等；另一方面，區(qū)域公共議題日益凸顯，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到公共服務(wù)，從資源共享到人才交流，從公共事務(wù)常態(tài)管理到突發(fā)事件應(yīng)急應(yīng)變，傳統(tǒng)的治理模式已難以適應(yīng)日益復(fù)雜的公共管理實(shí)踐，作為治理模式的優(yōu)化與創(chuàng)新，跨區(qū)域治理與協(xié)同發(fā)展成為“精明政府”現(xiàn)實(shí)而必要的選擇［1］。正是基于以上認(rèn)識(shí)，本文以京津冀區(qū)域?yàn)檠芯繉ο?，嘗試探討推動(dòng)京津冀跨區(qū)域治理的幾個(gè)基本問題。

一、京津冀一體化的困惑

京津冀一體化是20世紀(jì)末國家為實(shí)現(xiàn)北京、天津和河北三地協(xié)調(diào)發(fā)展而實(shí)施的“國字第一工程”。1982年編制的《北京市建設(shè)總體規(guī)劃方案》第一次提出建設(shè)“首都經(jīng)濟(jì)圈”的發(fā)展理念，奏響了京津冀三地協(xié)同發(fā)展的序曲。時(shí)隔六年之后，北京與河北環(huán)京地區(qū)的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德等六個(gè)地市達(dá)成了建設(shè)環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的協(xié)議。1996年，北京市再一次明確提出以北京和天津?yàn)楹诵模ㄔO(shè)包括唐山、秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州7市在內(nèi)的首都經(jīng)濟(jì)圈［2］，對京津冀一體化發(fā)展的關(guān)注進(jìn)一步升溫。2004年2月，京津冀三方達(dá)成“廊坊共識(shí)”，確定先從易于合作的方面進(jìn)行試點(diǎn)突破。2005年，國家發(fā)改委將天津?yàn)I海新區(qū)建設(shè)納入國家“十一五”規(guī)劃（綱要），并批準(zhǔn)將首鋼搬遷至河北省曹妃甸，北京至天津及河北各個(gè)主要城市的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)也紛紛啟動(dòng)和建成通車。2006年，進(jìn)一步將京津冀區(qū)域發(fā)展問題列入國家“十一五”規(guī)劃（綱要），并正式啟動(dòng)京津冀都市圈規(guī)劃的編制。2011年又明確將“打造首都經(jīng)濟(jì)圈”寫入國家“十二五”規(guī)劃［3］。2013年8月，習(xí)近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時(shí)，又一次講到實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展［4］。2014年初，習(xí)近平再提京津冀一體化，指出要將北京放置于京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略空間一并考慮［5］。由此可見，加快推動(dòng)京津冀一體化發(fā)展的戰(zhàn)略緊迫性，同時(shí)也深刻反映出其復(fù)雜性和艱巨性。

從京津冀一盤棋的角度出發(fā)，北京地區(qū)所匯聚的教育、醫(yī)療和文化等資源在推進(jìn)京津冀社會(huì)基本公共服務(wù)一體化方面應(yīng)該承擔(dān)重任；天津區(qū)位優(yōu)勢顯著，特別是濱海新區(qū)在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中扮演了突出角色，天津似乎可以在京津冀經(jīng)濟(jì)一體化中承擔(dān)重任；河北省地處多個(gè)自然氣候帶的交界處，自然生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，特別是作為京畿地區(qū)門戶，應(yīng)當(dāng)在京津冀生態(tài)環(huán)保一體化中承擔(dān)更多任務(wù)。然而，目前京津冀一體化進(jìn)程中仍然存在著較大阻力。

第一，行政區(qū)劃帶來的制度障礙。從地域上看京津冀緊密連接在一起，但從行政管理上看則分屬三個(gè)不同的行政區(qū)域，而三個(gè)行政區(qū)域之間缺乏必要的行政協(xié)同機(jī)制。加之中央政府統(tǒng)一規(guī)劃出臺(tái)緩慢，致使京津冀區(qū)域內(nèi)缺乏統(tǒng)一的制度安排，無法約束區(qū)域內(nèi)各城市之間的無序競爭與重復(fù)建設(shè)。盡管三地在總體發(fā)展規(guī)劃的制定中都表明了積極合作的態(tài)勢，但在實(shí)際行動(dòng)中依然各自為政，注重各自區(qū)域發(fā)展，不顧區(qū)域之間的合理分工與區(qū)域資源要素條件，競相求全貪大，致使區(qū)域內(nèi)各城市之間難以形成功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的格局，嚴(yán)重影響著一體化進(jìn)程。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，資源利用效率低下。地區(qū)競爭是中國經(jīng)濟(jì)奇跡的根源，也造成了中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的屬地化格局。一方面地方保護(hù)、市場分割問題嚴(yán)重；另一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，布局分散，創(chuàng)新動(dòng)力不足。京津冀三地在電氣機(jī)械及器材制造業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和批發(fā)零售等行業(yè)中存在較為嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象。北京和天津作為該地區(qū)兩個(gè)特大型中心城市，在爭當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展龍頭老大的過程中出現(xiàn)了明顯的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象，二者已經(jīng)形成了包括傳統(tǒng)基礎(chǔ)工業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)在內(nèi)的自成體系的工業(yè)體系，并在交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、通信設(shè)備計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)以及教育等行業(yè)存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象；而津冀地區(qū)的化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、金屬制品業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等行業(yè)存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同問題，使得京津冀三地很難形成產(chǎn)業(yè)梯度分工、城市功能互補(bǔ)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。這種各自為政、競相發(fā)展自己的“優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”、片面追求“大而全”的無序競爭不僅影響了整體競爭力的提升，也導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和盲目投資，抑制了特色產(chǎn)業(yè)和名牌產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

第三，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡，沒有形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展。三地之間的發(fā)展水平嚴(yán)重失衡，北京和天津的發(fā)展速度和水平遠(yuǎn)高于河北。北京的年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是河北省的3倍有余，是張家口、承德地區(qū)的4倍甚至5倍以上。在京津周圍的河北省轄區(qū)內(nèi)，分布著32個(gè)貧困縣、3798個(gè)貧困村，貧困人口達(dá)到27216萬［6］。發(fā)展滯后的地區(qū)缺乏承接和引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和制度轉(zhuǎn)移的能力，而發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級過程中，又因得不到腹地的資源要素配套支撐和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的梯度承接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈難以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步延伸，造成產(chǎn)業(yè)鏈條中斷，無法形成發(fā)達(dá)地區(qū)對落后地區(qū)的輻射帶動(dòng)。例如，天津認(rèn)為自己的發(fā)展被北京壓制，河北覺得自己為北京發(fā)展做出的犧牲和奉獻(xiàn)多于所獲得的利益，從而影響了本地區(qū)的發(fā)展。長期以來，河北不僅受京津的輻射作用微乎其微，而且京津?qū)Y源、資本的強(qiáng)吸附作用甚至導(dǎo)致了“環(huán)京津貧困帶”的出現(xiàn)，“大樹底下不長草”成為人們對河北發(fā)展尷尬的一句形象比喻。

第四，缺乏協(xié)同治理機(jī)制。就當(dāng)前國內(nèi)各個(gè)區(qū)域推進(jìn)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀看，有無激勵(lì)各參與方協(xié)同合作的制度安排，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和一體化的根本因素。就此而言，長三角經(jīng)濟(jì)圈已經(jīng)積累了豐富的協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可供京津冀地區(qū)借鑒和參考。長江三角洲各地區(qū)在推動(dòng)區(qū)域合作發(fā)展的初期就把協(xié)作制度建設(shè)作為首要工作來抓，經(jīng)過幾年的努力，已構(gòu)建起了一套分工科學(xué)、層級明確的四級區(qū)域合作與協(xié)調(diào)機(jī)制［7］。第一層是每兩年舉辦一次的省市主要領(lǐng)導(dǎo)出席的定期會(huì)商機(jī)制，決定區(qū)域合作方向、原則、目標(biāo)與重點(diǎn)等重大問題；第二層是常務(wù)副?。ㄊ校╅L主持的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)機(jī)制，負(fù)責(zé)落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)的部署，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域重大合作事項(xiàng)；第三層是每年舉辦一次的長三角各地市市長參加的長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)機(jī)制，主要任務(wù)是將宏觀合作目標(biāo)變成合作專題，在城市之間以專題合作的形式進(jìn)行不同領(lǐng)域合作；第四層是部門間及行業(yè)間的合作機(jī)制，長三角城市政府相關(guān)職能部門間也建立了聯(lián)席會(huì)議、論壇、合作專題等合作機(jī)制［4］。正是這套四級聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制有力地推動(dòng)了長三角區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。再縱觀京津冀地區(qū)發(fā)展歷程，盡管也制訂了一系列與長三角相類似的合作制度和規(guī)章，簽訂了一系列合作協(xié)議，但就總體進(jìn)度來看，依然停留在會(huì)議務(wù)虛層面，具體執(zhí)行層面的進(jìn)展效果并不顯著。

二、京津冀跨區(qū)域治理的模式選擇

跨區(qū)域治理是現(xiàn)代善治的必由之路?？鐓^(qū)域治理的本質(zhì)在于通過多元主體之間的平等交流與互動(dòng)，有效突破由于地理上的行政區(qū)劃分割所形成的管理障礙，改變傳統(tǒng)的上級政府與下級政府的指揮命令關(guān)系，突破唯政府計(jì)劃與市場調(diào)節(jié)兩種資源配置方式的傳統(tǒng)理念，倡導(dǎo)和推動(dòng)由政府、企業(yè)和社會(huì)公民等多主體參與的伙伴關(guān)系的建立和協(xié)作治理的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到治理績效最優(yōu)化的目的。這種跨區(qū)域治理的實(shí)現(xiàn)方式即跨區(qū)域治理模式，作為跨區(qū)域治理得以實(shí)現(xiàn)的制度框架和運(yùn)行載體，則直接決定著治理的績效。在跨區(qū)域治理的模式選擇中也可能會(huì)受到政治體制、法律框架、行政文化等因素的影響，因而跨區(qū)域治理模式的設(shè)計(jì)與選擇應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)基本原則：第一，跨區(qū)域治理的內(nèi)在特性以及治理目標(biāo)的一致性決定了跨區(qū)域治理的可借鑒性以及一定程度上的可移植性，因而地方跨區(qū)域治理可以并且應(yīng)當(dāng)借鑒先進(jìn)的和成熟的跨區(qū)域治理經(jīng)驗(yàn)；第二，治理模式并不是“千篇一律”，更不存在通用的“萬能公式”，跨區(qū)域治理模式必須與當(dāng)?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和歷史傳統(tǒng)相一致，選擇與適用應(yīng)當(dāng)符合地方實(shí)際；第三，治理模式隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、公眾意識(shí)的覺醒以及公共問題與公共議題的發(fā)展變化，又呈現(xiàn)出隨著時(shí)間軸的演化趨向，具有初期、中期和長期的階段性界分和漸進(jìn)式變革特征。總之，在時(shí)間與空間維度下，不同的跨區(qū)域治理情境需要適用不同的跨區(qū)域治理模式，并在經(jīng)驗(yàn)借鑒與實(shí)踐修正中不斷演進(jìn)［1］?；谶@個(gè)思路，在推動(dòng)京津冀一體化進(jìn)程中的不同發(fā)展階段，理應(yīng)采取與之相適應(yīng)的治理模式。總結(jié)和借鑒國內(nèi)外已有的跨區(qū)域治理經(jīng)驗(yàn)，京津冀在一體化進(jìn)程中依據(jù)其階段特征可依次采取三種模式。

第一，中央政府主導(dǎo)模式。中央政府主導(dǎo)模式主要適用于京津冀跨區(qū)域治理的初期階段，在這種模式中，中央政府是區(qū)域合作的根本推動(dòng)力，治理機(jī)構(gòu)通常由國家相關(guān)部委的派駐人員組成執(zhí)行機(jī)構(gòu)或委員會(huì)，其負(fù)責(zé)人直接由政府委任產(chǎn)生。這種模式可以利用中央政府的權(quán)威性推動(dòng)統(tǒng)一的區(qū)域空間布局規(guī)劃的制定，促進(jìn)生態(tài)治理、環(huán)境保護(hù)和人才培養(yǎng)與交流等領(lǐng)域合作。尤其是那些在區(qū)域中處于優(yōu)勢地位的地方政府，經(jīng)常會(huì)顧及本地區(qū)利益，表現(xiàn)出比較消極的合作態(tài)度，這種情況下就需要中央政府通過適度的制度安排和政策傾斜來調(diào)動(dòng)他們參與合作的積極性。

第二，平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式。平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式主要適用于京津冀跨區(qū)域治理的中期階段，這種模式倡導(dǎo)中央政府賦予地方政府更多的自主決策權(quán)，充分發(fā)揮地方政府的自主能動(dòng)性，支持地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定激勵(lì)多元主體參與區(qū)域治理的政策措施，吸引非政府組織等多元主體的參與和協(xié)作，這種模式也更有利于區(qū)域協(xié)作的穩(wěn)定化和持久化，而且這種多元主體之間的平等交流也有利于新型區(qū)域協(xié)作理念的塑造和協(xié)作文化的培育。在這種模式中，一般由平行的地方政府通過民主選舉或者協(xié)商委任成立一個(gè)特設(shè)的治理機(jī)構(gòu)，與派出機(jī)構(gòu)相比較，這種特設(shè)機(jī)構(gòu)的組織規(guī)模和智能功能范圍更大、更廣泛一些，且對區(qū)域面臨的急需解決的問題更加重視，能更有效地推動(dòng)區(qū)域關(guān)鍵戰(zhàn)略的實(shí)施。此外，跨區(qū)域治理也需要區(qū)域自治，平行區(qū)域協(xié)調(diào)模式則為實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域自治創(chuàng)造了契機(jī)。

第三，多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式。多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式主要適用于京津冀跨區(qū)域治理后期，也就是在京津冀區(qū)域一體化深入發(fā)展階段應(yīng)該采取的主要治理模式。這種模式強(qiáng)調(diào)治理主體對合作認(rèn)同程度的加深以及對市場機(jī)制的遵循。從動(dòng)力來源看，這種模式的施行主要依賴于各種議題驅(qū)使。從治理主體的特點(diǎn)看，與前一種模式相比較，多元驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)模式下，各方治理主體的參與方式更為靈活，積極性更高，自主性更強(qiáng)，并有助于形成利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的協(xié)作理念，各方治理主體還可以參與并在多個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)之間變動(dòng)。從治理的范圍看，治理涉及的范圍也更為寬泛，除了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)性公共服務(wù)之外，還涉及醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育和公共治安等方面的服務(wù)，可以彌補(bǔ)和加強(qiáng)政府的公共職能［8］。尤其在一些專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)和領(lǐng)域，通過一些非政府組織自發(fā)舉辦的公益性活動(dòng)，可以及時(shí)解決政府公共服務(wù)供給不足的問題，增強(qiáng)社會(huì)治理績效，促進(jìn)全社會(huì)的合作治理。

京津冀跨區(qū)域治理的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，需要經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過程。而且在推進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程中的不同階段，也需要依據(jù)三地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)文化習(xí)慣以及面臨的主要問題，采取不同的治理模式?？傊?，通過跨區(qū)域治理可以整合三地的政府部門、企業(yè)團(tuán)體、非政府組織與公民社會(huì)的多方力量與資源，構(gòu)建伙伴協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)京津冀三地跨區(qū)域性公共問題與公共議題的有效解決，加快京津冀一體化進(jìn)程。

三、京津冀跨區(qū)域治理的機(jī)制設(shè)計(jì)

不同于長三角地區(qū)明確的經(jīng)濟(jì)秩序和產(chǎn)業(yè)分工，北京、天津和河北三地之間存在著較大的發(fā)展差距，跨區(qū)域治理問題復(fù)雜，一體化進(jìn)程艱難。因此，在推進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程中，要使其各個(gè)階段治理模式順暢、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必然要有一套科學(xué)機(jī)制設(shè)計(jì)予以保障。研究和總結(jié)國內(nèi)外已有的跨區(qū)域治理中的相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)思想和經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為就配套京津冀跨區(qū)域治理的模式選擇而言，至少應(yīng)形成四種機(jī)制。

第一，區(qū)域市長聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。市長聯(lián)席會(huì)議機(jī)制是城市間區(qū)域性政府聯(lián)合體，目的在于突破傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為界限的單一地區(qū)或單一城市發(fā)展的規(guī)劃，建立以區(qū)域一體化為目標(biāo)，整合區(qū)域資源，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各種資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)分工體系，促進(jìn)城市間各種資源和生產(chǎn)要素的充分流通和優(yōu)化配置，以及城市間市場和服務(wù)的對接，著力提升區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展水平。市長聯(lián)席會(huì)議也是區(qū)域一體化下微觀區(qū)域政府間合作的一種重要模式。目前，國內(nèi)已取得一定成效的市長聯(lián)席會(huì)議主要有：長三角市長聯(lián)席會(huì)議、珠三角市長聯(lián)席會(huì)議、環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長聯(lián)席會(huì)議、武漢經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)市長聯(lián)席會(huì)議、長株潭黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議、廈泉漳城市聯(lián)盟市長聯(lián)席會(huì)議、青島煙臺(tái)威海三市市長聯(lián)席會(huì)議等七大市長聯(lián)席會(huì)議制度［9］。市長聯(lián)席會(huì)議對京津冀一體化有重要促進(jìn)作用：一是市長聯(lián)席會(huì)議能夠著眼于京津冀一體化的現(xiàn)實(shí)需求，構(gòu)建起政府、市場和社會(huì)等多方主體參與的多元化區(qū)域治理合作機(jī)制；二是通過共同簽訂的合作框架協(xié)議、合作宣言等京津冀區(qū)域內(nèi)城市間合作的綱領(lǐng)性文件，為區(qū)域內(nèi)各城市主要行政負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議的定期召開和相關(guān)事務(wù)機(jī)構(gòu)的對口銜接提供了重要的制度保障；三是合作范圍也將由過去以經(jīng)濟(jì)為主擴(kuò)展到教育、信息、金融、人才、旅游等多個(gè)領(lǐng)域，并逐步實(shí)現(xiàn)全方位合作；四是推動(dòng)京津冀區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品共享、基礎(chǔ)設(shè)施共建和生態(tài)環(huán)境同治的合作制度的建設(shè)。

第二，區(qū)域一體規(guī)劃機(jī)制。跨區(qū)域治理超越了單一的行政區(qū)劃，體現(xiàn)了區(qū)域化的整體眼光和長遠(yuǎn)思維，統(tǒng)一規(guī)劃是一種具有戰(zhàn)略性和前瞻性的空間設(shè)計(jì)，可以避免地方政府各自為政的個(gè)體發(fā)展，編制規(guī)劃有利于通盤考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境現(xiàn)狀，進(jìn)行長遠(yuǎn)化思考，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展。具體來說，區(qū)域規(guī)劃機(jī)制的建立著重于四個(gè)問題：一是整體看待區(qū)域在全國的地位和作用，科學(xué)規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位；二是合理規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)移促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群；三是統(tǒng)一調(diào)配區(qū)域基本公共服務(wù)的提供，整體規(guī)劃區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，逐步縮小區(qū)域差距；四是長遠(yuǎn)規(guī)劃，正確處理區(qū)域發(fā)展與環(huán)境、資源的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，在統(tǒng)一規(guī)劃的具體實(shí)施中，要特別注意多元治理主體的參與以及利益相關(guān)者的意見表達(dá)，通過廣泛參與確保規(guī)劃的科學(xué)性［1］。

第三，區(qū)域一體化市場競爭機(jī)制。推動(dòng)京津冀區(qū)域一體化的關(guān)鍵是構(gòu)建起統(tǒng)一的市場運(yùn)行機(jī)制。歐共體創(chuàng)建和歐盟運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建統(tǒng)一、開放、公正、競爭、有序的市場規(guī)則和機(jī)制是推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展尤為重要的制度基礎(chǔ)［10］。通過市場規(guī)則和機(jī)制，可以有效地協(xié)調(diào)和規(guī)范區(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方政府的行政行為，規(guī)制各個(gè)地方政府基于自身利益進(jìn)行重復(fù)建設(shè)的行為，避免行政權(quán)力和壟斷勢力對市場競爭的干預(yù)和扭曲，確保區(qū)域內(nèi)資源要素配置的市場化、社會(huì)化和高效化。京津冀三地政府應(yīng)積極梳理現(xiàn)行的各種規(guī)章制度，廢止或修訂一切不利于區(qū)域市場一體化形成的政策和制度，促進(jìn)統(tǒng)一、開放、公正、競爭、有序的京津冀區(qū)域大市場的形成。加強(qiáng)在戶籍、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等方面的行政協(xié)調(diào)工作，逐步建立三地一體化的管理和服務(wù)制度，由此促進(jìn)政府在招商引資、土地批租、人才流動(dòng)、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面營造平等的政策環(huán)境［10］。

第四，區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制。構(gòu)建京津冀區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制是平衡京津冀區(qū)域內(nèi)各地方政府利益的重要抓手。所謂區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，是指各個(gè)地方政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)地方之間的利益轉(zhuǎn)移，促進(jìn)各種利益在地區(qū)間的合理分配。加強(qiáng)區(qū)域政府合作，推進(jìn)區(qū)域一體化的根本目的就是要打破各自為營的傳統(tǒng)的“小而全”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，通過合作整合區(qū)域內(nèi)各個(gè)地區(qū)的資源要素和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源要素的高效配置，產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工的科學(xué)優(yōu)化。京津冀區(qū)域內(nèi)各地區(qū)由于在資源要素占有方面的差異，在產(chǎn)業(yè)整合中必然要優(yōu)勝劣汰。一些地區(qū)必然要從某些在區(qū)域內(nèi)不具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)中退出，而另一些地區(qū)則可以進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，增加市場份額，不斷增強(qiáng)該產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢；有些地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品可能處于產(chǎn)業(yè)鏈條的低端，產(chǎn)品的附加值比較低，有些地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品可能處于產(chǎn)業(yè)鏈條的高端，產(chǎn)品的附加值比較高，這就引起了地區(qū)利益的轉(zhuǎn)移?；谶@種利益分配不平衡問題，在產(chǎn)業(yè)分工上占有優(yōu)勢的地區(qū)應(yīng)給不具有優(yōu)勢的地區(qū)必要的補(bǔ)償，以推動(dòng)區(qū)域內(nèi)所有地區(qū)共享合作收益。區(qū)域合作規(guī)則運(yùn)用的成效如何，關(guān)鍵在于能否協(xié)調(diào)和平衡好京津冀區(qū)域內(nèi)各個(gè)地區(qū)的利益，實(shí)現(xiàn)合作雙方或多方的互利、共贏。當(dāng)然，在推動(dòng)京津冀區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制建立和運(yùn)營方面，必然要求中央政府利用其權(quán)威性在其中發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)作用，這既體現(xiàn)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配上，也體現(xiàn)在政府間的利益分享和共贏上［11］。

好的機(jī)制設(shè)計(jì)是跨區(qū)域治理成功的關(guān)鍵。區(qū)域一體化進(jìn)程的質(zhì)量取決于完善的機(jī)制激勵(lì)。以歐盟為例，作為目前區(qū)域治理運(yùn)作最為規(guī)范的典型代表，它在每個(gè)階段都有相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，成員國依此實(shí)行一致對內(nèi)對外政策，從而使一體化程度不斷加深。因此，在通過跨區(qū)域治理推動(dòng)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)根據(jù)各參與方之間就區(qū)域整體發(fā)展問題所形成的共識(shí)，構(gòu)建與之相應(yīng)的激勵(lì)與懲罰機(jī)制和規(guī)則，對積極合作行為給予鼓勵(lì)，對破壞合作或搭便車行為進(jìn)行懲罰。

［1］張成福，李昊城，邊曉慧．跨域治理：模式、機(jī)制與困境［J］．中國行政管理，2012，（3）．

［2］寇大偉．我國區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的四種類型——基于府際關(guān)系視角的分析［J］．技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2015，（4）．

［3］天津經(jīng)濟(jì)課題組．京津冀一體化的綜述與借鑒［J］．天津經(jīng)濟(jì)，2014，（4）．

［4］薄文廣，陳 飛．京津冀協(xié)同發(fā)展：挑戰(zhàn)與困境［J］．南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（1）．

［5］程恩富，王新建．京津冀協(xié)同發(fā)展：演進(jìn)、現(xiàn)狀與對策［J］．管理學(xué)刊，2015，（3）．

［6］孫曉勝，胡梅娟，張洪河．合作破難題［J］．瞭望新聞周刊，2006，（8）．

［7］薄文廣，周立群．長三角區(qū)域一體化的經(jīng)驗(yàn)借鑒及對京津冀協(xié)同發(fā)展的啟示［J］．城市，2014，（5）．

［8］于溯陽，藍(lán)志勇．大氣污染區(qū)域合作治理模式研究——以京津冀為例［J］．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（5）．

［9］楊愛平．論區(qū)域一體化下的區(qū)域間政府合作——?jiǎng)右?、模式及展望［J］．政治學(xué)研究，2007，（3）．

［10］陳剩勇，馬 斌．區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇［J］．政治學(xué)研究，2004，（1）．

［11］田 禾．區(qū)域互動(dòng)與我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究［D］．武漢：武漢理工大學(xué)，2007．