· 吳良根

深化權力清單制度建設的幾個問題

· 吳良根

黨的十八屆三中全會明確“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。2014年10月20日浙江省嘉興市政府公布了部門權力清單，列入清單范圍的40個市政府部門共保留行政權力3875項，總體精簡66.5%。

一、推行政府部門權力清單的特點及問題

從2014年3月開始，嘉興市啟動了政府部門權力清單制度工作。加大清權、減權、制權力度，突出事中事后監(jiān)管。市編辦召集審判、財政、司法、法制、審改等系統(tǒng)部分行政管理和法律專業(yè)人員，組成7個審核小組，歷時6個多月，對市、縣（市、區(qū)）兩級政府部門行政權力從名稱、分類和依據(jù)、簡政放權、有效監(jiān)管等方面逐項進行嚴格審核，編制了市政府部門行政權力清單。按照“三報三回”的工作流程，經各部門確認并報省編辦審核后，又通過書面和門戶網(wǎng)站分別向市人大、市政協(xié)、市紀委、市政府經濟建設咨詢委員會和社會各界征求意見，并報市政府常務會議審議通過。

政府部門權力清單具有以下三個方面的特點：

一是簡政放權力度大。取消了一批沒有法律法規(guī)依據(jù)或法律法規(guī)依據(jù)被廢止的行政權力，或雖有法律法規(guī)依據(jù)但不符合全面深化改革要求，且公民、法人和其他組織能夠自主解決、市場能夠自行調節(jié)、行業(yè)組織能夠自我管理的行政權力；下放了一批直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的行政權力；整合了一批工作內容相同或相似，具有前后環(huán)節(jié)反復核準、審查等情況的行政權力。市政府部門僅保留跨區(qū)域、跨流域和涉及社會穩(wěn)定的行政權力44項。

二是行政監(jiān)管得到加強。對保留的行政權力，編制了事中事后監(jiān)管制度，明確權力運行程序、承辦機構和辦理期限，并完善相應的風險防控機制，對權力運行進行全程、實時監(jiān)控，讓權力在陽光下運行。

三是行政強制權力更加透明。編制行政強制清單，監(jiān)督政府部門實施查封、扣押、強拆等行政強制權力，規(guī)范行政強制行為，保障行政相對人合法權益。

編制政府部門權力清單，既是對法律、法規(guī)、規(guī)章和政府規(guī)范性文件的全面系統(tǒng)梳理，也是對部門權力運行情況的全面會診，在實踐中反映出一些突出問題。

一是政府干預市場配置資源的行政權力仍然過多。具體表現(xiàn)為：第一，法律規(guī)定障礙。如《浙江省道路運輸條例》規(guī)定了出租車營運權期限并允許收取有償使用費，據(jù)此實行的行政許可已嚴重束縛了出租車市場配置資源的作用和市場競爭活力的釋放。第二，工作環(huán)節(jié)繁瑣。如有關企業(yè)建造廠房驗收的規(guī)定，包括了環(huán)保排污納管、消防設施、建筑面積實測、基礎白蟻防治、規(guī)劃紅線復測、氣象防雷檢測、電梯安全、工程竣工、綠化竣工等事項，這些事項分屬環(huán)保、消防、規(guī)劃、住建、質監(jiān)、氣象等多個部門，企業(yè)辦理手續(xù)十分繁雜。第三，行政引導“變異”。為激勵、引導企業(yè)轉型升級，相關政府部門做了大量工作，但習慣于依賴行政審批、行政確認等履職形式，如循環(huán)經濟項目、園區(qū)認定，創(chuàng)新型企業(yè)認定、企業(yè)技術中心評價認定、首臺（套）產品認定、要素市場資源配置改革的企業(yè)類別認定等，使政府部門的指導引導“變異”為行政權力。

二是中介服務存在變?yōu)閺娭菩苑盏膯栴}?！秶鴦赵宏P于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2014〕27號）取消了11類專業(yè)技術人員準入類職業(yè)資格，但實踐中，仍保留著不少職（執(zhí)）業(yè)資格許可、認定；我國環(huán)保、安監(jiān)、節(jié)能等相關法律、規(guī)章規(guī)定了強制性評估并作為行政許可前置條件。在目前中介組織發(fā)育尚不成熟、服務尚不規(guī)范的情況下，這些規(guī)定制約了市場主體競爭、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力，某種程度上中介服務“上升”為強制性服務，制約了改革深入推進。

三是政府監(jiān)管方式相對滯后。政府部門行使行政權力重微觀輕宏觀、重審批輕監(jiān)管、重管理輕服務，以審批代替事中事后監(jiān)管，甚至將行政監(jiān)管轉化為行政相對人法定義務。比如《汽車客運站級別劃分和建設要求》（JT/T200-2004）第8項、《機動車維修管理規(guī)定》第33條、《浙江省道路運輸條例》第56條、《道路運輸從業(yè)人員管理規(guī)定》第34條、《國內水路運輸管理條例》第30條等規(guī)定，三級客運站站級核定、機動車維修竣工出廠合格證發(fā)放、汽車租賃經營、外地駕駛人員從業(yè)資格及繼續(xù)教育、教練車輛增減、國內船舶代理、水路旅客運輸代理、水路貨物運輸代理業(yè)務等，都須向行政主管部門備案。

▲漁村新貌 王子瑞攝影

二、深化完善權力清單制度應著力破解的幾個問題

一是強化法治理念。建立完善政府部門權力清單，必須剔除于法無據(jù)的行政權力，加快取消非行政許可審批事項，規(guī)范其他行政權力事項，大力壓縮“紅頭”文件設定行政權力空間，實現(xiàn)清單外無權力。

二是完善法律體系。及時修改和廢止不適應改革要求和制約市場在配置資源方面起決定性作用的法律法規(guī)，特別是要集中清理、修改和廢止各級行政機關涉及行政相對人權利義務的“紅頭”文件。這是解決行政機關法外設定權力、減損行政相對人合法權益或增加其義務等問題的重要途徑，實現(xiàn)政府法定職責必須為、法無授權不可為的基礎，也是深化完善政府部門權力清單的基本保證。

三是轉變監(jiān)管方式。政府部門在履行職責的方式上，亟需從規(guī)范主體活動資格為主向規(guī)范主體活動行為、評估活動結果為主轉變，從書面審查為主向現(xiàn)場執(zhí)法檢查、跟蹤稽查監(jiān)管相結合轉變，從專項整治、大檢查監(jiān)管向綜合檢查、隨機抽查相結合的監(jiān)管方式轉變，從以被動審批準入為主的事前監(jiān)管向以主動執(zhí)法查處為主的全過程監(jiān)管轉變，切實構建貫穿事前預防、事中檢查、事后查處全過程的監(jiān)管鏈條，全面提升監(jiān)管水平。

四是強化行政責任。深化完善政府部門權力清單制度，要與推行政府部門責任清單制度相結合，嚴格行政執(zhí)行、行政執(zhí)法責任，建立行政執(zhí)行、行政執(zhí)法辦案（理）質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保行政權力的行使經得起法律和歷史檢驗。

（作者單位：嘉興市編辦）