方振邦　侯純輝　唐健

摘要：平衡計分卡作為一種戰(zhàn)略管理和績效管理工具，能夠有效地促進(jìn)組織的可持續(xù)發(fā)展，但在公共組織績效管理的應(yīng)用實(shí)踐中還存在一些誤區(qū)。文章在介紹平衡計分卡及其獨(dú)特優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，總結(jié)分析了平衡計分卡應(yīng)用實(shí)踐中現(xiàn)存的主要問題，并詳細(xì)闡述了公共組織平衡計分卡設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以期對基于平衡計分卡的公共組織績效管理體系設(shè)計提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：公共組織；績效管理；平衡計分卡

本文試圖通過分析公共組織平衡計分卡設(shè)計中普遍存在的問題，并結(jié)合我國具體實(shí)際提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，希望對平衡計分卡應(yīng)用于我國公共組織績效管理的理論探索與實(shí)踐推廣提供一些借鑒。

一、 公共組織平衡計分卡的獨(dú)特優(yōu)勢

卡普蘭和諾頓認(rèn)為：“雖然平衡計分卡最初的焦點(diǎn)和運(yùn)用是改善營利組織的管理，但它在改善政府機(jī)構(gòu)和非營利組織的管理上效果更好”。當(dāng)前，我國公共組織的績效管理工作既需要與國家及各地方組織長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，又要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際明確階段性工作重點(diǎn)，基于平衡計分卡進(jìn)行公共組織績效管理體系設(shè)計具有諸多優(yōu)勢。

1. 推動公共組織戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。平衡計分卡始終以戰(zhàn)略為核心，關(guān)注客戶價值主張，并將使命和核心價值觀置于戰(zhàn)略地圖的頂端，充分發(fā)揮使命和核心價值觀的指引作用。同時，把組織的愿景和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為四個層面的具體目標(biāo)和評價指標(biāo)，通過指標(biāo)的跟蹤監(jiān)測，衡量戰(zhàn)略實(shí)施的全過程并及時采取優(yōu)化措施，促進(jìn)組織戰(zhàn)略的順利達(dá)成。

2. 促進(jìn)公共組織部門間有效協(xié)作。對于公共組織而言，重視協(xié)調(diào)一致是實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者利益訴求和確保組織戰(zhàn)略能夠順利落地的重要保障。平衡計分卡的戰(zhàn)略協(xié)同理論“可以有效減少部門之間和上下級之間的摩擦，并提供了多種方法來協(xié)調(diào)組織內(nèi)的縱向和橫向的整合”。通過對組織目標(biāo)的層層落實(shí)，平衡計分卡以整體的角度來看待和支持組織的績效管理，從而促使部門之間實(shí)現(xiàn)密切配合和協(xié)同作戰(zhàn)。

3. 強(qiáng)化公共組織的服務(wù)導(dǎo)向與責(zé)任意識。平衡計分卡格外強(qiáng)調(diào)“顧客導(dǎo)向”，將客戶層面作為績效結(jié)果層面體現(xiàn)了以“顧客”為中心的管理理念，通過明確戰(zhàn)略導(dǎo)向和設(shè)定績效目標(biāo)促使公共組織從自身使命出發(fā)，同時，隨著戰(zhàn)略目標(biāo)的層層分解和戰(zhàn)略執(zhí)行“責(zé)任機(jī)制”的層層落實(shí)，確?！皩ぷ鞒尚ж?fù)責(zé)”與“對公眾負(fù)責(zé)”的目標(biāo)得以順利落實(shí)。

4. 塑造學(xué)習(xí)型公共組織。隨著知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨，無形資產(chǎn)已成為組織持續(xù)性創(chuàng)造價值的決定性因素。平衡計分卡在其框架體系中創(chuàng)造性地設(shè)置了“學(xué)習(xí)與成長”層面，強(qiáng)調(diào)人力資本、信息技術(shù)和組織文化與領(lǐng)導(dǎo)力等無形資產(chǎn)對組織長期發(fā)展的重要作用，并針對人員素質(zhì)培養(yǎng)、信息化程度提高和組織氛圍營造提供了明晰而可行的優(yōu)化路徑，為提升公共組織管理績效和構(gòu)建學(xué)習(xí)型公共組織建立了良好的保障機(jī)制。

二、 公共組織平衡計分卡應(yīng)用實(shí)踐的主要問題

作為“過去80年來最具影響力的十大管理理念”之一，平衡計分卡通過化戰(zhàn)略為行動，極大地促進(jìn)了企業(yè)等營利組織的業(yè)績改進(jìn)和持續(xù)發(fā)展，并逐漸推廣應(yīng)用到政府等非營利組織中。近年來，平衡計分卡在我國政府部門的管理應(yīng)用中也逐漸拉開帷幕，但在實(shí)踐中仍然凸顯出一些問題。

1. 平衡計分卡認(rèn)識不夠到位，績效管理體系設(shè)計有名無實(shí)。平衡計分卡是一個內(nèi)涵豐富的管理理論，涉及到使命描述、價值觀提煉、愿景規(guī)劃、戰(zhàn)略定位等一系列管理范疇，是一個專業(yè)性很強(qiáng)的績效管理與戰(zhàn)略執(zhí)行工具。如果不深入系統(tǒng)地認(rèn)識理解，“照貓畫虎”地設(shè)計出一套平衡計分卡，就難以將平衡計分卡的設(shè)計理念與組織績效管理實(shí)踐有效契合，對組織的發(fā)展只能是百害而無一利。

2. 績效管理工具混合使用，績效評價指標(biāo)確定標(biāo)準(zhǔn)混亂。在績效管理領(lǐng)域，平衡計分卡不是唯一工具，目標(biāo)管理（MBO）、關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）等工具的應(yīng)用也很廣泛。平衡計分卡與這些工具有諸多顯著差異，但實(shí)踐中卻經(jīng)常被混用或誤用。其結(jié)果是不僅不能充分發(fā)揮各績效管理工具之長，反而打破了平衡計分卡原有的設(shè)計邏輯，無法實(shí)現(xiàn)平衡計分卡對組織戰(zhàn)略的有力支持。

3. 公私部門價值導(dǎo)向存在差異，指標(biāo)選擇容易陷入困境。營利組織追求利潤最大化，其產(chǎn)品收益大多能夠通過市場交易轉(zhuǎn)化成直觀的價格，而公共組織的行為結(jié)果多以無形產(chǎn)出的形式體現(xiàn)在社會各個領(lǐng)域，這就導(dǎo)致公共組織績效指標(biāo)的設(shè)定處于兩難的境地。在公共組織績效管理實(shí)踐中，“眉毛胡子一把抓”和“繞道而行”的現(xiàn)象時有發(fā)生。指標(biāo)選擇的輕重不分或者模糊籠統(tǒng)導(dǎo)致戰(zhàn)略目標(biāo)偏離和評價結(jié)果失真，難以發(fā)揮平衡計分卡的獨(dú)特優(yōu)勢。

4. 績效評價結(jié)果運(yùn)用不足，績效反饋往往受到忽視。當(dāng)前我國的公共組織管理實(shí)踐中仍然存在重評價輕反饋的誤區(qū)，沒有形成閉環(huán)的反饋管理系統(tǒng)。雖然績效評價結(jié)果與考核對象的薪酬激勵、職務(wù)調(diào)整等實(shí)現(xiàn)了一定程度的掛鉤，但是往往忽視以績效評價結(jié)果信息為依據(jù)的績效診斷，既不利于發(fā)現(xiàn)考核對象在工作開展中的尚待改進(jìn)之處，也不利于對組織的各項(xiàng)戰(zhàn)略計劃進(jìn)行適時的優(yōu)化與調(diào)整。

三、 公共組織平衡計分卡設(shè)計優(yōu)化的實(shí)施路徑

平衡計分卡是以戰(zhàn)略主題為中心，通過財務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及學(xué)習(xí)與成長四個層面中的目標(biāo)、指標(biāo)、目標(biāo)值和行動方案的全面設(shè)計，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的層次化、具體化、可衡量和可操作。為了更好地發(fā)揮平衡計分卡的促進(jìn)作用和規(guī)避現(xiàn)有的應(yīng)用誤區(qū)，在設(shè)計公共組織平衡計分卡體系時需要重點(diǎn)把握以下四個核心環(huán)節(jié)。

1. 構(gòu)建公共組織戰(zhàn)略地圖模型。戰(zhàn)略地圖是對組織戰(zhàn)略要素之間因果關(guān)系的可視化描述，為戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略執(zhí)行之間的鴻溝搭起了一座橋梁。關(guān)于公共組織的戰(zhàn)略地圖模式，學(xué)界目前是仁者見仁智者見智。

筆者在開展中澳政府合作項(xiàng)目“中國領(lǐng)導(dǎo)人才績效評估體系研究”的基礎(chǔ)上，提出了一套相對成熟的適合我國地方政府的平衡計分卡模式，如圖2所示。從整體結(jié)構(gòu)來看，使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略仍然置于頂層；主體框架調(diào)整為“利益相關(guān)者”、“實(shí)現(xiàn)路徑”和“保障措施”三個層面。其中，利益相關(guān)者層面涉及政府、社會和居民三類主體；實(shí)現(xiàn)路徑層面包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、社會管理等七大領(lǐng)域；保障措施層面則涵括政府自身建設(shè)、黨的建設(shè)和財政資金三大基礎(chǔ)。

2. 做好頂層導(dǎo)向設(shè)計。

（1）使命。使命確定了組織存在的價值和根本宗旨，使命的陳述必須抓住組織的本質(zhì)，陳述的語言力求精煉、準(zhǔn)確，易于理解與溝通，以發(fā)揮指導(dǎo)和激勵作用。例如，夏洛特市的使命是“了解城市需要并為市民提供高水平的服務(wù)”。

（2）核心價值觀。核心價值觀決定了組織的行為準(zhǔn)則，體現(xiàn)了組織的態(tài)度、行為和特質(zhì)，是組織文化長期積累和沉淀的成果，并得到了全體成員的認(rèn)可和遵從。核心價值觀的提煉要緊扣組織實(shí)際，表述上直接明了，數(shù)量控制在5條以內(nèi)，便于深入人心。例如，青島市政府的核心價值觀是“堅持經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公正的現(xiàn)代機(jī)關(guān)價值取向，創(chuàng)建施政成本低、法制意識強(qiáng)、管理績效高、服務(wù)品質(zhì)優(yōu)的機(jī)關(guān)治理模式”。

（3）愿景。愿景描繪了組織的發(fā)展藍(lán)圖，愿景陳述應(yīng)簡明扼要，并具有挑戰(zhàn)性和激勵性，時間一般是5到10年。例如，某市旅游局的愿景是“到2020年，建設(shè)并申報成功1個5A級景區(qū)，實(shí)現(xiàn)景區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、智能化”。

（4）戰(zhàn)略與戰(zhàn)略主題。戰(zhàn)略是關(guān)于為或不為的選擇，戰(zhàn)略主題則是創(chuàng)造價值的少數(shù)關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程的集合，體現(xiàn)出了組織戰(zhàn)略的差異化。戰(zhàn)略主題通常表述成一個高度概括的定性短語，數(shù)量控制在2個至7個之間。例如，韓國富川市的戰(zhàn)略主題是“以知識經(jīng)濟(jì)為中心的經(jīng)濟(jì)城市”、“享譽(yù)世界的文化城市”、“生活便利的空間城市”、“潔凈、適宜的環(huán)境城市”、“共同生活的福利城市”和“有競爭力的自治經(jīng)營城市”。

3. 準(zhǔn)確定位平衡計分卡縱向三層面。

（1）利益相關(guān)者層面。把利益相關(guān)者置于績效結(jié)果層面，有助于公共組織拓展眼界和思維，使其認(rèn)識到利益相關(guān)者的多元性、廣泛性，關(guān)注利益相關(guān)者的利益訴求。作為公共組織的績效結(jié)果層面，利益相關(guān)者一般包括政府、社會和居民三大類。公共組織需要密切了解利益相關(guān)者的利益訴求，從保障措施與實(shí)現(xiàn)路徑兩個層面著手，推動利益相關(guān)者層面各項(xiàng)目標(biāo)指標(biāo)的順利完成。

（2）實(shí)現(xiàn)路徑層面。在公共組織的平衡計分卡中，實(shí)現(xiàn)路徑層面是對組織戰(zhàn)略目標(biāo)的重要支撐，決定了公共管理與服務(wù)的質(zhì)量。公共組織的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑應(yīng)當(dāng)與戰(zhàn)略主題緊密銜接，以政府組織為例，結(jié)合“五位一體”的建設(shè)目標(biāo)要求，可以從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生、社會管理、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、文化發(fā)展、改革創(chuàng)新等七個方面設(shè)計實(shí)現(xiàn)路徑。

（3）保障措施層面。在公共組織平衡計分卡的保障措施層面，結(jié)合我國公共組織的公共服務(wù)性和非營利性特征，對原有的學(xué)習(xí)與成長層面進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，以政府組織為例，包括“政府自身建設(shè)”、“黨的建設(shè)”和“財政資金”三個戰(zhàn)略主題，并分別設(shè)置了相應(yīng)的戰(zhàn)略目標(biāo)。三個戰(zhàn)略主題三管齊下，密切協(xié)同，為推動利益相關(guān)者層面戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)保障。

4. 科學(xué)設(shè)計平衡計分卡橫向四要素。

（1）目標(biāo)。平衡計分卡中的目標(biāo)即戰(zhàn)略地圖所確定的目標(biāo)，作用在于指明工作方向。不同期限（長、中、短期）的目標(biāo)之間的組合為價值創(chuàng)造的有序性提供了基本框架，不同目標(biāo)之間在縱向和橫向上的有機(jī)組合體現(xiàn)了戰(zhàn)略內(nèi)在的因果關(guān)系和協(xié)同路徑。設(shè)計者應(yīng)把握好以下四個要領(lǐng)：一是緊盯戰(zhàn)略主題?？偪ㄗゴ蠓判”Ｖ攸c(diǎn)，分卡統(tǒng)籌兼顧保特色。二是區(qū)分目標(biāo)類型，讓目標(biāo)“各司其職”。通過長期目標(biāo)、中期目標(biāo)和短期目標(biāo)的縱向協(xié)同以及共享目標(biāo)、分享目標(biāo)和特有目標(biāo)的橫向協(xié)同，促成戰(zhàn)略目標(biāo)的成功達(dá)成。三是要兼顧戰(zhàn)略重點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。通過SWOT分析等發(fā)現(xiàn)組織劣勢和薄弱環(huán)節(jié)，以防止其對組織戰(zhàn)略優(yōu)勢產(chǎn)生掣肘。四是合理控制目標(biāo)數(shù)量，一般在8個～10個之間，保證目標(biāo)既不缺失也不重疊，避免目標(biāo)分散或偏頗。

（2）指標(biāo)。指標(biāo)是將績效完成情況與預(yù)計結(jié)果進(jìn)行評價與溝通的標(biāo)準(zhǔn)，作用在于對目標(biāo)進(jìn)行全面準(zhǔn)確衡量，以便真實(shí)反映組織、部門和個人的績效狀況。為了提高指標(biāo)設(shè)計質(zhì)量，可以從以下四個方面著手：一是堅持平衡計分卡特有的設(shè)計思路。平衡計分卡主張通過目標(biāo)的承接與分解來引導(dǎo)指標(biāo)的選擇和設(shè)計，這既明確了指標(biāo)設(shè)計的路徑和選擇范圍，又保證了指標(biāo)對目標(biāo)的支撐與衡量效度。二是把握重要指標(biāo)的遴選標(biāo)準(zhǔn)。主要包括與戰(zhàn)略緊密相關(guān)、易于理解、使各層面指標(biāo)間存在因果關(guān)系鏈、定量化以及可以收集獲得等。三是關(guān)注指標(biāo)之間的平衡與因果關(guān)系。平衡計分卡強(qiáng)調(diào)指標(biāo)結(jié)構(gòu)的均衡性與邏輯性，需要通過財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)、外部評價指標(biāo)與內(nèi)部評價指標(biāo)等綜合平衡來保障。四是在指標(biāo)數(shù)量上，通常按照目標(biāo)與指標(biāo)1∶1.5比例來控制，以確保目標(biāo)可以獲得有效衡量。

（3）目標(biāo)值。目標(biāo)值是組織所期望達(dá)成的績效結(jié)果，用來確立目標(biāo)在某項(xiàng)指標(biāo)上的期望標(biāo)準(zhǔn)，表述上一般帶有時間限制，具有量化特征。要發(fā)揮目標(biāo)對員工的內(nèi)在激勵作用，需要把握目標(biāo)值設(shè)置的合理性。目標(biāo)值要具有一定的挑戰(zhàn)性，員工必須經(jīng)過一定的努力才能達(dá)成。但也不宜過高，不能讓員工望而生畏，產(chǎn)生過大的壓力，否則當(dāng)目標(biāo)值沒有達(dá)成時，容易影響員工的績效評價結(jié)果，對其薪酬和個人發(fā)展帶來負(fù)面影響。

（4）行動方案。行動方案是為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而制定的具體方案或計劃。不同目標(biāo)的行動方案通過戰(zhàn)略主題捆綁起來，形成一個整體性的行動方案組合。在公共組織平衡計分卡中，利益相關(guān)者層面的行動方案以采集公眾或服務(wù)對象對績效結(jié)果的評價信息為主。實(shí)現(xiàn)路徑層面和保障措施層面則需要設(shè)計驅(qū)動價值創(chuàng)造的具體行動計劃。

四、 結(jié)論及展望

公共組織作為一種特殊的組織實(shí)體，肩負(fù)著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)公共利益的重大職責(zé)。但目前我國的公共組織績效管理還存在缺乏科學(xué)的績效管理理論的支持、考核標(biāo)準(zhǔn)不夠客觀等諸多問題，嚴(yán)重阻礙了公共組織的責(zé)任履行和功能發(fā)揮。平衡計分卡理論的提出與不斷發(fā)展，為公共組織的績效評價工作開辟了新的視角。科學(xué)設(shè)計平衡計分卡僅僅是恰當(dāng)運(yùn)用這一工具的開始，緊密結(jié)合公共組織的使命與價值取向，自上而下地推進(jìn)平衡計分卡各層面確定的目標(biāo)，及時回顧執(zhí)行成效并不斷調(diào)試、檢驗(yàn)、完善指標(biāo)體系，才能最終發(fā)揮科學(xué)理論的指導(dǎo)作用，不斷推動公共組織管理實(shí)踐的發(fā)展與進(jìn)步。

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基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目（中國特色社會主義理論體系研究）“干部選拔工作的中國特色、成功經(jīng)驗(yàn)與改進(jìn)路徑研究”（項(xiàng)目號：14JD710005）。

作者簡介：方振邦（1966-），男，朝鮮族，吉林省延吉市人，中國人民大學(xué)公共組織績效管理研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榭冃Ч芾?、平衡計分卡在企業(yè)及公共部門的應(yīng)用；侯純輝（1972-），男，漢族，吉林省長春市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)檎冃Ч芾?；唐?。?989-），男，漢族，四川省南充市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，研究方向?yàn)檎冃Ч芾怼?/p>

收稿日期：2015-08-12。