摘要：2015年1月14日，國務(wù)院出臺機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案，破除養(yǎng)老金“雙軌制”邁出了實質(zhì)性改革步伐。當前，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的落實面臨許多困難和挑戰(zhàn)，主要涉及改革利益平衡、公平價值導(dǎo)向、政策協(xié)同創(chuàng)新、財政壓力增大和制度吸引力提升等方面，需要盡快出臺改革實施細則，跟進相關(guān)配套改革措施，推動改革舉措落到實處。

關(guān)鍵詞：機關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險制度改革；利益平衡；政策協(xié)同創(chuàng)新；配套改革

中圖分類號：D6321

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0015-06

基金項目：[HT6K]國家社科基金重大項目“城鄉(xiāng)社會保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（11&ZD014）；大連市社科聯(lián)2014-2015年度一般項目“大連完善公平可持續(xù)社會保障制度對策研究”（dlskyb2014188）；2015年度遼寧省黨校系統(tǒng)科研協(xié)作課題“經(jīng)濟新常態(tài)下提高社會保障水平研究”（LDXZ15004）的階段性研究成果。

作者簡介：[HT6K][JP2]沈毅（1986-），男，遼寧營口人，中共大連市委黨校公共與社會管理教研室副教授，博士，從事社會保障與公共管理研究。

一、引言

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的任務(wù)，進一步明確了建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度的目標。為了實現(xiàn)這個目標，提出了一攬子社會保障領(lǐng)域的改革計劃，其中就包括改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。2015年1月14日，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2號）文件，規(guī)定了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方向和內(nèi)容，破除養(yǎng)老金“雙軌制”邁出了實質(zhì)性改革步伐。

從時間節(jié)點上看，此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革正處于“十二五”收官之年，也是“十三五”規(guī)劃設(shè)計之年?！案母铩笔恰笆濉睍r期養(yǎng)老保險制度建設(shè)最重要的關(guān)鍵詞，在此期間國家相繼推出城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險并軌、職工基本養(yǎng)老保險并軌舉措，敢于啃“硬骨頭”，兌現(xiàn)政府的改革承諾，極大地增進了廣大群眾的制度信心，改革本身的意義甚至超過了養(yǎng)老保險制度的改革效果。此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革也標志著我國養(yǎng)老保險體系建設(shè)開始邁向新的發(fā)展階段。“十二五”時期，養(yǎng)老保險制度建設(shè)已經(jīng)完成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的任務(wù)，通過制度補缺，實現(xiàn)了人人享有養(yǎng)老保險的制度目標，“十三五”時期養(yǎng)老保險建設(shè)主要任務(wù)是“兩個轉(zhuǎn)換，一個核心”。其中，“兩個轉(zhuǎn)換”是指從追求覆蓋城鄉(xiāng)，向城鄉(xiāng)一體化階段轉(zhuǎn)換；從以制度建設(shè)為主，向制度建設(shè)與服務(wù)體系并重階段轉(zhuǎn)換?！耙粋€核心”是指養(yǎng)老保險建設(shè)要以提高水平為核心。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革邁出了養(yǎng)老保險深度改革的第一步，接下來的改革將聚焦“破除地區(qū)差距、職業(yè)差別和城鄉(xiāng)分野”，將面臨經(jīng)濟下行帶來的財政壓力挑戰(zhàn)，將涉及與收入分配、國企改革、金融改革等聯(lián)合震顫，更多體現(xiàn)“卡爾多?？怂埂笔降母母锾卣鳎幢厝粠怼安糠秩死嬖黾?，部分人利益受損”結(jié)果，更加考驗改革智慧、改革技巧以及民眾支持態(tài)度。目前，國發(fā)[2015]2號文件已經(jīng)出臺半年多，各地區(qū)還未真正進入到改革操作階段，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革落實面臨許多困難和挑戰(zhàn)，需要加強研究，出臺有針對性的舉措，來推動改革進程。

近期，一些專家學(xué)者圍繞機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革做了大量研究工作，主要包括以下方面：一是關(guān)于改革意義的評價研究。鄭秉文（2015）從養(yǎng)老保險制度發(fā)展角度評價了改革的意義，認為此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌改革有利于推動制度“碎片化”向“大一統(tǒng)”方向發(fā)展，同時也分析了養(yǎng)老金并軌改革后財政轉(zhuǎn)移支付壓力和一些潛在的風險。朱恒鵬、高秋明等（2015）比較分析了中國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革與國際公職人員養(yǎng)老金發(fā)展經(jīng)驗，認為中國在2015年初頒布的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案與國際趨勢相一致，突出體現(xiàn)了推進制度融合、重構(gòu)養(yǎng)老體系、構(gòu)建第二支柱的特點。二是對改革產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本及水平的研究。童素娟、米紅等（2015）基于浙江省的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，對養(yǎng)老金雙軌制改革的“中人”進行預(yù)測仿真測算。余桔云（2015）比較分析了并軌前后養(yǎng)老金替代率變化和公平性狀況。郭瑜（2015）測算了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革替代率。三是對配套改革內(nèi)容的研究。楊立雄（2015）提出在養(yǎng)老金并軌后，還要開啟一系列改革，包括降低繳費率、提高退休年齡、縮小男女退休年齡差距、建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制、提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平。楊燕綏、張弛（2015）提出養(yǎng)老金并軌需要行政體制改革配套推進。四是對職業(yè)年金制度的研究。陳凱（2015）認為職業(yè)年金計劃在設(shè)計上要有創(chuàng)新，需要與企業(yè)年金有顯著的區(qū)別。韓磊（2015）分析了事業(yè)單位職業(yè)年金制度建立的難點和對策?？梢?，大多文獻是對改革方案內(nèi)容的評價、比較和數(shù)據(jù)分析，對改革落實的關(guān)注較少，缺乏對改革邏輯及推進困境等現(xiàn)實問題的研究。本文立足機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革邏輯分析，探究改革面臨的困境問題及解決對策，旨在為推動改革方案貫徹落實提供研究基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

二、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系發(fā)展概況[HT5"，8.5XH]

（一）制度建設(shè)

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險是我國養(yǎng)老保險體系的重要組成部分，在了解機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險發(fā)展狀況之前，有必要簡單回顧一下整個養(yǎng)老保險體系的建設(shè)歷程。我國養(yǎng)老保險體系建設(shè)之初就采用了“城鄉(xiāng)分治、職業(yè)分管”的思路（見圖1）。新中國成立后，我國學(xué)習借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，分別針對企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位職工建立專門的養(yǎng)老保險制度。值得指出的是，盡管當時兩類制度模式和管理方式不同，但是二者之間的待遇水平差距卻并不大。1951年，《中華人民共和國勞動保險條例》出臺，在企業(yè)職工實行勞動保險模式，費用由企業(yè)承擔，按全部職工工資的3%收繳，在省級或行業(yè)內(nèi)調(diào)劑使用，養(yǎng)老待遇約為退休前工資50%70%。企業(yè)勞動保險模式在計劃經(jīng)濟時期進一步演變成單位保障制度，由單位或集體承擔各自保險支出。隨著社會主義市場經(jīng)濟建立，單位保障制度已經(jīng)不適應(yīng)形勢需要，為了降低企業(yè)負擔，與市場經(jīng)濟體制相配套，國家開始對企業(yè)職工養(yǎng)老制度改革，借鑒國際經(jīng)驗，建立起“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，資金來源由個人繳費、單位繳費、國家財政兜底組成，待遇給付目標是社會平均工資的60%左右，先是在遼寧等地改革試點，隨即推向全國。

1955年12月，國務(wù)院出臺《國家機關(guān)工作人員退休暫行辦法》文件，規(guī)定了退休年齡，并明確了由財政負擔、個人無需繳費的退休金制度模式。社會主義市場經(jīng)濟建立以后，國家機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險做出幾次重要的改革探索，但是一直沒能推進落實。自人民網(wǎng)開展兩會熱點問題調(diào)查以來，社會保障改革熱點問題受到普遍關(guān)注，其中要求改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，破除養(yǎng)老金雙軌制的呼聲越來越強烈。黨的十八屆三中全會以后，社會保障領(lǐng)域的改革進程明顯加快，2014年7月出臺《事業(yè)單位人事管理條例》，提出探索實施事業(yè)單位職工養(yǎng)老繳費制度，2015年1月頒布《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，對爭論多年的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革明確了方向。

[JP2]與城市養(yǎng)老保險建設(shè)相比，農(nóng)村的養(yǎng)老保險發(fā)展較為滯后。在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)民養(yǎng)老主要是靠家庭養(yǎng)老、五保救助養(yǎng)老和集體經(jīng)濟提留補助養(yǎng)老。1992年，民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱“老農(nóng)?！保⒘宿r(nóng)民個人繳費積累型養(yǎng)老保障制度，由于繳費能力有限和基金積累不足，“老農(nóng)?！敝贫戎鸩较萑胪顟B(tài)。2003年開始，一些地區(qū)重新探索新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，陜西等地探索出了政府補貼的新模式。2009年，中央在陜西模式基礎(chǔ)上，在全國23%的縣開展“新農(nóng)保”試點。新老農(nóng)保相比，最大的差異在于，政府承擔起了對農(nóng)民歷史欠賬的養(yǎng)老補償責任，由財政出資免費為農(nóng)民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金?！靶罗r(nóng)保”受到農(nóng)民的普遍歡迎，原計劃2020年實現(xiàn)制度全覆蓋，結(jié)果實踐進展迅速，2012年底就實現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)全覆蓋，提前8年完成了任務(wù)。2011年，“新農(nóng)?！钡哪Ｊ竭M一步復(fù)制到城鎮(zhèn)無保障人群，建立起“城居保”制度。2014年2月，“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜嵤?，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，邁出了打破城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老體系的第一步。[JP]

從整個養(yǎng)老保險體系建設(shè)歷程上看，我國養(yǎng)老保險存在鮮明的雙軌制特征。一是城鄉(xiāng)養(yǎng)老雙軌運行。受戶籍制度等條件約束，城市勞動者和農(nóng)村勞動者被限定參加不同的養(yǎng)老保險制度，制度模式和待遇水平存在較大差異，養(yǎng)老權(quán)利存在機會不均等問題。二是職業(yè)養(yǎng)老雙軌運行。同為城鎮(zhèn)勞動者，由于就業(yè)單位性質(zhì)不同，被限定參加不同養(yǎng)老保險制度。機關(guān)事業(yè)單位工作人員享受國家退休金制度，個人無需繳費，財政完全負擔，養(yǎng)老金待遇水平總體較高。企業(yè)職工、個體工商戶、靈活就業(yè)者等參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，個人和單位需繳納養(yǎng)老保險費，養(yǎng)老金待遇水平相對較低，機關(guān)事業(yè)單位退休金大約是企業(yè)職工養(yǎng)老金的14-12倍。當前，國家正在推進落實的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，就是要著力破除職業(yè)養(yǎng)老雙軌差距，建立統(tǒng)一的職工養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)勞動公平和權(quán)利公平。

（二）改革探索

自1955年建立機關(guān)事業(yè)單位退休金制度以來，一直沿用了較長的歷史時期。改革開放以后，針對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度有兩次重要的改革探索。一是1992年人事部出臺《人事部關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，首次明確機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革要逐步改變退休金實行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國家包下來的做法，按照國家、集體、個人共同合理負擔原則，在城鎮(zhèn)各類職工中逐步建立社會養(yǎng)老保險制度。文件出臺主要對當時社會上關(guān)于“企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革，機關(guān)事業(yè)單位要不要改、怎么改”問題的回應(yīng)。這個文件的背景起源于1991年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，在規(guī)定企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革舉措時，提及機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革由人事部負責。二是2008年國務(wù)院出臺《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，探索實施事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革，建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相同的制度模式，要求建立職業(yè)年金制度，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點。但是這兩次改革探索都沒有取得預(yù)期的進展，試點地區(qū)也未出臺正式實施方案。

[JP+1]1992年和2008年兩次機關(guān)事業(yè)單位（或事業(yè)單位）養(yǎng)老保險制度改革總體不成功有很多原因，主要可以歸納為缺乏“三個配套”（鄭偉，2015）。一是事業(yè)單位與機關(guān)單位不配套。如2008年的改革，沒有將機關(guān)與事業(yè)單位一起改革，而是把改革難度最大的事業(yè)單位單獨推進，勢必造成改革群體形成不公平的認知，產(chǎn)生改革攀比心理。二是養(yǎng)老改革與單位改革不配套。1992、2008年均未將養(yǎng)老改革與事業(yè)單位分類改革、人事制度改革、工資制度改革同步推進，單純改革養(yǎng)老保險制度難以保證改革群體利益不下降，很難達到預(yù)期效果。三是養(yǎng)老改革與職業(yè)年金制度不配套。1992年提出改革的方向，但是沒有談及職業(yè)年金制度。2008年提出了建立職業(yè)年金制度，但是試點地區(qū)并未真正建立起職業(yè)年金制度，這兩次改革都沒有將基本養(yǎng)老保險改革與補充養(yǎng)老保險同步推進，改革不夠徹底。

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革任務(wù)，明確提出要“推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，“制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系”。2014年底，國務(wù)院副總理馬凱在十二屆人大常委會第十二次會議上作《關(guān)于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告》，提出機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革采取“一個統(tǒng)一、五個同步”思路。這個思路其實是吸收了1992、2008年改革探索經(jīng)驗，明確改革成與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，將機關(guān)與事業(yè)單位同步改、職業(yè)年金與基本養(yǎng)老同步建、養(yǎng)老改革與工資完善同步推、待遇調(diào)整與計發(fā)辦法同步改、在全國范圍同步實施。2015年1月出臺的《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》就是按照“一個統(tǒng)一、五個同步”思路展開的。

（三）改革前后比較

機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休金制度完全由財政供款，以支出定預(yù)算，退休后養(yǎng)老金按照工齡長短和職務(wù)高低，大概能拿到本人退休前工資的80%100%。改革后建立機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，并且出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化。在基本養(yǎng)老保險制度外，專門針對機關(guān)事業(yè)單位人員建立職業(yè)年金制度。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度由原來無需繳費向職工和單位供款轉(zhuǎn)變，其中，個人按工資的8%繳費計入個人賬戶，單位按工資總額的20%繳費納入社會統(tǒng)籌賬戶。改革后的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相同，采取同樣的計發(fā)辦法來發(fā)放，養(yǎng)老金合意替代率為60%左右。職業(yè)年金是在基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)之上的補充養(yǎng)老保險，與企業(yè)年金相類似，由個人和單位繳費組成，個人按照工資的4%、單位按照工資的8%繳費共同計入職業(yè)年金賬戶，采取積累模式管理，退休時根據(jù)賬戶積累額和計發(fā)系數(shù)按月發(fā)放。按專家估算，職業(yè)年金的替代率或為20%上下。改革后機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險和職業(yè)年金的綜合替代率約為75%80%左右，與原來相比可能會有10%15%的待遇下降（見圖2）。為了實現(xiàn)改革群體利益不下降，就需要采取一些措施補償改革群體。

此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革意義深遠。第一，從改革評價上看，人們對改革本身的關(guān)注甚至超過了對改革效果的評價。近年來，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和公平權(quán)利意識進步，社會公眾不斷呼吁出臺有利于機會公平和勞動公平的改革舉措。破除養(yǎng)老金雙軌制，推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革就是公眾普遍關(guān)注的焦點問題，此次推出機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案符合公眾預(yù)期，彰顯出中央更加公平的改革取向，展示了全面深化改革的決心，兌現(xiàn)了改革的承諾，對于增強全社會改革共識和改革支持，具有積極作用和深遠影響。第二，從改革內(nèi)容和時間節(jié)點上看，標志著我國養(yǎng)老保險體系建設(shè)過渡到了新的階段。2015年是“十二五”收官之年，也是“十三五”開局謀劃之年，在這個時間節(jié)點上推出機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，標志著我國養(yǎng)老保險體系正在從過去的“制度補缺”階段向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”階段邁進。以前的養(yǎng)老保險建設(shè)主要是實現(xiàn)制度全覆蓋目標，讓不同職業(yè)、城鄉(xiāng)地區(qū)都能享受到制度保障，都有機會加入到社會養(yǎng)老安全網(wǎng)中，接下來的建設(shè)目標則是通過對“制度存量”改革，增進機會公平、勞動公平、底線公平，縮小職業(yè)養(yǎng)老雙軌差異和城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老差距?！笆濉睍r期養(yǎng)老保險建設(shè)的重點就是圍繞更加公平、可持續(xù)目標推進改革，著力提高保障水平、著力建成統(tǒng)一的職業(yè)養(yǎng)老保險體系、[JP+1]著力縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距。第三，從改革發(fā)展要素上看，此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革與國際改革趨勢相一致。國際上公職人員養(yǎng)老保險大致有三種類型：[12]一是完全獨立型，大多分布在德國、南亞國家、非洲國家等地，獨立于其他職業(yè)類型養(yǎng)老保險，單獨管理運行，有的地區(qū)已經(jīng)探索出個人繳費模式，有的還保留完全由財政負擔的模式。二是完全融合型，以新加坡和南美地區(qū)國家為代表，通過建立全國統(tǒng)一的完全積累型養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)公共部門和其他類型職業(yè)養(yǎng)老一體化管理運行。三是半融合型，以英國和日本為代表，無論什么職業(yè)身份，均可享受國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（國民年金），給付水平大約相當于20%30%的替代率。在此基礎(chǔ)上，按照職業(yè)區(qū)別建立專門的職業(yè)養(yǎng)老金，如日本針對公司職員和公務(wù)員分別建立“厚生年金”和“共濟年金”制度等。半融合型由于較好地處理了公平和效率關(guān)系，在底線公平基礎(chǔ)上保留適度合理差距，成為目前世界上較為推崇的制度模式。走向制度融合、建立多支柱養(yǎng)老體系、發(fā)展職業(yè)年金是公職人員養(yǎng)老保險發(fā)展的共同經(jīng)驗。我國此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革突出了發(fā)展職業(yè)年金，以及與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相互融合的特點，與國際改革趨勢相一致。

三、新一輪機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的現(xiàn)實困境分析[HT5"，8.5XH]

自2015年1月14日國務(wù)院出臺機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革決定以來，已經(jīng)半年多時間過去了，但是中央層面尚未出臺具體的實施細則，各地區(qū)還未進入實質(zhì)操作階段。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革進展總體較為緩慢，目前只有四川、上海、江蘇、山東、吉林相繼出臺了政策文件。當前推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革確實存在一些困難因素，必須加強對相關(guān)問題的分析，提出系統(tǒng)解決方案，才能推動改革落實。

（一）利益平衡困難

習近平總書記曾經(jīng)指出：“中國改革經(jīng)過三十多年，已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！盵13]機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革涉及職工利益調(diào)整，可能會造成部分職工改革利益下降，不再具有帕累托式改革性質(zhì)，而是屬于“卡爾多?？怂埂笔礁母镱愋?，需要建立全面的利益補償機制，才能增進改革共識，提高改革落實力。在此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案中，已經(jīng)明確兩項利益補償機制：一是對改革利益下降群體直接發(fā)放改革補貼，確保改革后待遇水平不出現(xiàn)明顯下降；二是通過調(diào)整基本工資的方式，“對沖”改革群體的繳費成本。

按照改革方案，以改革時間節(jié)點2014年10月1日為限，將改革群體劃分為三種類型：一是改革前已退休人員，是改革產(chǎn)生的“老人”，不受改革辦法影響，保持現(xiàn)有待遇不變并參加今后待遇調(diào)整。二是改革后參加工作的人員，是改革產(chǎn)生的“新人”，按照改革后方案參加養(yǎng)老保險，重點在于實現(xiàn)待遇的合理銜接，確保“新人”將來的養(yǎng)老金與“老人”養(yǎng)老金相比不出現(xiàn)大幅度變化。三是改革前參加工作，改革后退休的人員，是改革產(chǎn)生的“中人”，重點在于保證“中人”改革后待遇水平不降低。此次改革，大多數(shù)在職人員都是中人，并且中人內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有剛參加工作不久的“中人”，也有臨近退休的“中人”，改革后不同“中人”的待遇變化規(guī)律并不相同，需要具體問題具體分析。關(guān)于“中人”養(yǎng)老金發(fā)放，國家已經(jīng)明確按照“2+1+1”結(jié)構(gòu)實施，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、職業(yè)年金和過渡性養(yǎng)老金，其中過渡性養(yǎng)老金是專門為“中人”建立的直接補貼機制。合理確定“中人”待遇及其補償標準，是此次改革的重點和難點。

為了進一步認識改革中不同群體利益變化情況，這里模擬一個靜態(tài)的比較分析。假設(shè)有三個改革職工，（1）身份設(shè)定：一是典型的“老人”，已經(jīng)退休5年，今年65歲；二是新參加工作不久的“新人”，今年25歲；三是典型的“中人”，今年40歲，已經(jīng)參加工作15年。（2）工資設(shè)定：三個改革職工的社會平均工資都是4000元/月，個人職業(yè)生涯的平均工資都是5000元/月；（3）其他條件：“老人”退休金為退休前工資90%、“中人”與“新人”退休年齡都為60歲、利率標準為“零利率”、職業(yè)年金和個人賬戶計發(fā)系數(shù)為139，基礎(chǔ)養(yǎng)老金與企業(yè)職工養(yǎng)老保險計發(fā)辦法相同。按照改革方案測算，“老人”養(yǎng)老金仍采用退休金辦法，每月領(lǐng)取4500元?！靶氯恕别B(yǎng)老金完全采用改革辦法，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶、職業(yè)年金組成，每月45965元?？梢?，改革后“新人”養(yǎng)老金與“老人”退休金待遇幾乎相同，基本實現(xiàn)了平穩(wěn)銜接。值得指出的是，與“老人”無需繳費相比，“新人”需要額外付出繳費成本，只有建立“新人”工資待遇正常調(diào)整機制，“對沖”掉繳費付出，才能完全實現(xiàn)“新人”與“老人”待遇平穩(wěn)對接?！爸腥恕别B(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶、職業(yè)年金和過渡性養(yǎng)老金。目前，國家未規(guī)定過渡性養(yǎng)老金標準，按照改革方案，“中人”改革前參加工作的工齡盡管沒有繳費，但是國家財政按“視同繳費”處理，繳費年限累計。不包括過渡性養(yǎng)老金，“中人”養(yǎng)老金每月3301元。如果要保持“老人”“中人”“新人”養(yǎng)老待遇相近，反推得出“中人”過渡性養(yǎng)老金應(yīng)在每月1000元-1500元左右。

（二）公平價值挑戰(zhàn)

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革目標在于破除職業(yè)養(yǎng)老金雙軌制，建立與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相同的制度，促進制度之間相互融合發(fā)展。但是此次改革還需處理好三處公平問題：

一是制度未融合問題。按照改革方案，改革后機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度模式相同，計發(fā)辦法一樣，但是仍然分別單獨管理運行。這次改革是養(yǎng)老保險并軌改革的第一步，未來還有進一步的改革空間，逐步推進職工養(yǎng)老保險制度相互融合。下一步，可以抓住“職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”改革契機，推進企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金與機關(guān)事業(yè)單位職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌步伐，將城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國統(tǒng)一管理發(fā)放，在此基礎(chǔ)上逐步整合農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，建立起類似英國、日本的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。

二是養(yǎng)老水平未拉齊問題。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的基本原則是保證改革群體養(yǎng)老待遇水平不下降，改革后盡管從制度層面實現(xiàn)了機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)并軌，但是機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金仍然要高于企業(yè)職工養(yǎng)老金，改革后不同職業(yè)群體養(yǎng)老金綜合替代率依然不同步。從待遇水平上看，這次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革主要解決改革群體之間與改革前后比較產(chǎn)生的公平問題，但是公共部門與企業(yè)單位之間、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老待遇差別依然存在。

三是改革后來自補充保險的“新差距”值得重視。按照改革方案，機關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金制度。這項制度與企業(yè)年金類似，都是一種基于職業(yè)繳費的補充養(yǎng)老保險。由于機關(guān)、事業(yè)單位性質(zhì)及財政能力保障，可以預(yù)期機關(guān)事業(yè)單位會普遍建立職業(yè)年金制度，但是企業(yè)年金受到經(jīng)濟實力和理念約束，覆蓋面還較為有限，目前企業(yè)年金建立的企業(yè)不足10%。相關(guān)部門應(yīng)未雨綢繆，預(yù)防可能出現(xiàn)新的職業(yè)身份養(yǎng)老差距問題。

（三）政策創(chuàng)新難題[HT5"，8.5XH]

一是部分地區(qū)先行探索改革帶來的政策協(xié)調(diào)問題。有的地區(qū)在國發(fā)[2015]2號文件頒布之前，已經(jīng)探索實施事業(yè)單位職工參保繳費制度，采取了“繳費與待遇不直接掛鉤”方式。這部分職工屬于“先行探索改革職工”，在新制度實施后與其他職工一樣，按照新制度計發(fā)養(yǎng)老金和參加待遇調(diào)整，并建立職業(yè)年金，以前的工作年限視同新制度繳費。問題在于如何處理“先行探索改革職工”之前所繳納的保險費。如果不對參保繳費及年限進行政策處理，會導(dǎo)致新的不公平問題。這些職工承擔了探索改革的成本，卻沒有相應(yīng)獲得補償，不利于培育和激勵改革闖關(guān)者?？梢詫ⅰ跋刃刑剿鞲母锫毠ぁ敝八U納的個人保險費劃入新制度個人賬戶，將繳費年限累計或部分折算累計后，與視同繳費期合并計算，確保公職人員不因率先嘗試改革而出現(xiàn)利益損失。[14]

二是職業(yè)年金建設(shè)與完善問題。職業(yè)年金是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革建立的新制度，承擔著為基本養(yǎng)老保險提供第二支柱保障以及提高養(yǎng)老待遇水平的功能，職業(yè)年金的建設(shè)與完善情況關(guān)乎機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革落實狀況。職業(yè)年金的關(guān)鍵在于建立年金基金的投資管理機制。職業(yè)年金的投資管理可以參照《企業(yè)年金基金管理辦法》和《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，采取集中統(tǒng)一管理和委托投資運營方式，實現(xiàn)保值增值。

三是相關(guān)配套制度聯(lián)動改革問題。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革需要一系列相關(guān)配套制度聯(lián)動改革，形成改革合力破解長期存在的體制機制問題，從根本上理順機關(guān)、事業(yè)單位權(quán)責關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系、工資關(guān)系、保險關(guān)系、職業(yè)通道關(guān)系等。其中，工資制度調(diào)整、事業(yè)單位分類改革、人事管理制度調(diào)整是重點改革關(guān)系，要與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革同步推進。

（四）財政壓力增大[HT5"，8.5XH]

現(xiàn)行改革前，機關(guān)事業(yè)單位無需繳費，沒有繳費基金積累，但需要財政給予退休職工發(fā)放養(yǎng)老金。改革后，機關(guān)事業(yè)單位職工被視同繳費，需要財政撥付建立視同繳費期限的賬戶資金、過渡性養(yǎng)老金及職業(yè)年金?，F(xiàn)行改革前后財政收支的差距就是轉(zhuǎn)軌成本，主要由視同繳費、職業(yè)年金、發(fā)放“中人補貼”等因素組成。根據(jù)專家測算，事業(yè)單位“中人”成本約37萬億元，機關(guān)單位“中人”成本約45萬億元，[15]“中人”的轉(zhuǎn)軌總成本比全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余還高出2倍多。在經(jīng)濟下行壓力較大時期，地方政府財政壓力不容忽視，中央財政可能需要繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，中央與地方的財政責任需要進一步厘清。

（五）制度吸引力不高[HT5"，8.5XH]

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后，建立與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相統(tǒng)一的制度。對于機關(guān)事業(yè)單位職工來說，此次改革目標是從原來的“高水平、高安全性、低成本”財政保障模式，向充滿不確定性的企業(yè)職工養(yǎng)老保險模式轉(zhuǎn)變，不僅待遇水平變化情況難以預(yù)料，對改革的目標制度也存在較大疑問。根據(jù)公開報道顯示，目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度在實踐中存在一些不足之處，如養(yǎng)老金缺口、個人賬戶空賬、地區(qū)差異較大等問題。這些問題的存在及機關(guān)事業(yè)單位職工的疑問集中反映出企業(yè)職工養(yǎng)老保險模式吸引力不高、制度預(yù)期不穩(wěn)。在推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革落實過程中，還必須對企業(yè)職工養(yǎng)老保險進行改革完善。

四、加快推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的政策建議[HT5"，8.5XH]

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方向已經(jīng)明確，下一步改革發(fā)展的關(guān)鍵在于加快落實，需要從當前改革困境中反映出的實際問題出發(fā)，實施有針對性的對策，同時著眼未來養(yǎng)老保險改革發(fā)展趨勢，提前做好相關(guān)準備工作。為此，提出如下政策建議：

（一）盡快出臺改革細則，明確“中人”補貼水平，完善職業(yè)年金制度[HT5"，8.5XH]

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革實施細則是指導(dǎo)各地區(qū)貫徹落實改革方案的行動指南，早一日出臺實施細則，就能早一天推動改革落實。在改革細則中，需要處理好兩個核心問題。一是要明確對“中人”的改革補貼標準。“中人”實施改革補貼的基本原則是保證“中人”待遇水平不下降，根據(jù)前文靜態(tài)比較分析，“中人”的平均補貼水平應(yīng)該在每月1000-1500元左右，但是“中人”內(nèi)部的結(jié)構(gòu)差異應(yīng)以具體測算數(shù)據(jù)為準。為避免有些中人待遇明顯下降，有必要設(shè)立“中人”養(yǎng)老金底線，對低于底線水平的給予額外補貼，對特殊情況預(yù)留政策空間。

改革規(guī)定，職業(yè)年金的賬戶管理模式依據(jù)單位性質(zhì)分開運行，其中，完全財政撥款單位采取“名義賬戶”模式，記賬支付；非財政撥款單位采取“實賬”模式，可投資運營。職業(yè)年金的關(guān)鍵在于賬戶基金投資管理方式能否實現(xiàn)保值增值。對于“名義賬戶”模式，建議改革原來記賬利率，根據(jù)財政能力逐步提高記賬利率收益。對于“實賬”模式，應(yīng)盡快出臺《職業(yè)年金基金投資管理辦法》，集中統(tǒng)一管理，委托投資運營。

（二）促進制度融合，縮小養(yǎng)老金差距[HT5"，8.5XH]

促進制度融合是世界公共部門養(yǎng)老金制度改革的共同趨勢。我國推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革也是為了打破機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的雙軌運行差距。為了進一步促進改革后機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相互融合，要加快職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進程，實現(xiàn)兩類制度統(tǒng)一管理運營，再整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，建成全面國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。考慮到職業(yè)差別、地區(qū)差異、收入分布不均衡等現(xiàn)實問題，職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌難以一步實現(xiàn)，可以先探索出“按比例職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”模式，將企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金、機關(guān)事業(yè)單位職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一部分（相當于15%20%的替代率標準），在全國范圍集中統(tǒng)一管理發(fā)放，在此基礎(chǔ)上再整合城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。

“十二五”時期我國基本完成了養(yǎng)老保險制度補缺任務(wù)，實現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度全覆蓋目標，“十三五”時期養(yǎng)老保險的重點是提高水平、縮小差距、維護公平。一是要提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平。提高企業(yè)養(yǎng)老金有兩個思路，即提高存量退休職工養(yǎng)老金和提高增量退休職工養(yǎng)老金。自2005年以來，企業(yè)職工養(yǎng)老金已經(jīng)實現(xiàn)了“十一連漲”，是針對已退休職工調(diào)整待遇，屬于提高存量退休職工養(yǎng)老金方式，由于這種方式不改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，出現(xiàn)了“提前退休”比“到點退休”養(yǎng)老金還高的現(xiàn)象。企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整，不僅要提高存量退休職工養(yǎng)老金，還要提高增量退休職工養(yǎng)老金，改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，應(yīng)該讓每年新退休職工也能分享待遇提高機會。二是要提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金也有兩個思路，即提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金和提高個人賬戶養(yǎng)老金，其中的關(guān)鍵是增加財政投入，直接建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨物價、居民收入增長聯(lián)動機制，兜住養(yǎng)老底線。從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的兜底層次屬性上看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付不應(yīng)低于滿足基本生存需要的恩格爾系數(shù)水平。[16]個人賬戶養(yǎng)老金是一種積累基金，取決個人繳費和政府補貼繳費水平，應(yīng)該根據(jù)居民承受能力循序漸進提高，政府補貼可以動態(tài)提高，提升制度吸引力。

（三）加快政策創(chuàng)新，推動改革落實[HT5"，8.5XH]

一是要加快改革前后政策銜接創(chuàng)新，做好各地區(qū)探索改革方案與國家標準方案合理對接。改革后，為避免機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度碎片化，必須重新按照全國統(tǒng)一方案改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，將各地區(qū)探索改革規(guī)范并入新模式。對探索改革者之前繳納養(yǎng)老金計入個人賬戶，繳費年限在視同繳費基礎(chǔ)上累計或部分折算累計，確保探索改革者利益不下降，這樣做有利于保護改革闖關(guān)者。二是要加快工資制度改革創(chuàng)新，調(diào)整優(yōu)化工資收入分配格局。我國在初次收入分配方面存在“兩個過低”問題，即初次分配中勞動報酬比重過低、居民收入分配中工資收入比重過低。應(yīng)當抓住機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革工資增長契機，建立工資正常調(diào)整機制，確保工資增長對沖養(yǎng)老保險繳費后，有額外所得，提高改革獲得感。三是要加快相關(guān)配套制度改革創(chuàng)新，同步推進事業(yè)單位分類改革、人事管理制度改革。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后，原來“鐵飯碗”的單位性質(zhì)被打破，要通過單位分類改革、人事管理制度改革，厘清事業(yè)單位權(quán)責關(guān)系，落實公務(wù)員職務(wù)與職級并行辦法，推動改革進程。

（四）未雨綢繆，積極應(yīng)對財政壓力挑戰(zhàn)[HT5"，8.5XH]

一是要按照保險大數(shù)法則和精算平衡原則，對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革進行財政壓力和基金長期收支運行測算，測算周期至少應(yīng)在50-100年，在總體上對改革成本和基金發(fā)展趨勢有預(yù)警機制。二是要推進國有資本及其收益補充養(yǎng)老金改革舉措。各地區(qū)可以借鑒山東國有資本劃撥養(yǎng)老基金做法，根據(jù)本地區(qū)養(yǎng)老保險基金結(jié)余狀況和未來收支壓力，提前拓展基金來源，應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)。三是要擴大省級養(yǎng)老保險基金委托投資試點。目前廣東、山東已經(jīng)將基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營，取得了較高的穩(wěn)定收益。2015年8月17日，國務(wù)院出臺《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，明確企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金投資管理有關(guān)規(guī)定。目前在改革推進落實階段，各地區(qū)可以先探索將機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金及職業(yè)年金委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營，實現(xiàn)基金保值增值。同時，拓寬其他養(yǎng)老基金籌資渠道，如發(fā)行債券、社會捐助、投資實體經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。四是加快發(fā)展經(jīng)濟，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。越是在經(jīng)濟下行階段，越是要處理好民生訴求問題，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對社會保障事業(yè)投入。把握民生社會保障支出與發(fā)展經(jīng)濟之間的聯(lián)系，通過民生事業(yè)穩(wěn)定內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長，實現(xiàn)民生發(fā)展與經(jīng)濟增長良性互動推進。

（五）推進企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革[HT5"，8.5XH]

企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革要堅持問題導(dǎo)向，圍繞繳費負擔重、待遇水平不高、覆蓋面低、可持續(xù)性弱等問題進行改革完善。一是要完善繳費優(yōu)化設(shè)計與待遇提升改善。一方面要降低企業(yè)繳費負擔和經(jīng)濟困難群體繳費負擔，另一方面要提升養(yǎng)老金給付水平。從養(yǎng)老基金收支平衡角度看，繳費負擔降低與待遇提升改善是矛盾制約的，與“多繳多得”的制度特點不相適應(yīng)，為此就需要引入制度外資金，化解矛盾和歷史轉(zhuǎn)軌成本?？梢酝ㄟ^劃撥國有資本及其收益、加大投資管理運營等方式獲得制度外資金支持，實現(xiàn)改革目標。二是要實施養(yǎng)老保險“擴面計劃”，由“制度全覆蓋”邁向“人群全覆蓋”。養(yǎng)老保險擴面的重點在于農(nóng)民工、靈活就業(yè)者、經(jīng)濟困難家庭職工、新業(yè)態(tài)自雇經(jīng)營者等，可以針對職業(yè)特點優(yōu)化繳費方式，增加政府繳費補貼激勵，實施繳費救助制度，將各類群體納入養(yǎng)老安全網(wǎng)。三是要完善養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后，機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位之間人員流動障礙體制性因素逐步破除，可以預(yù)計人員在不同用工性質(zhì)單位之間流動將進一步加快，需要提前做好保險關(guān)系合理轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，保護好各類職工保險權(quán)益。四是要開啟有利于精算平衡的參數(shù)改革。尊重群眾意愿，科學(xué)精密測算，適時推出退休年齡調(diào)整、繳費水平調(diào)整、養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)調(diào)整等參數(shù)改革，促進養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)發(fā)展。

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