陳菊紅

合作治理是從社會(huì)管理走向社會(huì)治理的一種新的治理理念和模式。合作治理強(qiáng)調(diào)任何單一的線性治理都不可能包攬所有社會(huì)事務(wù)，也難以應(yīng)對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，主張通過公私合作，構(gòu)建多元主體的合作互動(dòng)關(guān)系來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)［1］。長期以來，流動(dòng)人口的管理和服務(wù)問題一直是我國社會(huì)管理面臨的一個(gè)棘手難題，隨著社會(huì)力量的興起以及合作治理理念的提出與實(shí)踐，北京、浙江等地進(jìn)行了以合作治理解決流動(dòng)人口問題的寶貴探索。在這些探索中，除了政府治理外，社會(huì)組織、社區(qū)、企事業(yè)單位、流動(dòng)人口自身等主體都積極參與流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，為新時(shí)期流動(dòng)人口治理的創(chuàng)新提供了新的視角。

一、流動(dòng)人口合作治理及其意義

（一）流動(dòng)人口合作治理概況

流動(dòng)人口的合作治理與單一的政府管理相對(duì)，是包括政府在內(nèi)的多元主體基于資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，多向度共同參與流動(dòng)人口管理和服務(wù)的過程。當(dāng)前我國流動(dòng)人口的合作治理按其組織力量的不同可分為兩類。一是政府主導(dǎo)型。一些地方政府逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)力量在流動(dòng)人口管理服務(wù)中的積極作用，主動(dòng)引導(dǎo)并吸納其他主體共同參與流動(dòng)人口的治理工作。如“杭州市流動(dòng)人口服務(wù)管理協(xié)會(huì)”就是這樣一個(gè)非營利性組織，它隸屬于杭州市流動(dòng)人口服務(wù)管理委員會(huì)（市政府領(lǐng)導(dǎo)），主要指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與流動(dòng)人口有關(guān)的各社會(huì)團(tuán)體，共同參與流動(dòng)人口的管理服務(wù)。又如義烏市專門建立“義烏市職工法律維權(quán)中心”，與義烏市法律援助中心、律師事務(wù)所合作，并將外來幫會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)吸納到工會(huì)中來，為流動(dòng)人口提供社會(huì)化的維權(quán)服務(wù)。此外，北京市石景山區(qū)的“新居民互助服務(wù)站”、寧波慈溪的“和諧促進(jìn)會(huì)”等，都是當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)社會(huì)力量和流動(dòng)人口共同參與的互助服務(wù)管理模式。二是社會(huì)自治型。這類合作治理主要由社會(huì)組織或流動(dòng)人口自身發(fā)起，整合社會(huì)資源開展流動(dòng)人口的管理服務(wù)。如杭州市的“草根之家”、北京市的“工友之家”、“同心希望家園”、“打工妹之家”等機(jī)構(gòu)，都是由流動(dòng)人口或社會(huì)公益人士組織成立。他們雖然屬于社會(huì)自發(fā)的力量，不具官方背景，卻能為政府、企業(yè)、媒體、志愿者等共同參與流動(dòng)人口治理構(gòu)建起一個(gè)支持網(wǎng)絡(luò)，在滿足流動(dòng)人口的需求、促進(jìn)流動(dòng)人口的城市融入中發(fā)揮重要的作用。

（二）流動(dòng)人口合作治理的意義

流動(dòng)人口合作治理體現(xiàn)了國家力量向社會(huì)的回歸，對(duì)于流動(dòng)人口管理的創(chuàng)新、流動(dòng)人口群體需求的滿足以及社會(huì)的和諧發(fā)展都有著十分顯著的意義。

首先，合作治理是創(chuàng)新流動(dòng)人口管理的重要路徑?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)合作共治的社會(huì)，美國社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾指出，不同社會(huì)發(fā)展階段的任務(wù)和目標(biāo)不同，前工業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的任務(wù)主要是對(duì)付自然和制作的世界，而后工業(yè)社會(huì)則是服務(wù)——對(duì)人、技術(shù)和職業(yè)的服務(wù)，合作和互惠成為處理人際關(guān)系的原則［2］。由此可見，合作治理已成為新社會(huì)秩序的內(nèi)在要求，“自愿的合作可以創(chuàng)造出個(gè)人無法創(chuàng)造的價(jià)值”［3］（P21）。近年來，我國提出創(chuàng)新社會(huì)管理體制，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體系，是我國政府應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期挑戰(zhàn)的理性選擇。流動(dòng)人口合作治理關(guān)鍵在于國家與社會(huì)的配合，只有既強(qiáng)調(diào)政府的作用，又重視發(fā)揮“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的功能，才能調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的主動(dòng)性和積極性，從而化解流動(dòng)人口管理難題。

其次，合作治理是解決流動(dòng)人口服務(wù)資源不足的重要方法。流動(dòng)人口合作治理需要政府將一部分管理服務(wù)流動(dòng)人口的職能外移給其他社會(huì)主體，這有助于解決流動(dòng)人口聚居區(qū)經(jīng)費(fèi)等資源配備嚴(yán)重不足的問題。由于受國家財(cái)政預(yù)算的制約，目前城市的公共資源主要是以戶籍人口來配備的，流動(dòng)人口并未計(jì)算在內(nèi)，這就導(dǎo)致那些流動(dòng)人口較為集中的地區(qū)，人均可享受到的公共資源十分有限，尤其是流動(dòng)人口與戶籍人口“倒掛”的流動(dòng)人口聚居區(qū)，公共資源更為短缺，而外部社會(huì)資源的融入則能有效緩解甚至解決這個(gè)困難。實(shí)踐表明，一些地區(qū)實(shí)施“以外治外”、“以外管外”，政府大力購買社會(huì)組織對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)，在節(jié)約政府行政成本、提高流動(dòng)人口服務(wù)質(zhì)量方面都收到了良好的效果。

再次，合作治理是滿足流動(dòng)人口需求的重要途徑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府全能管理的弊端使人們認(rèn)識(shí)到，事無巨細(xì)的包辦效率低下，也無法滿足流動(dòng)人口多樣化的需求。同時(shí)，流動(dòng)人口與政府之間地位的不平等，也使流動(dòng)人口在需要尋求幫助時(shí)，往往最先求助的是老鄉(xiāng)或親朋好友，而不是政府部門。但在合作治理中，社會(huì)組織和流動(dòng)人口自身都能參與流動(dòng)人口的管理和服務(wù)，相對(duì)于政府部門，他們與服務(wù)對(duì)象更近，更加了解流動(dòng)人口群體的需求差異，因而能為流動(dòng)人口提供更加切合需求的服務(wù)。

最后，合作治理是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要手段。在傳統(tǒng)的流動(dòng)人口管理模式中，只有戶籍人口才有權(quán)利參與管理和自治，流動(dòng)人口是被管理的對(duì)象。而在合作治理模式中，政府以及基層組織動(dòng)員吸納流動(dòng)人口參與社區(qū)管理，甚至一部分流動(dòng)人口成立自組織，進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，這樣有利于促進(jìn)流動(dòng)人口和戶籍人口的平等，在一定程度上增進(jìn)兩個(gè)群體的聯(lián)系和溝通。此外，多元主體合作，調(diào)動(dòng)社會(huì)上一切可以動(dòng)員的力量服務(wù)于流動(dòng)人口，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并化解各種矛盾糾紛，預(yù)防流動(dòng)人口違法犯罪行為的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

二、流動(dòng)人口合作治理的發(fā)展機(jī)理

流動(dòng)人口合作治理的發(fā)生發(fā)展有其內(nèi)在的必然性。傳統(tǒng)流動(dòng)人口管理模式存在不足，亟須進(jìn)行改革和創(chuàng)新，與此同時(shí)，流動(dòng)人口自身特點(diǎn)發(fā)生了變化，推動(dòng)著流動(dòng)人口自我管理的發(fā)展，包括流動(dòng)人口自組織在內(nèi)的社會(huì)力量逐漸強(qiáng)大，并與政府之間的合作日益加強(qiáng)，為流動(dòng)人口問題的合作治理創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

（一）傳統(tǒng)流動(dòng)人口管理模式面臨挑戰(zhàn)

近年來，隨著服務(wù)型政府職能的確立，流動(dòng)人口問題獲得了越來越多的制度和政策關(guān)注，流動(dòng)人口的生活狀況也有了明顯的改善，但面對(duì)這個(gè)需求日益多樣且人數(shù)仍在持續(xù)擴(kuò)大的群體，傳統(tǒng)的流動(dòng)人口管理模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

首先，重防范控制，輕服務(wù)管理的現(xiàn)象仍然存在。傳統(tǒng)管理更多看到流動(dòng)人口給城市資源和環(huán)境帶來的壓力，忽視流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)和流動(dòng)人口問題的長期性，也看不到城市本身應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，一味采取管控、擠壓的辦法對(duì)待流動(dòng)人口，缺乏主動(dòng)服務(wù)意識(shí)。此外，傳統(tǒng)管理還容易把流動(dòng)人口自組織看成城市社會(huì)穩(wěn)定的威脅，不能客觀全面地認(rèn)識(shí)流動(dòng)人口自組織在流動(dòng)人口管理服務(wù)中的作用，害怕他們成為與公權(quán)力相抗衡的因素，因而對(duì)于這類組織一味打壓，與“小政府、大社會(huì)”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型目標(biāo)和社會(huì)管理創(chuàng)新的要求背道而馳。對(duì)流動(dòng)人口及其自組織的管制和不信任，不僅容易使流動(dòng)人口的權(quán)益被侵犯，還會(huì)帶來管理成本大、管理實(shí)效低和流動(dòng)人口回應(yīng)度低等一系列問題。

其次，管理主體單一，社會(huì)力量參與不夠。在傳統(tǒng)流動(dòng)人口管理體制中，主要是政府“單打一”，社會(huì)組織、企業(yè)和流動(dòng)人口等沒有充分參與進(jìn)來，盡管有關(guān)部門采取多種辦法來加強(qiáng)管理，如辦理暫住證、“以房管人”、“以業(yè)管人”等，仍然難以達(dá)到理想的目標(biāo)，流動(dòng)人口“半城市化”的融入問題仍然比較突出。實(shí)際上，當(dāng)前社會(huì)組織和流動(dòng)人口自身的參與意識(shí)正在逐漸增強(qiáng)，尤其是在流動(dòng)人口聚居區(qū)，非正式組織和傳統(tǒng)魅力型權(quán)威普遍存在，僅靠正式的組織和規(guī)則來管理顯得勢(shì)單力薄。相反，如果能調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和流動(dòng)人口參與管理的積極性，集合社會(huì)的力量來為流動(dòng)人口服務(wù)，則能收到事半功倍的效果。

最后，流動(dòng)人口的組織化程度不高。工會(huì)是當(dāng)前我國體制內(nèi)組織化的主渠道，但由于工會(huì)的官方背景，以及流動(dòng)人口的流動(dòng)性，工會(huì)對(duì)流動(dòng)人口權(quán)益的維護(hù)有限，導(dǎo)致工會(huì)對(duì)流動(dòng)人口的吸引力不強(qiáng)，流動(dòng)人口在體制內(nèi)的組織化程度不高。然而，“拿起一個(gè)瓷瓶遠(yuǎn)比捧起一堆碎瓷片來得容易。邊緣群體和市民一樣需要公共物品，在主流社會(huì)的公共空間尚無法吸納他們的情況下，應(yīng)當(dāng)幫助他們?cè)诜ㄖ频幕A(chǔ)上建立自己的公共生活，否則，黑社會(huì)這類組織便添補(bǔ)這個(gè)空缺?！保?］（P68）綜上所述，變革傳統(tǒng)的流動(dòng)人口管理模式，動(dòng)員社會(huì)力量的參與，提高流動(dòng)人口的組織化程度，促進(jìn)正常對(duì)話渠道和互動(dòng)規(guī)則的形成，已成為完善流動(dòng)人口管理服務(wù)的內(nèi)在要求。

（二）流動(dòng)人口的新特征推動(dòng)自我管理發(fā)展

雖然受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，流動(dòng)人口難以享受到與城市市民同等的各項(xiàng)權(quán)益，但流動(dòng)人口并不是完全被動(dòng)等待的群體。在早期流動(dòng)中，地緣、血緣和業(yè)緣關(guān)系是他們流動(dòng)的最顯著特征，在此基礎(chǔ)上，流動(dòng)人口組成了許多非正式組織（最常見的如“老鄉(xiāng)會(huì)”），為彼此在城市的生活提供支持和幫助，構(gòu)成了流動(dòng)人口自我管理的最初形態(tài)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，流動(dòng)人口群體逐漸出現(xiàn)了一些新特征，流動(dòng)人口的主體能動(dòng)意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，直接推動(dòng)了流動(dòng)人口自我管理的發(fā)展，使之成為流動(dòng)人口管理服務(wù)的一支重要力量。

第一，青年流動(dòng)人口成為主體，并且涌現(xiàn)出一批流動(dòng)精英。據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委的數(shù)據(jù)，流動(dòng)人口的平均年齡只有28歲，80后的比例占了將近一半［5］（P4）。相比老一代流動(dòng)人口，青年流動(dòng)人口受教育程度更高，主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)更強(qiáng)，進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)的動(dòng)力更足。尤其是流動(dòng)人口中出現(xiàn)了一批流動(dòng)精英，他們的主體意識(shí)和對(duì)本群體的認(rèn)同意識(shí)都很強(qiáng)，愿意長期替流動(dòng)人口發(fā)聲，為流動(dòng)人口服務(wù)，他們是流動(dòng)人口自我管理的重要推動(dòng)力量。

第二，流動(dòng)人口群體從“流動(dòng)”向“不流動(dòng)”轉(zhuǎn)變，組織化需求迫切。流動(dòng)雖是流動(dòng)人口群體的常態(tài)，但是，隨著大量流動(dòng)人口在城市生活逐漸安穩(wěn)，再加上青年流動(dòng)人口長期定居城市的愿望強(qiáng)烈，流動(dòng)人口群體正在從“流動(dòng)”向“不流動(dòng)”的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變［6］。這種轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)人口組織起來進(jìn)行自我管理準(zhǔn)備了條件，同時(shí)也表明政府需要做出適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)政策安排，防止流動(dòng)人口的“原子化”傾向，鼓勵(lì)社區(qū)或流動(dòng)人口自組織發(fā)揮服務(wù)功能，幫助流動(dòng)人口穩(wěn)定生活。

第三，流動(dòng)人口家庭式流動(dòng)有利于群體內(nèi)部的整合。國家衛(wèi)計(jì)委的數(shù)據(jù)表明，流動(dòng)人口中有近70%的人是舉家流動(dòng)，這使他們?cè)诹鲃?dòng)子女教育、老人照顧等方面的共同需求強(qiáng)烈，而共同的利益需求則為他們?cè)谌后w內(nèi)部形成更緊密的聯(lián)系奠定了基礎(chǔ)。此外，相當(dāng)大部分流動(dòng)人口在城郊接合部集中居住，同樣也有利于流動(dòng)人口內(nèi)部共同體的形成。

得益于以上因素的綜合影響，近年來流動(dòng)人口自組織的數(shù)量和服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，這些組織為流動(dòng)人口提供法律援助、職業(yè)培訓(xùn)、精神文化服務(wù)、流動(dòng)兒童教育等多方面的服務(wù)，對(duì)于滿足流動(dòng)人口的多元需求發(fā)揮著巨大的作用。

（三）社會(huì)力量興起且與政府的合作加強(qiáng)

在傳統(tǒng)管理體制下，政府權(quán)力無所不及，社會(huì)自主力量被嚴(yán)重抑制，政府通過行政手段和指令性計(jì)劃直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理，全面扮演決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色，其對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)職能被弱化。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國政府的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)，釋放出大量的資源和自由空間，社會(huì)的自主和自治力量逐漸興起［7］（P8）。尤其受20世紀(jì)80年代“全球性結(jié)社革命”的影響，我國的社會(huì)組織有了很大的發(fā)展，除官辦性質(zhì)的社會(huì)組織外，民間的自治性組織也大量涌現(xiàn)。在這個(gè)過程中，政府逐漸改變了過去包辦一切的做法，開始將一部分流動(dòng)人口事務(wù)移交給社會(huì)組織去辦；一些獲得獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)起一定的社會(huì)責(zé)任，將部分資源投入到服務(wù)流動(dòng)人口的公益活動(dòng)中；越來越多的志愿者紛紛參與面向流動(dòng)人口的志愿服務(wù)；包括流動(dòng)人口自組織在內(nèi)的社會(huì)組織也由此獲得了生存的空間，逐漸成為流動(dòng)人口管理服務(wù)的重要供給者。

社會(huì)力量的興起為流動(dòng)人口的合作治理準(zhǔn)備了組織和資源條件，而社會(huì)力量與政府間的信任與合作的加強(qiáng)，則構(gòu)成了流動(dòng)人口合作治理的重要基礎(chǔ)，這種合作集中體現(xiàn)在社會(huì)力量的主體即社會(huì)組織上。一方面，政府對(duì)社會(huì)組織的信任增強(qiáng)。政府不僅將培育社會(huì)組織的目標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃，還大力購買社會(huì)組織的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)組織的能力建設(shè)。如2012年中央財(cái)政就投入了2億元專門用來購買社會(huì)組織的服務(wù)［8］，地方政府也出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織的政策文件。一批流動(dòng)人口自組織不僅從中獲得了政府的物資和資金資助，還獲得了政府授予的多項(xiàng)榮譽(yù)。如“草根之家”在杭州市總工會(huì)的支持下被授予“新杭州人志愿者服務(wù)站”的稱號(hào)；“工友之家”獲得北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)基金的資助，還獲得朝陽區(qū)文化館的設(shè)備捐贈(zèng)等。另一方面，社會(huì)組織也對(duì)政府的信任給予了積極回應(yīng)。一大批社會(huì)組織在公益慈善、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)科技等領(lǐng)域承接了政府轉(zhuǎn)移出來的許多職能，在流動(dòng)人口的管理服務(wù)中，社會(huì)組織的參與行動(dòng)也十分突出，像“草根之家”、“工友之家”、“同心希望家園”、“打工妹之家”等組織，利用自身優(yōu)勢(shì)積聚各種社會(huì)資源，面向流動(dòng)人口群體開展了多項(xiàng)切合流動(dòng)人口需求的活動(dòng)，彌補(bǔ)政府服務(wù)的不足，促進(jìn)流動(dòng)人口問題的合作治理。

三、流動(dòng)人口合作治理的框架思路

行政力量、自治力量和社會(huì)力量的協(xié)同共治，已成為現(xiàn)代城市治理的發(fā)展趨勢(shì)。在流動(dòng)人口合作治理模式中，多元主體以信任為基礎(chǔ)進(jìn)行整合，互動(dòng)互補(bǔ)，構(gòu)建起一個(gè)以政府為主導(dǎo)、社區(qū)為平臺(tái)、流動(dòng)人口為主體、社會(huì)力量協(xié)同參與的框架。其中，明確不同主體的角色和功能定位，是實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。

以政府為主導(dǎo)。政府是公共事務(wù)管理的責(zé)任主體，也是公共資源的主要供應(yīng)者，流動(dòng)人口的服務(wù)管理是政府所應(yīng)承擔(dān)的重要職能。由于“我國國家與社會(huì)的分離是一個(gè)政府行政主導(dǎo)的過程，國家對(duì)社會(huì)的滲透力仍然比較強(qiáng)”，政府掌握著社會(huì)組織的法律和行政合法性，在很大程度影響著社會(huì)組織攫取資源的能力，因此，“強(qiáng)國家不僅存在于過去，也存在于當(dāng)前的中國”［9］，在流動(dòng)人口合作治理的框架體系中，政府應(yīng)是主導(dǎo)性的力量，需要審時(shí)度勢(shì)，創(chuàng)新流動(dòng)人口管理體制，綜合協(xié)調(diào)各部門的工作，出臺(tái)配套政策，為合作治理的開展提供穩(wěn)定的政策支持和制度保障。

以社區(qū)為平臺(tái)。社區(qū)是流動(dòng)人口融入城市的主要載體，雖然有部分流動(dòng)人口的居住地位于城鄉(xiāng)接合部，屬于村組管理，沒有建立社區(qū)機(jī)構(gòu)，但其性質(zhì)和社區(qū)相似，同樣是構(gòu)建流動(dòng)人口情感和生活認(rèn)同的基本單元，可將之與社區(qū)管理視為同一類型。社區(qū)是流動(dòng)人口順利完成身份和角色同步轉(zhuǎn)化的場所，對(duì)流動(dòng)人口給予社區(qū)支持能幫助流動(dòng)人口真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)和心理層面的市民化。社區(qū)還是各種正式制度和非正式制度交接轉(zhuǎn)換的場域，具有整合社會(huì)資源、維持社會(huì)團(tuán)結(jié)的功能。以社區(qū)為平臺(tái)開展合作治理，可以分享公共資源，提高資源的利用率；可以增進(jìn)流動(dòng)人口和市民的友好互動(dòng)；還可以通過社區(qū)服務(wù)，保障流動(dòng)人口的基本權(quán)益［10］。因此，流動(dòng)人口的合作治理應(yīng)以社區(qū)為平臺(tái)，充分發(fā)揮社會(huì)組織、社區(qū)居民以及駐區(qū)單位企業(yè)的主體作用，做實(shí)流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作。

以流動(dòng)人口為主體。一方面，各治理主體應(yīng)以流動(dòng)人口的利益作為行為決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。流動(dòng)人口在合作治理中處于核心地位，有權(quán)通過民主方式表達(dá)利益訴求，應(yīng)給予流動(dòng)人口參與、培訓(xùn)和決策的機(jī)會(huì)，維護(hù)流動(dòng)人口的正當(dāng)權(quán)益。另一方面，支持流動(dòng)人口的自治管理。可以借鑒兩大經(jīng)驗(yàn)：一是“以外管外”，政府聘請(qǐng)素質(zhì)比較高的流動(dòng)人口擔(dān)任管理人員，協(xié)助開展對(duì)流動(dòng)人口的管理服務(wù)；二是鼓勵(lì)流動(dòng)人口開展自我管理和自我服務(wù)。實(shí)踐證明，流動(dòng)人口的自我管理是服務(wù)流動(dòng)人口的重要力量，自組織是克服流動(dòng)人口個(gè)人力量不足的重要方式，因此，需為流動(dòng)人口自組織的發(fā)展創(chuàng)造條件，提高流動(dòng)人口的自我管理能力。

社會(huì)力量協(xié)同參與。流動(dòng)人口的合作治理離不開社會(huì)力量的協(xié)同參與，這種社會(huì)力量至少包括企事業(yè)單位、媒體、專業(yè)社會(huì)組織、志愿者四種類型。其中，企事業(yè)單位不僅可為流動(dòng)人口提供物資資金等幫助，還可通過結(jié)對(duì)幫扶，對(duì)口支援流動(dòng)人口聚居社區(qū)，彌補(bǔ)社會(huì)資本的不足。媒體可加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口群體的關(guān)注和報(bào)道，增強(qiáng)社會(huì)成員的責(zé)任感。專業(yè)社會(huì)組織的主要功能在于發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為流動(dòng)人口提供能力建設(shè)、職業(yè)推介、心理支持等服務(wù)。志愿者則能為流動(dòng)人口帶來豐富的人力資源和社會(huì)資本，也是一種寶貴的社會(huì)協(xié)同力量。

總之，流動(dòng)人口合作治理是在政府行政主導(dǎo)下，各主體主要依托于社區(qū)平臺(tái)，共同致力于流動(dòng)人口管理服務(wù)的一種新型流動(dòng)人口治理模式。這種模式的突出特點(diǎn)在于：一是授權(quán)式治理，社會(huì)力量和流動(dòng)人口自身的參與是政府授權(quán)的結(jié)果，政府應(yīng)在合作治理中起到導(dǎo)航、保障和掌舵的作用；二是服務(wù)式治理，合作治理的目標(biāo)重在服務(wù)，而不是管理，是使流動(dòng)人口平等地享受各種服務(wù)；三是網(wǎng)絡(luò)式治理，多元主體的參與并不是完全獨(dú)立的管理，不同主體間的互動(dòng)實(shí)質(zhì)上會(huì)形成一種網(wǎng)絡(luò)狀的合作。

四、流動(dòng)人口合作治理的制度設(shè)計(jì)

我國的國家與社會(huì)的分離是在國家的主導(dǎo)下進(jìn)行的，國家與社會(huì)的良性互動(dòng)同樣需要國家力量的推動(dòng)。從流動(dòng)人口管理走向流動(dòng)人口合作治理，需要政府積極作為，創(chuàng)造條件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主體有效地開展流動(dòng)人口服務(wù)管理工作。

首先，樹立有利于確立合作治理模式的理念。在流動(dòng)人口工作中，政府必須堅(jiān)持以流動(dòng)人口為本，改變排斥、管控流動(dòng)人口的思維，對(duì)于城市資源和公共服務(wù)的配置，需考慮流動(dòng)人口的需求特征，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源供給的均等化。對(duì)于參與合作治理的社會(huì)主體，政府應(yīng)向他們釋放更多的參與空間，比如全面正確地認(rèn)識(shí)流動(dòng)人口自組織的功能，看到其存在的合理性，改變基于不信任的管制方法，引導(dǎo)流動(dòng)人口自組織更好地發(fā)揮作用。

其次，從政策法規(guī)層面推動(dòng)流動(dòng)人口的合作治理。在法規(guī)層面，需通過規(guī)范性文件對(duì)政府和其他主體之間的關(guān)系予以明確。一是明確各主體的地位和功能，從國家與社會(huì)關(guān)系的角度來看，參與流動(dòng)人口合作治理的主體可以分為兩大類型，政府是行政主體，其他社會(huì)參與力量是自治主體，兩類主體的地位和功能不能互相替代。二是明確各主體的管理范圍和權(quán)限，合理界定各主體的職能邊界，政府的職能主要在于宏觀規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)和資源支持、具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，其他社會(huì)主體的職能主要著眼于各種微觀服務(wù)。在政策層面，政府要根據(jù)流動(dòng)人口的現(xiàn)狀特征，制定符合流動(dòng)人口利益的政策，培育發(fā)展與流動(dòng)人口有關(guān)的各類社會(huì)組織，改革現(xiàn)有的社會(huì)組織登記管理制度，在稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持和孵化培訓(xùn)等方面加大對(duì)社會(huì)組織的支持。

再次，完善流動(dòng)人口自我管理機(jī)制。一是完善機(jī)構(gòu)。除了流動(dòng)人口自組織外，可建立各類促進(jìn)流動(dòng)人口自我管理的組織。如在流動(dòng)人口聚居區(qū)組建流動(dòng)人口協(xié)會(huì)；成立流動(dòng)人口代表大會(huì)；建立流動(dòng)黨、團(tuán)支部，發(fā)揮流動(dòng)黨員的先鋒模范作用；通過增強(qiáng)工會(huì)對(duì)流動(dòng)人口權(quán)益保障的實(shí)效，提高流動(dòng)人口的工會(huì)入會(huì)率。二是發(fā)揮自治組織在自我管理和自我服務(wù)中的作用。以流動(dòng)人口自治組織為紐帶，在為流動(dòng)人口提供信息溝通、矛盾協(xié)調(diào)、權(quán)益保障等服務(wù)時(shí)，強(qiáng)化對(duì)流動(dòng)人口的自我約束功能。在與政府的合作中，通過承接政府購買服務(wù)的項(xiàng)目參與流動(dòng)人口服務(wù)，也可通過利益訴求的表達(dá)，或向政府提建設(shè)性建議來影響有關(guān)流動(dòng)人口政策的制定。三是拓寬流動(dòng)人口的參與渠道。在社區(qū)居委會(huì)、聯(lián)防隊(duì)或物業(yè)等組織中，可吸納部分流動(dòng)人口代表，共同參與社區(qū)管理，條件成熟時(shí)，可引導(dǎo)流動(dòng)人口在流入地參政議政，增強(qiáng)流動(dòng)人口的主人翁意識(shí)和歸屬感。

最后，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)。相比城市居民，流動(dòng)人口在公共服務(wù)方面嚴(yán)重匱乏，社區(qū)是各治理主體為流動(dòng)人口提供管理和服務(wù)的對(duì)接平臺(tái)，充分發(fā)揮其整合社會(huì)資源、加強(qiáng)流動(dòng)人口公共服務(wù)的功能就顯得尤為重要。因此，應(yīng)大力加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)，特別是流動(dòng)人口密集的社區(qū)，應(yīng)加大文化室、衛(wèi)生站等設(shè)施的投入，重點(diǎn)解決流動(dòng)人口在公共衛(wèi)生、子女教育等方面的需求。在對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障中，應(yīng)考慮以社區(qū)為載體，將流動(dòng)人口納入再就業(yè)和社會(huì)救助體系中，尤其是最低生活保障制度，社區(qū)層面的信息統(tǒng)計(jì)和落實(shí)是流動(dòng)人口享有這一權(quán)益的切實(shí)有力保障。

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