摘 要：服務(wù)型行政執(zhí)法是在建立服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上提出的新的執(zhí)法模式，其側(cè)重點(diǎn)在于從服務(wù)人民、服務(wù)社會(huì)的角度出發(fā)進(jìn)行執(zhí)法。當(dāng)前，推行服務(wù)型行政執(zhí)法的主要舉措圍繞在三大方面，一轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型行政執(zhí)法模式；二是履行行政執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法行為；三是轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改變行政執(zhí)法方式，通過(guò)這些舉措加快服務(wù)型行政執(zhí)法的推進(jìn)，提高行政執(zhí)法效能。

關(guān)鍵詞：服務(wù)；行政執(zhí)法；舉措

一、服務(wù)型行政執(zhí)法概述

（一）服務(wù)型行政執(zhí)法提出背景

行政執(zhí)法是政府進(jìn)行公共管理的重要手段，也是進(jìn)行社會(huì)管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法主要是圍繞事前審批和事后監(jiān)督管理兩個(gè)角度進(jìn)行，主要表現(xiàn)為事前的審批和許可以及事后的處罰，但是隨著社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法已經(jīng)無(wú)法滿足日益增多的社會(huì)管理事務(wù)的管理需要，因此，全國(guó)各地開始對(duì)行政執(zhí)法建設(shè)工作進(jìn)行探索。服務(wù)型行政執(zhí)法是隨著我國(guó)服務(wù)型政府的提出而逐步提出來(lái)的，同時(shí)也是針對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題提出的新的執(zhí)法探索。我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法中主要存在以下問(wèn)題：

1.行政執(zhí)法模式亟待調(diào)整

現(xiàn)代行政科學(xué)理論認(rèn)為，現(xiàn)代化的服務(wù)型政府既是法治政府也是責(zé)任政府，需要政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行熱情服務(wù)和公正執(zhí)法，其中服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。[1]但是從我國(guó)目前行政執(zhí)法的現(xiàn)狀來(lái)看，當(dāng)前的行政執(zhí)法模式已經(jīng)難以滿足新型服務(wù)型政府的管理需要，因此，行政執(zhí)法模式亟待調(diào)整。當(dāng)前的行政執(zhí)法模式主要是依靠事前的審批、事后的處罰來(lái)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的社會(huì)事務(wù)需要政府進(jìn)行管理，以往的傳統(tǒng)型執(zhí)法模式顯得力不從心，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不到位等現(xiàn)象出現(xiàn)，相對(duì)人對(duì)于剛性的行政執(zhí)法不支持，不理解，甚至發(fā)生重大沖突，引發(fā)群體性事件，這些都導(dǎo)致難以達(dá)到有效管理的目的，阻礙社會(huì)的發(fā)展，然而，服務(wù)型行政執(zhí)法是在遵守法定程序和法律規(guī)定的前提下，在管理的過(guò)程中融入服務(wù)型要素，是執(zhí)法更順利、更能達(dá)到有效管理的目的。

2.行政執(zhí)法行為不規(guī)范

近兩年，關(guān)于行政執(zhí)法引發(fā)的各類沖突不斷見諸報(bào)端，引起網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)熱議的如沈陽(yáng)的夏俊峰刺殺城管案、蒼南城管打人案以及央視《焦點(diǎn)訪談》曝光的兩起政府工作人員刁難辦事民眾的個(gè)案。一是北漂小伙小周為辦護(hù)照，返回老家衡水武邑縣達(dá)6次，多跑了3000公里。二是江蘇豐縣的小狄為辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照和法人執(zhí)照，去當(dāng)?shù)毓ど滩块T跑了十幾趟才辦成。這些案例之所以引起網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)熱議，一個(gè)主要原因即行政執(zhí)法行為缺乏規(guī)范，使得群眾對(duì)執(zhí)法行為不滿，繼而導(dǎo)致極端行為的發(fā)生。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)下實(shí)施的行使行政職能的行為，這要求行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：首先，行政執(zhí)法的主體應(yīng)當(dāng)適格，這主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備執(zhí)法權(quán)，在實(shí)踐中只要指正式的國(guó)家公職人員，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)取得執(zhí)法資格才能夠執(zhí)法。但是，在實(shí)踐中，往往很多行政機(jī)關(guān)并不能嚴(yán)格遵守這一點(diǎn)，由于受到執(zhí)法人員數(shù)量的限制，很多行政機(jī)關(guān)例如公安、工商、城管等都會(huì)雇傭臨時(shí)工或者協(xié)勤人員協(xié)助執(zhí)法，依照法律規(guī)定，這些人只能協(xié)助執(zhí)法，并不具有執(zhí)法權(quán)，但是實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)為了方便和效率，往往會(huì)違法法律規(guī)定，讓不具備執(zhí)法權(quán)的人員執(zhí)法，這也顯示出我國(guó)當(dāng)前行政執(zhí)法規(guī)范性欠缺的巨大問(wèn)題。其次，行政執(zhí)法不嚴(yán)，破壞執(zhí)法權(quán)威。曾有新聞報(bào)到在一些地區(qū)，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行行政處罰時(shí)，行政處罰的數(shù)額由兩萬(wàn)元通過(guò)各種拉關(guān)系、搞協(xié)調(diào)降低至5000元，這樣的行政執(zhí)法一方面損害法律的權(quán)威，另一方面對(duì)其他相對(duì)人來(lái)說(shuō)也是不公平的。最后，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，執(zhí)法效果差。在目前的執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴的問(wèn)題普遍存在，特別是引起眾多爭(zhēng)議的城管執(zhí)法，這樣的執(zhí)法方式不僅很難達(dá)到執(zhí)法目的，還會(huì)引起相對(duì)人的不滿，甚至產(chǎn)生激烈的沖突。近日爆出的湖北襄陽(yáng)街辦主任飛踢拆遷女事件更是引起廣泛爭(zhēng)議，[2]因此，規(guī)范行政執(zhí)法至關(guān)重要，服務(wù)型行政執(zhí)法正是通過(guò)規(guī)范執(zhí)法行為，重塑執(zhí)法隊(duì)伍形象來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的。

（二）服務(wù)型行政執(zhí)法的內(nèi)涵

服務(wù)型行政執(zhí)法是在嚴(yán)格遵守法定程序和法律規(guī)定的前提下，倡導(dǎo)管理與服務(wù)并重的理念，在執(zhí)法過(guò)程匯中融入服務(wù)的元素，通過(guò)為行政相對(duì)人提供服務(wù)，贏得執(zhí)法認(rèn)同，促進(jìn)執(zhí)法順利進(jìn)行，真正起到行政執(zhí)法“預(yù)防、懲戒、規(guī)范”的作用，是對(duì)傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式的重大突破。[3]推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法不僅是踐行為人民服務(wù)宗旨的重要體現(xiàn)，也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，更是促進(jìn)執(zhí)法關(guān)系和諧、建設(shè)法治政府的重要途徑。

二、服務(wù)型行政執(zhí)法主要舉措

推行服務(wù)型行政執(zhí)法，應(yīng)該轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念，將相對(duì)人的利益放在首位，講究效能和方式方法，提高行政執(zhí)法的效率與效果，從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，主要有以下幾個(gè)方面的舉措：

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型行政執(zhí)法模式

要推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)，各級(jí)政府和執(zhí)法部門應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。這主要體現(xiàn)在：

1.規(guī)范行政審批

行政審批是行政執(zhí)法的重要領(lǐng)域，目的是決定公民、法人和其他組織什么可以做，什么不能做。從全國(guó)范圍來(lái)看，各省的行政審批事項(xiàng)經(jīng)過(guò)連續(xù)幾次的清理，取消了絕大多數(shù)沒有法律依據(jù)的行政審批。剩余的項(xiàng)目多數(shù)都是有相關(guān)依據(jù)的，但是仍然存在少量缺乏法律依據(jù)的行政審批事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)加大力度進(jìn)行取消；對(duì)于有些項(xiàng)目，可以通過(guò)市場(chǎng)主體自主決定、市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織可以有序管理、行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督能夠有效管理的，原則上應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行；對(duì)于確實(shí)需要保留的行政審批

2.清理審理性質(zhì)的管理事項(xiàng)

實(shí)踐中，除了依據(jù)法律設(shè)立的行政審批項(xiàng)目外，還存在大量依照部門的“紅頭文件”設(shè)立的登記、年檢、備案、認(rèn)定、監(jiān)制、審定等具有審批性質(zhì)的管理事項(xiàng)，這些事項(xiàng)廣泛分布在各個(gè)方面，是行政執(zhí)法的重要來(lái)源。但是確有一部分是違反法律規(guī)定缺乏法律依據(jù)設(shè)定的，這不僅違法了依法執(zhí)政的行政理念，也成為我們建設(shè)服務(wù)型行政執(zhí)法的障礙。由于這些事項(xiàng)從表面看來(lái)，確實(shí)是有依據(jù)的，所以清理起來(lái)更加困難，這要求相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大力度進(jìn)行全面清理和檢查，對(duì)于缺乏法定依據(jù)的審批事項(xiàng)嚴(yán)格進(jìn)行清理，各地政府比較成功的做法如對(duì)審批性質(zhì)管理事項(xiàng)進(jìn)行目錄化管理，并公之于眾，對(duì)于不在目錄內(nèi)的事項(xiàng)一律不得實(shí)施，為開展服務(wù)型行政執(zhí)法打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）履行行政執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法行為

執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不到位、隨意裁量等問(wèn)題在實(shí)踐中仍然存在，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響行政執(zhí)法的效果，因此，規(guī)范行政執(zhí)法行為勢(shì)在必行。

1.規(guī)范執(zhí)法程序和裁量標(biāo)準(zhǔn)

受到傳統(tǒng)文化以及執(zhí)法人員素質(zhì)等多方面原因的影響，“重實(shí)體”、“輕程序”和裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象在一定程度上仍然存在。推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，首先應(yīng)該規(guī)范執(zhí)法程序，統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)，具體包括：明確自己的執(zhí)法權(quán)限，沒有執(zhí)法權(quán)不執(zhí)法，不屬于自己管轄范圍也不能任意執(zhí)法，避免無(wú)權(quán)執(zhí)法情況發(fā)生；遵守法律規(guī)定的時(shí)間期限限制，及時(shí)進(jìn)行執(zhí)法，避免出現(xiàn)拖沓、推諉的情況；遵守法律關(guān)于執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定，包括兩人以上、表明身份，涉及人身自由的通知家屬到場(chǎng)等等；確保執(zhí)法公正、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法的原則、依據(jù)、制度等相關(guān)規(guī)定公之于眾，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法，不得任意發(fā)揮自由裁量權(quán)，要切實(shí)貫徹行政法的合法合理等基本原則，防止同安不同發(fā)等有失公正的問(wèn)題發(fā)生。實(shí)踐中，有些執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意發(fā)揮自由裁量權(quán)，甚至將自由裁量作為增加收入的一種方式，這是嚴(yán)重違反法律規(guī)定的，也是有損法律權(quán)威的。

2.完善檢查、巡查制度

建立和完善檢查、巡查制度，規(guī)范程序，責(zé)任到人，切實(shí)解決監(jiān)管缺位、不到位的問(wèn)題。在實(shí)踐中，由于行政機(jī)關(guān)的檢查、監(jiān)管不到位，不及時(shí)，造成出現(xiàn)不少擾亂和破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的違法活動(dòng)，比較典型的包括危害安全生產(chǎn)、食品藥品安全、自然資源和環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等方面的違法案件。這些案件關(guān)系到人民群眾的生命健康和安全，關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定，如果不能及時(shí)進(jìn)行監(jiān)管和查處，將造成嚴(yán)重?fù)p害，近年來(lái)的三鹿奶粉、毒豆芽、毒饅頭、紅心鴨蛋、僵尸肉等等案件一方面生產(chǎn)企業(yè)只重視利益，忽略人民的生命安全，另一方面也曝露出相關(guān)的行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不嚴(yán)，監(jiān)管不到位；再如今日爆出的湖北荊州電梯吞人事件，如果能夠及時(shí)對(duì)電梯進(jìn)行安全檢查，相信悲劇不會(huì)發(fā)生。因此，推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法，應(yīng)該盡量保證及時(shí)檢查、隨時(shí)監(jiān)管，針對(duì)違法行為、重大事故、事件多發(fā)易發(fā)的領(lǐng)域、區(qū)域和環(huán)節(jié)，將行政執(zhí)法人員的巡查職責(zé)進(jìn)行劃分，落實(shí)日巡查、周巡查、月巡查計(jì)劃，明確每次巡查范圍，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。

3.推行行政執(zhí)法責(zé)任制

執(zhí)法責(zé)任制是指各級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)其職能和法律、法規(guī)的規(guī)定，將本機(jī)關(guān)對(duì)外承擔(dān)的行政職權(quán)以責(zé)任形式設(shè)定，將各項(xiàng)執(zhí)法的職責(zé)和任務(wù)進(jìn)行分解，明確相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，以監(jiān)督考核為手段，從而形成的行政主體自律、補(bǔ)救和防范等各項(xiàng)制度的總和。實(shí)施執(zhí)法責(zé)任制是依法行政、公正執(zhí)法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作；是各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要議事日程之一；是執(zhí)法部門接受監(jiān)督的重要載體。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，應(yīng)注意從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：①梳理執(zhí)法依據(jù)。為避免執(zhí)法缺乏或者依據(jù)不合法的問(wèn)題出現(xiàn)，各級(jí)政府應(yīng)該認(rèn)真做好執(zhí)法依據(jù)梳理的工作，重點(diǎn)注意新修改或已經(jīng)廢止的執(zhí)法依據(jù)，及時(shí)調(diào)整所屬各有關(guān)部門的執(zhí)法依據(jù)，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題。②分解執(zhí)法職權(quán)。為避免實(shí)踐中相互推諉、扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)，各部門應(yīng)該明確自己的執(zhí)法職權(quán)，依照法律規(guī)定將法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位。對(duì)各行政執(zhí)法部門的執(zhí)法人員，要結(jié)合其任職崗位的具體職權(quán)進(jìn)行上崗培訓(xùn)；經(jīng)考試考核合格具備行政執(zhí)法資格的，方可按照有關(guān)規(guī)定發(fā)放行政執(zhí)法證件。③確定執(zhí)法責(zé)任。行政執(zhí)法部門擁有的執(zhí)法職權(quán)，既是權(quán)利也是法定義務(wù)，因此，違法法定義務(wù)的不作為或者濫用職權(quán)的作為都要承擔(dān)法律責(zé)任，也就是我們說(shuō)的有權(quán)必有責(zé)。因此，應(yīng)該在分解職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法職責(zé)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容。

（三）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改變行政執(zhí)法方式

推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)，不僅要規(guī)范行政行為，更重要的是轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法觀念，改變執(zhí)法方式，執(zhí)法時(shí)要以法律法規(guī)為依據(jù)，嚴(yán)格遵循法定程序，將為人民服務(wù)作為執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要將行政執(zhí)法從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由突擊型向長(zhǎng)效化轉(zhuǎn)變，當(dāng)前河南省積極推行的“管理、執(zhí)法、服務(wù)”三位一體行政執(zhí)法模式大大提升了行政能力和行政執(zhí)法水平。

1.提供事前提醒服務(wù)

提供事前提醒服務(wù)，是推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法的一大重要舉措，主要意義在于在實(shí)踐中，有些行政相對(duì)人違法并非故意而為之，而往往是因?yàn)椴涣私庀嚓P(guān)政策、法規(guī)和期限的規(guī)定，特別是對(duì)于行政許可和行政審批類的案件，相對(duì)人往往因?yàn)檫z忘而錯(cuò)過(guò)了正確時(shí)間。因此，如果能在違法行為易發(fā)時(shí)段到來(lái)之前，有效期屆滿之前行政執(zhí)法部門通過(guò)電話、短信、文件等形式，向行政管理相對(duì)人進(jìn)行公示、催告、提示、解釋、告誡，可盡可能減少或避免違法行為的發(fā)生，也能夠?yàn)橄鄬?duì)人避免損失。

2.建立事中指導(dǎo)制度

除了在事前進(jìn)行提醒，推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法還可以通過(guò)事中的指導(dǎo)來(lái)服務(wù)相對(duì)人，針對(duì)具體的違法事項(xiàng)，向相對(duì)人分析違法的原因，幫助其及時(shí)消除影響，改正違法行為。轉(zhuǎn)變向行政執(zhí)法部門的執(zhí)法習(xí)慣和方式，通過(guò)勸導(dǎo)的方式指導(dǎo)相對(duì)人依法行事，自覺履行法定義務(wù)，主動(dòng)糾正違法行為。

3.實(shí)施案件回訪制度

在實(shí)踐中，實(shí)施案件回訪制度具有重要意義，一方面可以通過(guò)案件回訪監(jiān)督執(zhí)法人員，促使其認(rèn)真、嚴(yán)格、公正執(zhí)法，避免執(zhí)法過(guò)程中因疏忽等出現(xiàn)錯(cuò)案、冤案；另一方面案件回訪制度的實(shí)施還可以督促相對(duì)人認(rèn)真履行義務(wù)，傳統(tǒng)的執(zhí)法模式往往對(duì)相對(duì)人“一罰了事”，而相對(duì)人在繳完罰款后仍然不改正，特別是對(duì)于環(huán)境污染、食品安全、交通安全的相對(duì)人來(lái)說(shuō)，罰款的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于繼續(xù)違法行為帶來(lái)的利益，因此，這種模式不利于相對(duì)人履行義務(wù)，而案件回訪制度的實(shí)施可以通過(guò)定期或者不定期的回訪督促相對(duì)人改正違法行為，對(duì)于履行義務(wù)有困難的相對(duì)人，執(zhí)法人員還應(yīng)該主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和幫助，這也正是服務(wù)型行政執(zhí)法的重要舉措。

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作者簡(jiǎn)介：

劉玉峰（1987.8～），女，遼寧沈陽(yáng)人，現(xiàn)任洛陽(yáng)師范學(xué)院政法與公共管理學(xué)院助教，畢業(yè)于北京師范大學(xué)法學(xué)院，刑法學(xué)碩士。