唐昊

【摘要】 異地為官是中央政府試圖割斷官員與地方勢力勾結(jié)、強(qiáng)化中央控制的首選舉措，并且隨著中央集權(quán)的發(fā)展而不斷強(qiáng)化。異地為官在歷史上強(qiáng)化了中央集權(quán)，卻嚴(yán)重壓抑了地方自治的活力。同時(shí)，異地為官對于官員本身的前途來說意味著極大的不確定性?！爱惖貫楣佟敝贫龋鋵?shí)僅僅是中國式中央集權(quán)的產(chǎn)物。

【關(guān)鍵詞】 異地為官 中央集權(quán) 選官制度 【中圖分類號】K207 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

西漢時(shí)期，“異地為官”逐漸從模糊的傳統(tǒng)變?yōu)榍逦闹贫?/p>

秦漢之前，地方政治中最為悠久的傳統(tǒng)其實(shí)是“本地為官”，即國君向天子負(fù)責(zé)，大夫向國君負(fù)責(zé)，而人民則向大夫和國君負(fù)責(zé)，和西歐的封建制如出一轍。

西漢初年，劉邦從秦朝滅亡中得出錯(cuò)誤的結(jié)論，認(rèn)為秦亡是由于沒有分封，于是不但沒有強(qiáng)化中央集權(quán)，反而大肆分封劉氏子孫。結(jié)果是有漢一朝，地方豪強(qiáng)勢力坐大，無論是皇權(quán)、勛貴，還是本鄉(xiāng)長官，不但專橫跋扈、橫行鄉(xiāng)里，甚至有條件、有本事和中央政權(quán)叫板，成為西漢政府推行統(tǒng)一政令的嚴(yán)重障礙。吳王、楚王等諸侯自不必說，“七國之亂”搞得中央政府風(fēng)雨飄搖；甚至一個(gè)小小的鄉(xiāng)里豪族、退休官宦都足可令朝廷頭痛。

漢武帝時(shí)期，朝廷采取了幾條策略來對付地方勢力。一是推恩令，通過諸侯國的再分封而將地方勢力由大變小。二是抽離地方精英，使其無法發(fā)揮嘯聚一方的功能。特別是元朔二年（前127年）武帝從主父偃建議，“徙郡國豪杰及貲三百萬以上者于茂陵”，極大削弱了地方精英的力量。至于中央派出的地方官刺史所察的六條中，第一條就針對地方豪強(qiáng)而設(shè)，所謂“強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡”。

但要做到中央集權(quán)的強(qiáng)化，僅憑上述措施還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時(shí)，在地方本土勢力削弱后，中央派出機(jī)構(gòu)卻成為新地方勢力。如何使這些中央直屬官員保持對地方控制的同時(shí)，還能維系對中央政府的忠誠，就成了一大難題?；实郾仨氁蕾嚬倭艡C(jī)構(gòu)統(tǒng)治地方，但又必須防備它們坐大，這就造就了很多限制性的政治舉措。而“異地為官”就成為中央政府試圖割斷官員與地方勢力勾結(jié)、強(qiáng)化中央控制的首選舉措。

雖然異地為官強(qiáng)調(diào)不避本籍會帶來“州郡相黨，人情比周”“瞻徇之弊”等危害，但畢竟異地為官從一開始便是出自統(tǒng)治者的私心，因而在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)只是試探著作為一種非正式的用人辦法出現(xiàn)，并非正式制度。依照這種不成文的慣例，親屬不得在同一個(gè)地方、同一個(gè)部門供職，官員不得在本籍供職。而朝廷用人的主官則通過揣摩圣意，逐漸地強(qiáng)化了“仕官避本籍”的傳統(tǒng)，使得上至郡國守相，下迄縣令、長、丞、尉，均不用本郡國人。

不過，使這種慣例成立需要一個(gè)先決條件，就是要有足夠的官員可供調(diào)配。因?yàn)樯现量な兀轮量h令，均直屬于中央政府，只有中央政府能在更大范圍內(nèi)選擇合格的官吏，有了挑選的余地和空間，才有可能對官員的任用地點(diǎn)有發(fā)言權(quán)。否則官員供不應(yīng)求，哪里有機(jī)會避籍指派呢？因此，漢代皇帝多注重人才多途入仕。察舉科目擴(kuò)大至包括孝廉、茂材、賢良方正、文學(xué)、明經(jīng)、明法、尤異、治劇、兵法、陰陽災(zāi)異及其他特殊科目。武帝還曾下詔要求每郡必須舉薦一人，“不舉孝”及“不察廉”的二千石都須受罰。董仲舒做官就是通過察舉。當(dāng)然，察舉出來的賢良方正未必都擔(dān)任實(shí)際的職務(wù)，多只是先做宿衛(wèi)之臣。其實(shí)際目的則是壯大后備官員隊(duì)伍，具有隨時(shí)充實(shí)地方的人力資源。

當(dāng)中央選官的自主性加強(qiáng)，以及中央掌控后備官員的人力資源足夠豐富時(shí)，終于帶來“異地為官”從模糊的傳統(tǒng)變?yōu)榍逦闹贫取Ｎ鳚h二百八十余任郡國守相的籍貫，絕無例外，都是外郡人。刺史五十一任，其中四十五人籍貫可確定不在本州。而東漢則更為嚴(yán)格，連妻子的籍貫都要回避。史弼本應(yīng)出任山陽太守，但是他妻子的娘家恰好在山陽轄內(nèi)，于是史弼上書自陳應(yīng)回避，被調(diào)任為平原相。到東漢桓帝時(shí)，中國第一個(gè)關(guān)于任官回避的成文法規(guī)《三互法》正式出臺。所謂“三互”，即“婚姻之家及兩州人不得交互為官”?！逗鬂h書·蔡邕傳》描述道：“初，朝議以州郡相黨，人情比周，乃制婚姻之家及兩州人士不得對相監(jiān)臨。至是復(fù)有三互法，禁忌轉(zhuǎn)密，選用艱難。”這是歷史上第一次通過法律明文規(guī)定的異地為官制度。

異地為官制度隨著中央集權(quán)的發(fā)展而不斷強(qiáng)化，清朝時(shí)最為完善

東漢之后，社會結(jié)構(gòu)分化劇烈、軍事斗爭放量升級、外族入侵接踵而至，中央與地方的關(guān)系也歷經(jīng)變化。但異地為官（或可稱之為“易地為官”）作為有效的中央集權(quán)手段，卻被一直保留了下來。當(dāng)然，作為官員群體本身是不會喜歡這樣的安排的。所以，如何使其被眾人接受，并成為一種正式制度，需要一個(gè)漸進(jìn)的過程，而其呈現(xiàn)的規(guī)律是：只要中央權(quán)力上升、權(quán)威強(qiáng)化，異地為官制度也隨之強(qiáng)化；反之，地方勢力坐大之時(shí)，異地為官原則就被淡化乃至拋棄。這樣看來，異地為官的制度化及其反復(fù)，可被視為中央與地方博弈的結(jié)果。

兩漢時(shí)期，地方勢力仍然強(qiáng)大。因?yàn)椴炫e制將選官的權(quán)力交給了地方官員，門第族望又成為選官的主要依據(jù)，這就形成了一個(gè)“你選我、我選你”的小圈子。從此名門望族靠壟斷教育資源和學(xué)術(shù)資源的“學(xué)而優(yōu)則仕”成為帝國的統(tǒng)治支柱。在這樣的情況下，出現(xiàn)了一批累世公卿、把持中央或地方政權(quán)的豪門大族。他們進(jìn)而在朝廷為官，退而成為地方豪強(qiáng)。此外，秦漢時(shí)期的地方長官都可以自辟僚屬，實(shí)際上是將地方的用人權(quán)交給了地方主官。不過，盡管如此，門第的力量顯然不如周、秦、漢時(shí)封建貴族那樣強(qiáng)大。所以高門大族的子弟入朝為官時(shí)，還是多選擇服膺中央政府，謹(jǐn)慎地應(yīng)用異地為官的原則。

而在魏晉的九品中正制選官制度中，選官的權(quán)力不再交由地方官，而是被中央收取。即朝廷選擇“賢有識鑒”的官員兼任本州的中正官，察訪士人，評列九品，作為官吏除授的依據(jù)?！爸姓眰儼训胤饺瞬艅澐譃榫艂€(gè)等級，上報(bào)給中央，由中央任用。中正官評價(jià)人才的標(biāo)準(zhǔn)包括了察舉制度所規(guī)定的內(nèi)容，但增加了“家世”和“才實(shí)”等條目，中正評定士人，家世、才能并重。不過一般來說，中正官一職也多由世家大族所壟斷，因此地方勢力在很大程度上還是把持著選官的權(quán)力，地方官與豪強(qiáng)的聯(lián)系依舊緊密。

隋唐以來的科舉制成為異地為官制度發(fā)展的重大契機(jī)。科舉制的創(chuàng)立明顯抑制了豪門世家的勢力，擴(kuò)大了官吏來源。與九品中正制不同，科舉制下選拔官吏不再以家族名望，而是以考試成績?yōu)橐罁?jù)。選官的權(quán)力也不在地方，而是全部收歸中央。隨著官員選舉逐漸脫離世家大族的控制，異地為官制度開始愈加廣泛和嚴(yán)格地推行。如唐朝的《回避條例》不許官吏任職本貫州縣官及本貫鄰縣官。隋唐時(shí)還取消了地方主官自辟僚屬的權(quán)力?！昂?nèi)一命之官并出于朝廷，州郡無復(fù)辟署之事”，所有進(jìn)入流品的地方官員都由中央政府任用。但問題是，隋朝和唐朝都勤于開邊，任由藩鎮(zhèn)勢力作大，節(jié)度使集軍政財(cái)權(quán)于一身，甚至世襲，如同國中之國，最終成為中央政府的“掘墓人”。

宋明以后的中國進(jìn)入了中央集權(quán)的強(qiáng)化期。宋對地方勢力的反彈表現(xiàn)尤為激烈，幾乎是全面收回兵權(quán)和治權(quán)，造成強(qiáng)大的中央政府和孱弱的國家。明太祖朱元璋則將全國分成三大任職區(qū)，實(shí)行“南北更調(diào)”制，即北人官南，南人官北。不過，有個(gè)問題是，在異地為官制度下，官員是流動的，地方掾史卻須用本地人。這實(shí)際上削弱了朝廷對于地方的控制權(quán)。像宋江這樣的“刀筆小吏”，雖是小說家之描述，但也反映了當(dāng)時(shí)本地“吏”欺上瞞下、一手遮天的情形，甚至將異地做官的地方主官也玩弄于股掌之中。

等到清朝皇權(quán)大一統(tǒng)達(dá)到頂峰之時(shí)，也是異地為官制度最為完善之時(shí)。在“回避本省”的基礎(chǔ)上，康熙四十二年（1703年）進(jìn)一步規(guī)定，“定外任官在籍（原籍或寄籍）五百里內(nèi)者（包括鄰?。?，都得回避”。乾隆時(shí)開始規(guī)定祖籍也要回避。道光年間，戴三錫是北京大興縣人，被授予江寧布政使，就是因?yàn)樽婕墙K丹徒，所以改調(diào)四川任職。在河南內(nèi)鄉(xiāng)縣，自元大德八年（1304年）到清朝末年，歷任的一百八十多位官員，無一人是河南本地人。在湖北棗陽縣，明清兩代可查的九十七位知縣中，竟然沒有一個(gè)湖北人。異地為官制度被執(zhí)行得可謂徹底。

異地為官在歷史上強(qiáng)化了中央集權(quán)，卻壓抑了地方活力

從歷史上看，異地為官是隨著中央集權(quán)的發(fā)展而不斷強(qiáng)化的。不過，有清一代，當(dāng)中央集權(quán)體制達(dá)到頂峰時(shí)，也恰恰是地方精英失去活力之時(shí)。即便康乾盛世時(shí)期，人民的普遍貧困和官吏的普遍腐敗還是令來訪的英國使節(jié)吃驚不小。當(dāng)然，對統(tǒng)治者而言，為防止地方勢力坐大而犧牲地方治理，是合理的選擇。但畢竟，地方精英的抽離、地方治理的衰朽也會帶來嚴(yán)重后果。所以，中國千百年來央地關(guān)系的兩難是：或者中央集權(quán)強(qiáng)化而地方朽化，或者地方勢力坐大而威脅中央。

異地為官在歷史上強(qiáng)化了中央集權(quán)，卻嚴(yán)重壓抑了地方自治活力。官員任職于陌生的鄉(xiāng)土，風(fēng)俗不便、情形不知，甚至語言不通，很難得到當(dāng)?shù)孛癖娮銐虻男湃魏屯?，必然降低地方治理水平。同時(shí)，異地為官對于官員本身的前途來說意味著極大的不確定性。學(xué)者研究表明，有清一朝，江浙新進(jìn)士被派往西北、西南偏僻之地當(dāng)知縣的可能性極大，如此既沒油水，且遠(yuǎn)離中樞，升遷較難。而陜、甘、滇、黔等貧困地區(qū)中進(jìn)士的士子，則被派往江蘇、浙江、江西、湖廣等富庶之地當(dāng)知縣的概率極高。這些變易對官員的挑戰(zhàn)太大，困難太多。如梁啟超所言：“以數(shù)千里外渺不相屬之人，而代人理其飲食、訟獄之事，雖不世出人才，其所能得者幾何矣?！?/p>

此外，就算是異地為官，也要隔三差五把你挪一挪，免得任職時(shí)間太長根基牢固。這就容易造成官員的無序流動。許多官員剛熟悉情況，不到一年半載就又調(diào)任新職，對于地方就是一種折騰。頻繁的官員流動和短暫任期，加重了官員的短視行為，形象工程政績工程皆出于此。至于那些需要花長時(shí)間、大氣力才能解決的真正重要的問題，流官們往往避而遠(yuǎn)之。

“異地為官”制度，其實(shí)僅僅是中國式中央集權(quán)的產(chǎn)物。自秦漢起，中央集權(quán)的整體架構(gòu)一經(jīng)開創(chuàng)，其他的配套制度也會跟上，異地為官制只是其中之一，即由于熟人社會中鄉(xiāng)土、血緣的重要性，為強(qiáng)化皇權(quán)計(jì)，回避本籍成為統(tǒng)治者必然的選擇。其目的是方便朝廷控制官員。但若換一個(gè)角度思考，如果民主和法治本身能夠制度化并被徹底地執(zhí)行，中央政府和地方政府的效忠對象都是民眾本身，那么地方官是否忠于中央政府這個(gè)帝制時(shí)代的最大擔(dān)憂其實(shí)根本就不存在。所以，要解決“異地為官”的種種問題，必須跳出選官制度本身來進(jìn)行反思。

（作者為華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①（南朝宋）范曄著：《后漢書》，北京：線裝書局，2010年。

責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊