摘 要：行政機(jī)關(guān)在行政管理的過程中，行政權(quán)的行使主要通過抽象行政行為和具體行政行為這兩種方式來實(shí)現(xiàn)。隨著社會(huì)的發(fā)展，抽象行政行為在行政權(quán)的行使中占據(jù)越來越大的比重，由于制定主體、制定程序、規(guī)范事項(xiàng)混亂等原因，違法的抽象行政行為屢次出現(xiàn)。為了保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治，我們應(yīng)該研究一下抽象行政行為。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為；可訴性；審查制度

隨著社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，抽象行政行為越來越多地出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的過程和行政相對(duì)人的日常生活中，隨之而來的是很多抽象行政行為侵害到了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。為了提高行政機(jī)關(guān)的行政管理水平，切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，本文分析了違法抽象行政行為的表現(xiàn)和存在原因，并對(duì)建立違法抽象行政行為審查制度提出了自己的看法。

一、抽象行政行為的概念、特征

抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的行政相對(duì)人和事，單方制定的具有普遍約束力并且可以反復(fù)適用的行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，既包括國務(wù)院及其各部門和地方政府（省、自治區(qū)、直轄市及其政府所在地的市級(jí)人民政府和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府）制定的行政法規(guī)和規(guī)章，又包括中央人民政府和地方各級(jí)人民政府制定并發(fā)布的行政命令、通知、決議等其他規(guī)范性文件。

由抽象行政行為的概念可以看出，抽象行政行為具有以下幾個(gè)特征：第一，抽象行政行為的客體，即它所針對(duì)的對(duì)象是不特定的，但是數(shù)量的多少不能成為衡量對(duì)象特定與否的標(biāo)準(zhǔn)；第二，抽象行政行為的制定是行政機(jī)關(guān)單方面的行為，具有單方性；第三，抽象行政行為具有普遍約束力，除特殊情況外，對(duì)符合條件的人和事是普遍適用的。但抽象行政行為只能對(duì)其生效后的人和事產(chǎn)生約束力，對(duì)其生效前的人和事則不適用；第四，抽象行政行為是可以反復(fù)適用的，只要符合條件，對(duì)同一類的人和事可以多次并且反復(fù)適用。

二、違法抽象行政行為的表現(xiàn)和存在原因

判斷一個(gè)抽象的行政行為是否違法，要有一定的界定標(biāo)準(zhǔn)。如果一個(gè)抽象行政行為違法，大致會(huì)有三種表現(xiàn)，一是抽象行政行為規(guī)定的內(nèi)容直接違法，本該由憲法和法律規(guī)定的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)卻代為規(guī)定了，對(duì)于憲法和法律所保留的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)是不得觸碰的；二是行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)等規(guī)范性文件的法律依據(jù)違法，任何行政法規(guī)、規(guī)章的制定、出臺(tái)， 背后一定有合法合理的法律依據(jù)，如果依據(jù)都不合法，那么制定出的文件也是違法的；三是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件超越了法律規(guī)定的權(quán)限，例如，法律規(guī)定一個(gè)行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章時(shí)應(yīng)該請(qǐng)示上級(jí)部門，但該行政機(jī)關(guān)沒有請(qǐng)示，這在程序上是違法的，因而該抽象行政行為是違法的。

抽象行政行為會(huì)存在違法性主要有以下三個(gè)方面的原因：首先是違法的抽象行政行為所侵害的對(duì)象具有不特定性，眾所周知，抽象行政行為所適用的對(duì)象是不特定的，涉及到的人和事都是不特定的，正是該不特定性加大了違法抽象行政行為的侵害對(duì)象及其范圍，一個(gè)違法的具體行政行為只產(chǎn)生一個(gè)違法的危害后果，但一個(gè)違法的抽象行政行為一般會(huì)帶來多個(gè)危害后果。其次是制定抽象行政行為 的主體混亂，從最高人民政府國務(wù)院到省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)人民政府，每一級(jí)政府都有權(quán)根據(jù)自己行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況和具體特點(diǎn)制定行政規(guī)范性文件。

這么多主體制定的規(guī)范性文件勢(shì)必會(huì)有互相沖突的情形發(fā)生的。另外政府以及其工作人員在制定規(guī)范性文件時(shí)，會(huì)將自身人利益和意志考慮進(jìn)去，一旦加入地方或部門利益，會(huì)更容易出現(xiàn)違法的情況。

最后是對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督不力。從客觀上來看，我國的行政規(guī)范性文件數(shù)量繁多，種類復(fù)雜。而各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)即人大及其常委會(huì)力量又有限，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題?，F(xiàn)有的司法體制不允許人民法院受理對(duì)抽象行政行為提起的訴訟，這就造成了沒有司法救濟(jì)的情形。

三、抽象行政行為應(yīng)該具有可訴型

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定和實(shí)踐中的實(shí)際情況，抽象行政行為是不具有可訴性的。但這有悖于法治的理念。既不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也不利于人民法院充分行使司法監(jiān)督權(quán)，因此，抽象行政行為應(yīng)該具有可訴性。首先，把抽象行政行為納入法院的審查范圍之內(nèi)符合世界各國的通例，美國、英國、法國、德國、日本都把包括抽象行政行為在內(nèi)的行政爭議規(guī)定在了司法審查的范圍中。其次，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。抽象行政行為具有普遍約束力。除特殊情況外，對(duì)符合條件的人和事是普遍適用的。如果觸犯，行政機(jī)關(guān)就可以依照該抽象行政行為對(duì)不特定的行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，為了避免行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到不正當(dāng)?shù)膿p害，有必要對(duì)抽象行政行為進(jìn)行司法審查。

最后，抽象行政行為具有可訴性是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的需要。抽象行政行為往往是行使具體行政行為的依據(jù)，把抽象行政行為納入司法審查的范疇，可以從源頭上減少違法行政行為的發(fā)生，進(jìn)而有利于社會(huì)主義法治的實(shí)現(xiàn)。

四、建立違法抽象行政行為審查制度

使抽象行政行為具有可訴性有很大的必要性，因此，應(yīng)該建立起違法抽象行政行為的審查制度。首先，要從上立法上予以確認(rèn)，法院有權(quán)對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，確定具有可訴性的抽象行政行為的范圍，對(duì)起訴的條件、管轄問題等也應(yīng)該做出相應(yīng)的規(guī)定。避免出現(xiàn)隨意性。其次，完善行政復(fù)議審查制度。行政復(fù)議作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)制度，對(duì)于審查違法的抽象行政行為有其獨(dú)特的價(jià)值。為了更好的完善行政復(fù)議審查制度，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該公開復(fù)議的程序，讓當(dāng)事人了解案件并充分參與。最后，應(yīng)該完善聽證制度，聽證制度是公民參與公共決策和公共行政的重要制度，完善的聽證制度對(duì)于保證抽象行政行為的合法與合理具有重要意義。在聽證人員的選擇上，除了行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、利害關(guān)系人之外，一些具有專業(yè)知識(shí)背景的人員也必不可少，他們具備較高的法律素養(yǎng)和豐富的社會(huì)閱歷，可以確保處理結(jié)果的公正性和合法性。

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作者簡介：

謝楠，女，（1990.12～）河南安陽人，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。