張忠民

（山東濟(jì)南市商務(wù)局）

一、績效評價“倒逼”服務(wù)外包政策轉(zhuǎn)型

中國服務(wù)外包財政扶持已走過相當(dāng)長的一段路程,從最早的房租補(bǔ)貼到現(xiàn)在的公共服務(wù)平臺扶持,服務(wù)外包政策某種程度上代表當(dāng)今中國財政扶持政策水平。不可置疑，中國服務(wù)外包政策對外包產(chǎn)業(yè)的扶持作用明顯，從2007年中央財政設(shè)立服務(wù)外包發(fā)展專項資金以來，重點支持示范城市開展服務(wù)外包人才培訓(xùn)、增強(qiáng)外包企業(yè)業(yè)務(wù)承接能力、扶持服務(wù)外包示范區(qū)建設(shè)。7年來，中央財政累計安排并撥付專項資金達(dá)31.5億元。2008年至2012年，中國服務(wù)外包企業(yè)承接離岸服務(wù)外包執(zhí)行額由46.9億美元增長至336.4億美元，年均增幅超過60%，躍升為全球第二大服務(wù)外包接包國，僅次于印度。服務(wù)外包企業(yè)數(shù)量由3 302家增至21 159家，增長5倍多，吸納從業(yè)人員數(shù)量由52.7萬人增長至428.9萬人。這其中財政專項資金持續(xù)大量的投入無疑起到至關(guān)重要的作用。

2007年至今，經(jīng)歷一段高速發(fā)展和擴(kuò)展后，中國服務(wù)外包企業(yè)同扶持政策一樣面臨戰(zhàn)略調(diào)整。2013年，中國服務(wù)外包行業(yè)經(jīng)歷了20年來最大的變故，在美國上市的9家服務(wù)外包企業(yè)全部從美股市場退市，這個震蕩帶給了業(yè)內(nèi)人士深重的思考。十年前，中國服務(wù)外包企業(yè)規(guī)模在三五百人的時候，印度企業(yè)規(guī)模6 000~10 000人。目前中國最大的服務(wù)外包企業(yè)突破萬人的時候，印度第一梯隊服務(wù)外包企業(yè)規(guī)模約為15萬~20萬人。2011到2012年，印度在美國上市的服務(wù)外包企業(yè)（Infosys、Wipro）年度收入規(guī)模均大于70億美元，凈利潤率在10%~30%之間，人均年銷售收入在4萬~6萬美元之間。2011~2012年，中國在美國上市的服務(wù)外包企業(yè)（宇信易誠、柯萊特、軟通動力、文思海輝）年度收入規(guī)模均小于4億美元，利潤率在10%以下，人均年銷售收入大約在1萬~3萬美元之間。

商務(wù)促進(jìn)資金的大量投入投得準(zhǔn)不準(zhǔn)、值不值?這是商務(wù)專項資金績效評價面臨的最緊迫、最復(fù)雜,也是最重要的問題。長期以來，在專項資金支出管理上，資金投放前沒有實行績效預(yù)算，項目完成后也不進(jìn)行績效評價,預(yù)算編制帶有較強(qiáng)的隨意性。預(yù)算分配往往是按基數(shù)、按增長率來安排資金支出，而很少考慮財政資金支出的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。開展服務(wù)外包績效評價勢在必行，績效評價有利于增強(qiáng)促進(jìn)資金的規(guī)范性、分配的科學(xué)性，提升專項資金的使用效益。

二、國外財政專項資金績效評價特點

（一）美國績效評價具有明顯的法制化特征

進(jìn)入21世紀(jì),西方政府較為普遍建立起整體性的績效管理,英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國形成了整體性績效評價的框架。美國的政府績效評價具有明顯的法制化特征，相關(guān)的法律制度不僅包括《政府績效與結(jié)果法案》、《聯(lián)邦采購簡化法案》、《項目評級工具》，也包括州與地方政府的一些績效評價的立法。美國聯(lián)邦政府高度重視績效評估,建立了從項目評估、部門評估到跨部門評估等比較完善的績效評估層級體系。上層對部門績效目標(biāo)及評價方式全程控制，自上而下串聯(lián)統(tǒng)一部門績效目標(biāo)，形成以結(jié)果為導(dǎo)向的跨部門的目標(biāo)體系。

（二）英國績效評價形成成熟的“七步走”流程

政府績效預(yù)算最早由英、美開始，90年代西方國家在預(yù)算管理方面紛紛實施績效預(yù)算，如加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、荷蘭、澳大利亞等國得到推廣，績效預(yù)算成為各國政府預(yù)算改革的發(fā)展趨勢。英國績效預(yù)算發(fā)展形成了相對成熟的“七步走”流程。即設(shè)立績效目標(biāo)、分配預(yù)算資金、預(yù)算績效監(jiān)督、二次提交績效報告、績效審計、使用績效信息。在英國，戰(zhàn)略目標(biāo)、績效目標(biāo)和具體的績效指標(biāo)在政府與各部門簽訂的公共服務(wù)協(xié)議中明確規(guī)定。各政府部門在獲得預(yù)算資金的同時也簽訂各自的協(xié)議PSA，明確規(guī)定部門用這些資源要落實協(xié)議中規(guī)定的績效結(jié)果。為了便于權(quán)力機(jī)構(gòu)和政府領(lǐng)導(dǎo)階層和公眾及時了解各部門完成績效任務(wù)的進(jìn)展情況，政府部門每年兩次向議會提交績效報告，權(quán)力機(jī)構(gòu)通過審計機(jī)構(gòu)提交的績效報告加強(qiáng)對政府的監(jiān)控，同時績效報告也為未來政府部門預(yù)算決策，提供參考依據(jù)。

（三）中介機(jī)構(gòu)是績效評價的巨大力量

20世紀(jì)90年代以來，世界各國政府績效評價主體的選擇呈現(xiàn)多元化的趨勢。美國為了克服單一的考評機(jī)構(gòu)帶來的諸多缺陷,形成了三個層次的評價機(jī)構(gòu):一是上級機(jī)關(guān);二是政府自身;三是民間機(jī)構(gòu)。美國上級評估機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦人事總署、聯(lián)邦審計總署。美國民間機(jī)構(gòu)對政府的績效評估是推動政府績效評估的巨大力量。美國中介評價組織的發(fā)展大致經(jīng)歷四個階段。輔助企業(yè)建立階段、服務(wù)功能系統(tǒng)化階段、企業(yè)化運(yùn)行階段、集成產(chǎn)業(yè)化階段。民間評估機(jī)構(gòu)每年對各州、市政府進(jìn)行績效評估，并發(fā)布評估報告。顧客服務(wù)至上原則，美國公民可以直接參與政府績效評價。國外政府在政府績效評價發(fā)展進(jìn)程中，對政府的信息化建設(shè)投入了大量人力、物力和財力，特別是美國，它以自己先進(jìn)的信息技術(shù)為支撐，運(yùn)用現(xiàn)代化的信息設(shè)備，大大提高了其信息技術(shù)應(yīng)用和信息傳遞網(wǎng)絡(luò)化的快捷程度，使績效評估中信息反饋和信息處理的及時性大為改善。

（四）建立全國統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系

建立全國統(tǒng)一的督導(dǎo)評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)體系是英國加強(qiáng)對政府資金監(jiān)控的重要策略,全面績效考核由國家審計署具體負(fù)責(zé)。國家審計署根據(jù)法律法規(guī)以及中央政府對地方政府的具體要求，提出地方政府績效考核的框架結(jié)構(gòu)和基本方案，并及時向地方政府和社會公布。英國通過對地方政府進(jìn)行全面績效考核，極大地調(diào)動了地方政府提升管理水平、提高服務(wù)質(zhì)量的積極性和創(chuàng)造性。同時，也加強(qiáng)了中央政府對地方政府的宏觀調(diào)控，保證了中央的重大政策在地方的執(zhí)行和落實。考核制度具有“六大”特點：一是全面績效考核由獨立的、權(quán)威的部門來執(zhí)行；二是地方政府全面績效考核是一個開放式的、公開透明的體系；三是注重考核結(jié)果的追蹤檢查，督促地方政府落實整改建議；四是注重考核地方政府的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及其執(zhí)行情況；五是嚴(yán)格考核地方政府提供公共服務(wù)的水平和能力；六是通過特殊的激勵機(jī)制最大限度地發(fā)揮績效考核的效果。

圖1 各縣（市）區(qū)績效綜合評價結(jié)果

圖2 項目單位服務(wù)外包專項獎金項目綜合評價結(jié)果

三、濟(jì)南的實踐

濟(jì)南市對服務(wù)外包績效評價進(jìn)行了大膽推進(jìn)和嘗試。為充分發(fā)揮商務(wù)促進(jìn)資金的引導(dǎo)作用，規(guī)范資金使用，建立科學(xué)、有序的績效評價體系，根據(jù)《市服務(wù)外包專項資金使用管理辦法》和《市服務(wù)外包專項資金績效評價實施意見》，濟(jì)南市商務(wù)局委托中介機(jī)構(gòu)，于2013年12月至2014年1月對2012年度市服務(wù)外包專項資金進(jìn)行了績效評價。評價分自評和復(fù)評兩個階段進(jìn)行。截至2013年12月31日，獲得2012年服務(wù)外包專項資金的企業(yè)和單位中有127家上報自評報告和自評表。根據(jù)“按不低于上年專項資金總數(shù)的40%、業(yè)務(wù)類項目總數(shù)的30%隨機(jī)抽評、復(fù)評”的要求，最終確定抽查49家企業(yè)單位，占總單位個數(shù)的37.12%；抽查資金占市級補(bǔ)助資金總額的72.43%；抽查培訓(xùn)機(jī)構(gòu)8家、公共技術(shù)服務(wù)平臺建設(shè)單位6家、服務(wù)外包企業(yè)35家；同時對8個縣市區(qū)商務(wù)局進(jìn)行了績效評價，評價結(jié)果見圖1、圖2。服務(wù)外包專項資金績效評價分為管理績效和重點項目使用績效兩個層次，評價指標(biāo)分為“管理工作績效評價指標(biāo)”和“項目績效評價參考指標(biāo)”兩類。管理工作績效評價指標(biāo)包括組織管理、資金管理、監(jiān)督管理、項目績效、信息宣傳五個方面的10項指標(biāo)。項目績效評價參考指標(biāo)包括項目組織、項目實施、資金使用、檔案管理、實施效果等四個方面的11項指標(biāo)。實施效果包括經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和加分項等相關(guān)指標(biāo)。（詳見表1）

四、問題及建議

（一）績效評價過程中暴露的問題

1.碎片化評估暴露致命缺陷

現(xiàn)在中央和省級財政扶持資金采用了切塊因素方法,這種方式應(yīng)該建立在地方完善績效評估機(jī)制之上。但是目前地方政府績效評估既缺乏有關(guān)法律的指導(dǎo)，又處于“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，“碎片化”的創(chuàng)新試驗?zāi)Ｊ饺找姹┞冻銎涔逃械谋锥?地方實際評估過程中,缺乏全國統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)、評估的內(nèi)容和評估指標(biāo)根據(jù)政府部門本身需要而定，地方績效評估始終處于低層面被動應(yīng)付狀態(tài)。地方財政績效評估僅限于對某個專項資金的評估,沒有任何整體推進(jìn)的計劃，制度創(chuàng)新，制度建設(shè)緩慢。

表1 服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金項目績效評價計分標(biāo)準(zhǔn)

2.績效評價機(jī)構(gòu)是最大盲區(qū)

評估主體的選擇，直接關(guān)系著評價結(jié)果的有效性，是績效評估的首要環(huán)節(jié)。地方績效評價面臨的最大苦惱是尋找不到能勝任政府績效評估服務(wù)的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，若政府面對的專業(yè)評估主體長期缺位，這種政府主導(dǎo)的單向自身評估就會導(dǎo)致績效評估的扭曲?？冃гu估的不連續(xù)性以及第三方績效評估服務(wù)組織參與的間斷性，使中介評估很難對政府績效做出持續(xù)、理性、科學(xué)的評價。

3.評估技術(shù)和指標(biāo)體系滯后

現(xiàn)階段的績效評價在很大范圍內(nèi)局限于對傳統(tǒng)財務(wù)數(shù)據(jù)的考評，重視傳統(tǒng)靜態(tài)財務(wù)指標(biāo)，用傳統(tǒng)行政管理學(xué)的“效率”作為標(biāo)準(zhǔn)，衡量缺陷日益凸顯。這種效率理論側(cè)重于資金扶持的成效,而不注重管理的結(jié)果與影響,具有十分明顯的純經(jīng)濟(jì)性和數(shù)量化傾向。從目前各地實踐看，績效評價指標(biāo)體系過多，指標(biāo)的繁雜造成指標(biāo)劃分不明確，執(zhí)行難度較大，評價之前未充分考慮到指標(biāo)信息獲取的技術(shù)上的可能性，導(dǎo)致實際評估操作從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益三個方面存在大量指標(biāo)無法具體量化問題，績效評價具有一定的局限性，難以反映全面的績效情況。

4.績效評價結(jié)果束之高閣

績效評價結(jié)果的合理運(yùn)用是財政績效工作的核心和歸宿,更是績效預(yù)算和事后績效評價的有機(jī)結(jié)合點?，F(xiàn)階段地方績效評價結(jié)果應(yīng)用的意識淡薄，政府績效評價可信度低，結(jié)果運(yùn)用范圍狹窄，運(yùn)用方式簡單化，績效評估結(jié)果與預(yù)算掛鉤在使用頻率和使用權(quán)重上很低，績效評價結(jié)果有效運(yùn)用缺乏配套的保障措施。許多政府所實施的績效評估往往在得到評價結(jié)果后被束之高閣,對評估結(jié)果不進(jìn)行反饋又不采取有效措施加以運(yùn)用。

（二）建議

1.推進(jìn)“整體評估”體系的建立

財政資金績效評估作為預(yù)算管理制度創(chuàng)新的突破口，越來越受到政府重視，“整體評估”意味著一種區(qū)別“碎片化”績效評估模式，即財政資金評估自上而下形成統(tǒng)一的績效評價制度體系,通過立法統(tǒng)一績效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系,建立績效評估的制度框架，成立專門負(fù)責(zé)推行政府績效評估的咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從頂層設(shè)計和整體建構(gòu)出發(fā),合力推進(jìn)績效評價由局部性向整體、由分散性向協(xié)調(diào)性轉(zhuǎn)變。在績效評估頂層制度設(shè)計中，配套制度、評估機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系與評估技術(shù)等四個方面是實施評估的核心要素。

2.設(shè)立績效評估機(jī)構(gòu)扶持專項資金

英國國家審計署績效審計平均每年能產(chǎn)生4億英鎊的效益，每花費(fèi)1英鎊的審計成本，將會直接給社會帶來8英鎊的節(jié)約。國內(nèi)迫切需要培植一批具有較大規(guī)模、較強(qiáng)實力、較高執(zhí)業(yè)水平，能滿足國內(nèi)績效評估需求，并能參與國際競爭的績效評估機(jī)構(gòu)。政府必須采取必要的措施與政策，設(shè)立專項扶持資金，加大財稅政策支持力度，建立全國性、區(qū)域性和專業(yè)性的層級評估機(jī)構(gòu)。積極探索與境外評估機(jī)構(gòu)合作等多種方式，大力引進(jìn)國外績效評估機(jī)構(gòu),探索整體委托建設(shè)與運(yùn)營方式，積極培育，逐步形成專業(yè)化、社會化、網(wǎng)絡(luò)化的績效評估服務(wù)體系。

3.構(gòu)建多層次、立體化評價指標(biāo)體系

績效考核指標(biāo)體系的設(shè)計是績效考核中的難點和關(guān)鍵問題,指標(biāo)體系的有效性和可操作性關(guān)系整個績效考核的成敗。傳統(tǒng)的、單一的成本、效率、產(chǎn)出等指標(biāo)已經(jīng)難以反映出績效狀況。綜合性的績效評價體系具有多重的價值標(biāo)準(zhǔn)、多向的維度，地方政府資金績效評估指標(biāo)體系設(shè)置重點包括四個維度及其細(xì)化內(nèi)容；經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度、社會發(fā)展維度、資源與環(huán)境維度、行政效果維度。建立統(tǒng)一的政府績效評估指標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)地設(shè)定考核評價指標(biāo)，評價指標(biāo)體系要具備科學(xué)性、系統(tǒng)性、通用可比性、實用性、目標(biāo)導(dǎo)向性五大特點。根據(jù)績效評估結(jié)果，及時調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu),合理配置資源,提高財政資金的使用效益和效率。

4.建立“以結(jié)果為導(dǎo)向”預(yù)算模式

政府績效評估結(jié)果的運(yùn)用是促進(jìn)政府績效評估功能發(fā)揮的重要環(huán)節(jié),將專項資金績效評估結(jié)果作為編制和安排年度預(yù)算的重要依據(jù)之一，推動績效評估與預(yù)算的融合?？冃ьA(yù)算的核心特征是在績效信息與預(yù)算決策之間建立起某種聯(lián)系,實現(xiàn)績效評價結(jié)果的有效運(yùn)用,形成一個密閉的、涵蓋資金支出全過程的“績效預(yù)算分配——使用結(jié)果評價——下年度績效預(yù)算分配”的績效預(yù)算約束環(huán),使績效管理貫穿專項支出領(lǐng)域和分配領(lǐng)域。通過完善的評級,建立績效評價結(jié)果與資金分配相結(jié)合的激勵約束機(jī)制。

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