文/廖 鴻

社會(huì)組織的基本情況、存在問(wèn)題及改革思路

文/廖 鴻

廖 鴻：民政部民間組織管理局巡視員、副局長(zhǎng)

社會(huì)組織在世界各國(guó)稱謂不同，比如非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門、志愿組織、慈善組織等。雖然名稱不同，但其內(nèi)涵基本一致。社會(huì)組織具有五個(gè)特征，即非政府性、非營(yíng)利性、公益性、志愿性和獨(dú)立性。

一、中國(guó)社會(huì)組織基本情況

社會(huì)組織的概念有狹義和廣義的區(qū)別。狹義上，是指在民政部門登記的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位；廣義上，還包括中介組織，比如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所，群團(tuán)組織（含人民團(tuán)體）和社會(huì)企業(yè)。按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分，社會(huì)組織可分為5大類14小類。其中，5大類包括經(jīng)濟(jì)類、科學(xué)研究類、社會(huì)事業(yè)類、公益慈善類和綜合類；14小類包括工商業(yè)服務(wù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、科技與研究、教育、衛(wèi)生、文化、生態(tài)環(huán)境、體育、社會(huì)服務(wù)、法律、宗教、職業(yè)及從業(yè)組織、國(guó)際及涉外組織和其他。

中國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。1988年為4446個(gè)，2000年增長(zhǎng)到15.3萬(wàn)個(gè)，到2014年，達(dá)到60萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)了100多倍（詳見(jiàn)圖1）。在這20多年間，年均增長(zhǎng)21%，即便是在基數(shù)比較大的2000年以后，年均增長(zhǎng)為12%；近幾年有所下降，年均增長(zhǎng)為8%左右，但總體上呈平穩(wěn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

圖1 社會(huì)組織歷年發(fā)展情況（1988年-2014年 單位：個(gè)）

二、社會(huì)組織改革發(fā)展存在的主要問(wèn)題

一是對(duì)社會(huì)組織缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)。調(diào)研顯示，有的領(lǐng)導(dǎo)和部門對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)存在“三不”、“四少”的狀況，即不重視、不信任、不放手；過(guò)問(wèn)少、調(diào)查少、研究少、服務(wù)少。這是困擾社會(huì)組織發(fā)展的最大問(wèn)題。社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知度也不高。這與改革開(kāi)放前長(zhǎng)期存在“政府辦企業(yè)，企業(yè)辦社會(huì)”以及目前政府仍包辦過(guò)多社會(huì)事務(wù)有關(guān)，也與相關(guān)知識(shí)的傳播和新聞宣傳力度不夠有關(guān)。

二是法規(guī)體系不完善。主要表現(xiàn)在立法層次低、內(nèi)容不完善、政策不配套和法規(guī)不健全等方面。

三是管理體制不健全。門檻過(guò)高，一些社會(huì)組織因找不到主管單位難以進(jìn)行合法登記；政社不分，也助長(zhǎng)了不規(guī)范行為；多頭管理使得監(jiān)管職責(zé)難以落實(shí)。

四是管理力量不足。目前全國(guó)民間組織管理系統(tǒng)僅有3600人，影響到監(jiān)管力度和覆蓋面。

五是社會(huì)組織能力有待提高。多數(shù)社會(huì)組織規(guī)模較小，專業(yè)人才不足，動(dòng)員社會(huì)資源水平不高，承接政府轉(zhuǎn)移職能和提供公共服務(wù)的能力還有待提高。同時(shí)，部分社會(huì)組織內(nèi)部治理不完善，民主管理不落實(shí)，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，工作人員中兼職人員和離退休返聘人員較多。部分政社不分，獨(dú)立性不強(qiáng)，對(duì)政府部門依賴性強(qiáng)，有的社會(huì)組織甚至與政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)“一套人馬兩塊牌子”。

三、社會(huì)組織改革發(fā)展的思路

一是要更新觀念，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用。要強(qiáng)調(diào)“三個(gè)離不開(kāi)”和“三個(gè)要分開(kāi)”?！叭齻€(gè)離不開(kāi)”是指服務(wù)企業(yè)發(fā)展、開(kāi)展行業(yè)自律、維護(hù)市場(chǎng)秩序和參與國(guó)際市場(chǎng)治理，離不開(kāi)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)揮積極作用；滿足人民群眾在教育、文化、衛(wèi)生、科研、養(yǎng)老等眾多領(lǐng)域的多樣化公共服務(wù)需求，離不開(kāi)民辦學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等提供多樣化的公共服務(wù)；有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，也離不開(kāi)社會(huì)組織的協(xié)同和社會(huì)公眾的參與?！叭齻€(gè)要分開(kāi)”是指要把合法登記的社會(huì)組織與在中國(guó)境內(nèi)從事非法活動(dòng)的少數(shù)境外非政府組織區(qū)分開(kāi)來(lái)；與未經(jīng)登記、開(kāi)展破壞社會(huì)穩(wěn)定的少數(shù)草根組織區(qū)分開(kāi)來(lái)；與少數(shù)行為不規(guī)范、違法亂紀(jì)的社會(huì)組織區(qū)分開(kāi)來(lái)。

二是深化改革，建立有利于社會(huì)組織更好發(fā)揮作用的體制機(jī)制。統(tǒng)籌推動(dòng)行政體制改革、事業(yè)單位改革和社會(huì)組織改革。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將政府不應(yīng)行使和可以由社會(huì)組織承擔(dān)的工作、適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)、社會(huì)組織通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。把事業(yè)單位改革置于整個(gè)公共服務(wù)體系建設(shè)框架下統(tǒng)籌安排，探索使一部分公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為社會(huì)組織。實(shí)行四類社會(huì)組織依法直接登記制度，適當(dāng)降低社會(huì)組織登記門檻，探索一業(yè)多會(huì)。加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，激發(fā)社會(huì)組織活力。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

三是健全法制，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)造制度環(huán)境。盡快制訂社會(huì)組織法，明確社會(huì)組織的法律地位、組織原則、權(quán)利義務(wù)等，調(diào)整有關(guān)法律關(guān)系，保障社會(huì)組織的合法權(quán)益。分類制定行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法、慈善事業(yè)法、志愿服務(wù)法、境外非政府組織法等專門法律，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的分類發(fā)展、分類管理。按照充分發(fā)揮市場(chǎng)作用和更好發(fā)揮社會(huì)力量作用的原則，在相關(guān)法律制訂和修訂中，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理留出空間。

四是完善政策，加大政府培育扶持社會(huì)組織發(fā)展力度。重點(diǎn)是財(cái)政支持、稅收減免和人才培養(yǎng)政策。建立財(cái)政支持社會(huì)組織發(fā)展的政策體系，通過(guò)建立政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)制度、公共財(cái)政資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)基金和培育孵化基地等措施，多渠道扶持社會(huì)組織發(fā)展。完善社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化稅收減免程序，全面落實(shí)現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠種類和范圍，逐步建立統(tǒng)一、合理、普惠的社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策體系。加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，將社會(huì)組織人才納入各地人才培養(yǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃，完善社會(huì)組織人才的社會(huì)保險(xiǎn)、職稱評(píng)定、人才交流等政策，大力培養(yǎng)社會(huì)組織領(lǐng)軍人才和專業(yè)人才，造就高素質(zhì)、職業(yè)化的社會(huì)組織人才隊(duì)伍。

五是拓展渠道，為社會(huì)組織參與社會(huì)治理搭建平臺(tái)。完善黨委、政府決策咨詢機(jī)制，吸收相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域社會(huì)組織參與聽(tīng)證、論證；完善社會(huì)組織信息專報(bào)制度。引導(dǎo)社會(huì)組織立足社會(huì)需求提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足，形成多元化、多層次的公共服務(wù)供給格局。發(fā)揮社會(huì)組織作為社會(huì)協(xié)商平臺(tái)的作用，化解會(huì)員內(nèi)部、行業(yè)之間、不同群體之間的矛盾，增強(qiáng)社會(huì)彈性，促進(jìn)社會(huì)融合。拓寬參政議政渠道，建議在黨代表、人大代表、政協(xié)委員中增加社會(huì)組織代表比例，在政協(xié)設(shè)立社會(huì)組織界別。

六是加強(qiáng)引導(dǎo)，提升社會(huì)組織參與社會(huì)治理能力。引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)內(nèi)部治理，完善民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范服務(wù)行為，增強(qiáng)自律性。引導(dǎo)社會(huì)組織加強(qiáng)人員培訓(xùn)，穩(wěn)定專職工作人員隊(duì)伍，提高專業(yè)化、職業(yè)化水平。做好政社分開(kāi)，促進(jìn)社會(huì)組織回歸社會(huì)屬性，提高社會(huì)代表性。加強(qiáng)社會(huì)組織的黨組織建設(shè)，保持正確政治方向。

七是創(chuàng)新監(jiān)管，提高社會(huì)組織的規(guī)范化水平。建議建立社會(huì)組織工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。建立社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、資金、合作活動(dòng)、涉外活動(dòng)和收費(fèi)行為等管理制度，確保其行為規(guī)范。優(yōu)化年度檢查，強(qiáng)化行政執(zhí)法，凈化社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境。加強(qiáng)信息化建設(shè)，逐步建立覆蓋全國(guó)的社會(huì)組織管理信息系統(tǒng)，提高監(jiān)管效能。建立第三方評(píng)估制度，推進(jìn)信息公開(kāi)，完善投訴舉報(bào)受理機(jī)制。