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        回望“十二五”,中國的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換與評估

        2015-09-10 07:22:44劉瑞
        人民論壇 2015年28期
        關(guān)鍵詞:十二五經(jīng)濟(jì)發(fā)展

        劉瑞

        【摘要】觀察“十二五”規(guī)劃目標(biāo)完成情況,有一個突出的印象:在29項規(guī)劃目標(biāo)中,經(jīng)濟(jì)目標(biāo)只占4個,數(shù)量少且完成情況非常好;其他非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)25項,數(shù)量多但完成情況有快有慢。相對于經(jīng)濟(jì)增長任務(wù),環(huán)保、社會、民生任務(wù)更加繁重和艱巨,更加不輕松?!笆濉币?guī)劃期實際成為了實現(xiàn)發(fā)展從經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向社會、環(huán)保、民生為主的重要歷史轉(zhuǎn)折期。

        【關(guān)鍵詞】十二五 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 【中圖分類號】F211 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

        目標(biāo)如期實現(xiàn):經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)出色完成;科技教育、資源環(huán)境、人民生活等方面雖然任務(wù)艱巨,但也基本上能夠完成

        國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃期將在今年年底結(jié)束。依照慣例,人們要總結(jié)過去,展望未來?;仡欉@五年的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展軌跡,人們可以從不同的角度去理解,但是都需要首先集中到最基本的問題上來:五年規(guī)劃的目標(biāo)是否順利地如期實現(xiàn)?規(guī)劃工作千頭萬緒,最終全部歸結(jié)為目標(biāo)實現(xiàn)的核心問題。

        首先,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)上看,四個經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均已經(jīng)實現(xiàn)。國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)劃目標(biāo)是55.8萬億元,年均增長7%,實際上到2014年就已經(jīng)超過63萬億元,各年都超過了7%。2015年尚未結(jié)束,但實際前三季度增長7%,因此全年實現(xiàn)7%計劃目標(biāo)也是有望的。服務(wù)業(yè)增加值比重規(guī)劃目標(biāo)是在2010年的43%基礎(chǔ)上提高4個百分點,到2014年,服務(wù)業(yè)增加值比重就上升到48.2%,提前完成了規(guī)劃目標(biāo)。城鎮(zhèn)化率規(guī)劃目標(biāo)也是在2010年47.5%的基礎(chǔ)上提高4個百分點,到2014年,實際城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到54.7%,提前超額完成了規(guī)劃目標(biāo)。①盡管“十二五”規(guī)劃沒有將通貨膨脹管控列入規(guī)劃目標(biāo),但是由于計劃管理與宏觀調(diào)控有效結(jié)合,使得經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長而通貨膨脹保持低水平,實現(xiàn)了比較理想的經(jīng)濟(jì)增長即低通脹增長??傊?,中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)方面干得非常出色。國民經(jīng)濟(jì)在平穩(wěn)中持續(xù)增長,并實現(xiàn)了一次巨大躍升,到達(dá)10萬億美元產(chǎn)出水平,穩(wěn)穩(wěn)地坐在了世界經(jīng)濟(jì)總量排名第二的位置上。僅此而言,“十二五”規(guī)劃期將足以被載入歷史史冊。

        其次,在科技教育方面,九年義務(wù)教育鞏固率目標(biāo)規(guī)劃達(dá)到93%,而2014年已經(jīng)達(dá)到92.6%,離目標(biāo)值還有0.4%的差距,這就取決于2015年的努力情況了。高中階段教育毛入學(xué)率規(guī)劃目標(biāo)是87%,到2014年實現(xiàn)到86.5%,離目標(biāo)值差0.5%,同樣要取決于2015年的努力情況。研究與實驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重規(guī)劃目標(biāo)是2.2%,到2014年實際為2.09%,還有0.11%差距。而每萬人口發(fā)明專利擁有量規(guī)劃值是3.3件,到2014年已經(jīng)達(dá)到4.9件,大大超過規(guī)劃值。總體上看教育科技任務(wù)比較艱巨,但是基本上能夠完成。

        在資源環(huán)境方面,“十二五”規(guī)劃目標(biāo)達(dá)12項之多,指標(biāo)最多,實現(xiàn)難度也很大。到2014年的實際情況看,已經(jīng)實現(xiàn)的目標(biāo)有5項,其他7項接近完成??傮w上看規(guī)劃任務(wù)艱巨,但基本上能夠完成。

        在人民生活方面,“十二五”規(guī)劃列出了9項規(guī)劃目標(biāo)。到2014年,已有4項目標(biāo)實現(xiàn),其他5項還有一定差距??傮w上看,民生問題非常重要,但任務(wù)同樣十分艱巨,順利完成有壓力。

        觀察“十二五”規(guī)劃目標(biāo)完成情況,有一個突出的印象:在29項規(guī)劃目標(biāo)中,經(jīng)濟(jì)目標(biāo)只占4個,數(shù)量少且完成情況非常好;其他非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)25項,數(shù)量多但完成情況有快有慢。實際上從“十一五”規(guī)劃期開始,我國規(guī)劃工作在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,發(fā)展重心就已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展。到“十二五”期間,非經(jīng)濟(jì)的發(fā)展任務(wù)更加居于整個國家發(fā)展的中心位置。經(jīng)濟(jì)增長要繼續(xù),但是更重要的是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,把環(huán)保、社會、民生放在重要位置上。相對于完成經(jīng)濟(jì)增長任務(wù),環(huán)保、社會、民生任務(wù)更加繁重和艱巨,更加不輕松?!笆濉币?guī)劃期實際成為了實現(xiàn)發(fā)展從經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向社會、環(huán)保、民生為主的重要歷史轉(zhuǎn)折期。

        戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換:強(qiáng)力反腐、深化改革、精準(zhǔn)調(diào)控、設(shè)立自貿(mào)區(qū)、籌建亞投行

        “十二五”規(guī)劃期間,國內(nèi)發(fā)生了許多重大事件,這些事件在一定程度上改變了原來“十二五”的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展軌跡。第一件重大事件是2013年黨和國家最高層的新老更換。以習(xí)近平為總書記的黨中央形成了新的領(lǐng)導(dǎo)核心,并提出了一系列新的發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略。隨著“十二五”期間國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)化和新的戰(zhàn)略推出,原定的戰(zhàn)略及其目標(biāo)就可能有所變化了?!笆濉逼陂g明顯出現(xiàn)戰(zhàn)略性變化的事件有:

        第一,從嚴(yán)治黨,強(qiáng)力反腐,引發(fā)了從上到下的政治生態(tài)變化,這給社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的完善創(chuàng)造了良好的制度條件以引發(fā)更進(jìn)一步的政治改革。“十二五”后期開始形成的一系列從嚴(yán)治黨和強(qiáng)力反腐行動,會不會改變20世紀(jì)60年代以來形成的經(jīng)濟(jì)開發(fā)型模式或升級為高版本的開發(fā)型模式,可以拭目以待。

        第二,深化改革,釋放市場活力,產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)增長動力。“十二五”規(guī)劃之初,盡管有改革的設(shè)想和內(nèi)容,但是全面深化改革以至于形成一個新的改革高潮,卻始于“十八大”召開之后。不斷改革是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動力,但是改革的難度也隨著深度而加大。尤其是在以往的改革中形成了一批既得利益集團(tuán),這些利益集團(tuán)會有意無意成為下一輪改革的阻力。新的領(lǐng)導(dǎo)層敢于面對改革的難題,繼續(xù)推進(jìn)改革,掀起新一輪大規(guī)模的改革。與以前的改革不同的是,此輪改革著重頂層設(shè)計和底線思維,是全面而系統(tǒng)的,從而避免了單項改革捉襟見肘的尷尬結(jié)局。這也使得“十二五”后期的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展呈現(xiàn)出新特點和新景象。

        第三,宏觀調(diào)控新方式的出現(xiàn)。與“十一五”期間頻繁的宏觀調(diào)控次數(shù)和細(xì)致化的宏觀調(diào)控手段應(yīng)用相比,“十二五”期間宏觀調(diào)控的方式發(fā)生了許多變化,即所謂定向調(diào)控、精準(zhǔn)調(diào)控、區(qū)域調(diào)控。大水漫灌式的宏觀調(diào)控在應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)時發(fā)揮了積極作用,但是也給國民經(jīng)濟(jì)留下了許多后遺癥,比如高達(dá)16萬億元的地方政府融資債務(wù)平臺,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩,等等?!笆濉币?guī)劃后期宏觀調(diào)控有了許多改進(jìn)和改革,一方面通過簡化行政審批程序和取消審批權(quán)限,使得宏觀調(diào)控的作為空間大大縮小,另一方面推出負(fù)面清單的管理方式,主動發(fā)揮市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的功效。宏觀調(diào)控在“十二五”期間無論是在實踐上還是體制上都有了較大的改善。

        第四,自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立開辟了對外開放改革與試驗的新格局。2013年9月在上海設(shè)立第一個自由貿(mào)易區(qū),不是一個簡單的改革試驗,它是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后中國對外開放的一個新的大膽舉措。自由貿(mào)易區(qū)本質(zhì)上不是開發(fā)區(qū)的概念,而是政策試驗區(qū),是將國內(nèi)普通區(qū)域不能采用或不能全面放開的外匯和資本開放政策放在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)試驗。時間不長,已有上海浦東、深圳前海、福建平潭、天津濱海四個自由貿(mào)易區(qū)開設(shè),并立即將試驗區(qū)中獲得成功的政策經(jīng)驗,如負(fù)面清單管理迅速在普通區(qū)推廣。自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)想產(chǎn)生在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下,也體現(xiàn)了中國對外經(jīng)貿(mào)格局的新變化。

        第五,亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金的建立,對世界經(jīng)濟(jì)政治格局都產(chǎn)生了重大影響。亞投行和絲路基金脫胎于“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想,成為實施戰(zhàn)略的具體抓手。由于世界經(jīng)濟(jì)不景氣、美國經(jīng)濟(jì)帶動世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力,中國的亞投行倡議獲得了世界各國的關(guān)注和響應(yīng),最終57個國家成為創(chuàng)始成員國。亞投行的建立具有十分深遠(yuǎn)的歷史和國際意義,它是第一次由中國倡議和實施的國際區(qū)域化合作構(gòu)想,中國作為世界大國的形象開始確立。

        規(guī)劃功能完善:整合各個重大規(guī)劃,創(chuàng)新區(qū)域性戰(zhàn)略規(guī)劃、專項規(guī)劃

        中國經(jīng)濟(jì)自20世紀(jì)70年代末開啟改革開放以來,選擇的發(fā)展道路是與其他國家有所不同的。其中一個重要的不同就是盡管建立了市場經(jīng)濟(jì)體制,但是依然保留和改進(jìn)了在計劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的中期計劃管理做法,這與其他原來實行計劃經(jīng)濟(jì)體制國家在轉(zhuǎn)型之后紛紛放棄中期計劃管理方式明顯不同。并且,這個中期計劃(“十一五”更名為規(guī)劃)連續(xù)實施了六個周期之后,一舉將中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到世界經(jīng)濟(jì)排名第二的水平,這個巨大成果是誰也無法否認(rèn)的。改革開放30年,計劃管理改革始終沒有停止,各種試驗不斷推出,最終形成了比較可行的計劃管理體系和方式,中國的計劃管理性質(zhì)也由此發(fā)生與計劃經(jīng)濟(jì)體制條件下不同的特點,“十二五”規(guī)劃在探索計劃管理體系和方式上也有一些新的突破和嘗試。

        其一,“多規(guī)合一”的改革。由于部門管理分工,致使我國的一些重大規(guī)劃編制工作背靠背的進(jìn)行,而且各個重大規(guī)劃的時間期限和編制周期也不統(tǒng)一,加上其他越來越多的專項規(guī)劃,規(guī)劃編制工作越來越頻繁,導(dǎo)致重復(fù)性編制和規(guī)劃之間相互扯皮越來越多,規(guī)劃成本越來越大。那么,從“十二五”開始,我國在部分地區(qū)開始探索將多個規(guī)劃整合在一起編制。雖然這項改革還沒有完全結(jié)束,但是改革方向是值得肯定的。

        其二,區(qū)域性戰(zhàn)略與規(guī)劃的創(chuàng)新。由于地方規(guī)劃編制是按照行政管轄范圍進(jìn)行的,因此各地行政主管部門編制出來和大力推行的地方規(guī)劃具有行政分割和地方利益保護(hù)的負(fù)面趨向。這是不利于建立統(tǒng)一的市場體系的改革方向。在“十二五”期間,從中央層面對此進(jìn)行了協(xié)調(diào)和改革,如長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃橫跨沿江流域包括支流11個省市,統(tǒng)一按照中央部署規(guī)劃,避免各個省市各自為政謀發(fā)展。再如京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃,打破三個省市行政界限,按照區(qū)內(nèi)合理分工和優(yōu)勢互補(bǔ)原則進(jìn)行定位,打造世界最大和最具活力的首都經(jīng)濟(jì)圈,不單單是化解北京市“大城市病”問題,更是形成三個省市經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展格局。此外,在“十二五”期間還陸續(xù)出臺了20多個區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃。這些規(guī)劃的共同特點是不以行政劃界,而是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系和整體發(fā)展為出發(fā)點,打造具有特色的功能區(qū)。在目前行政管轄權(quán)不變的前提下,成立跨區(qū)域協(xié)調(diào)小組,是推行區(qū)域規(guī)劃的合理做法。

        其三,把專項規(guī)劃作為實現(xiàn)綜合規(guī)劃的抓手?!笆濉币?guī)劃制定之初,有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題雖然列入文件,但是如何貫徹文件精神需要有力抓手。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題始終困擾中國經(jīng)濟(jì)前行,而且老問題剛剛解決,新的問題又不斷涌現(xiàn)。在上一個規(guī)劃周期即“十一五”規(guī)劃期間,為應(yīng)對國際金融危機(jī),我國前后出臺了兩個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃,前一個為“十大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)振興”規(guī)劃,后一個為“七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”規(guī)劃。這些規(guī)劃延續(xù)到“十二五”期間,需要作進(jìn)一步的補(bǔ)充和調(diào)整。因此在規(guī)劃期間,中央有針對性地出臺了若干個專項規(guī)劃,其中最具有影響力的是剛剛出臺的《中國制造2025》規(guī)劃。這項專項規(guī)劃在整合了此前推出的各項相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確提出了中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的目標(biāo)和步驟。所有這些細(xì)分行業(yè)和領(lǐng)域的專項規(guī)劃,對實施“十二五”總體規(guī)劃提出的目標(biāo)和任務(wù)起到了具體化和可操作的作用。

        規(guī)劃未盡使命:產(chǎn)能過剩、環(huán)境保護(hù)、內(nèi)需不足等問題仍需下一個五年規(guī)劃期繼續(xù)解決

        如果規(guī)劃只是墻上掛掛,而不去落實,再精心編制的規(guī)劃也不能產(chǎn)生良好的作用。因此規(guī)劃重在落實。回顧過去“十二五”規(guī)劃期間,有一些國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展突出的問題,依然沒有得到很好的解決,這是需要下一個五年規(guī)劃期去認(rèn)真解決的。

        產(chǎn)能過剩問題。中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡特征導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)處于周期性擺動過程。在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之前,中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題,但是為了應(yīng)對危機(jī)拉動經(jīng)濟(jì)增長,產(chǎn)能過剩問題被急速創(chuàng)造出來的人為需求所掩蓋。等到危機(jī)過去之后,產(chǎn)能過剩問題重新露出水面。產(chǎn)能過剩問題存在有一定的必然性,因為市場經(jīng)濟(jì)就是一種過剩經(jīng)濟(jì)。目前中國的產(chǎn)能過剩問題也不僅限于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),已經(jīng)擴(kuò)大到了高端新興產(chǎn)業(yè)如光伏產(chǎn)業(yè)?!笆濉逼陂g,產(chǎn)能過剩問題有所緩解,如水泥、鋼鐵等建材領(lǐng)域和房地產(chǎn),產(chǎn)能盲目擴(kuò)張得到一定遏制,但是問題依然存在。因此繼續(xù)壓縮過剩產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu),將是下一個規(guī)劃周期的任務(wù)。從根本上看,產(chǎn)能過剩得到徹底解決需要新的經(jīng)濟(jì)增長高潮契機(jī)。

        環(huán)境問題?!笆濉币?guī)劃期間提升了對環(huán)境保護(hù)的重視程度,各項涉及環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃指標(biāo)比上一個規(guī)劃周期更加詳細(xì)和嚴(yán)厲,統(tǒng)統(tǒng)列入約束性指標(biāo)。但是環(huán)境問題的形成并非一朝一夕,是中國經(jīng)濟(jì)長期粗放和高碳增長方式引起的,在一個短短的五年規(guī)劃期間徹底得到解決不現(xiàn)實?!笆濉鼻叭戥h(huán)境規(guī)劃目標(biāo)一直完成不理想,到2014年底,各項環(huán)境管理目標(biāo)完成情況開始趕上五年規(guī)劃要求,但是解決的難度越來越大。即使五年規(guī)劃目標(biāo)大致完成,但是總體上說環(huán)境問題依然嚴(yán)峻。要徹底解決這個問題,需要實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)型。這不僅需要規(guī)劃,還需要技術(shù)突破和體制創(chuàng)新。下一個五年規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對環(huán)境方面的投入,不僅提出總體性目標(biāo),而且要更加注重規(guī)劃指標(biāo)的可操作性和強(qiáng)制性,一步步地扎實推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和污染治理工作。

        內(nèi)需不足問題。內(nèi)需不足始于“十二五”規(guī)劃開啟之年,也持續(xù)于“十二五”規(guī)劃結(jié)束之年,這說明內(nèi)需拉動始終是規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)之一。如同其他問題一樣,內(nèi)需不足問題的形成由來已久,也部分地與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在缺陷相關(guān)。因為市場經(jīng)濟(jì)中,人們的有效需求來自于收入,而收入的增長又取決于經(jīng)濟(jì)增長和收入合理分配兩方面因素。改革開放以來,我國社會發(fā)展相對于經(jīng)濟(jì)增長較為滯后,居民收入分配差距持續(xù)擴(kuò)大,到“十二五”初期,反映居民收入差距的基尼系數(shù)已經(jīng)突破國際公認(rèn)的0.45警戒線。在“十二五”后期,通過出臺一系列針對收入分配問題的政策,居民收入差距有所縮小,但是問題沒有得到根本性改變。這樣對內(nèi)需不足問題的解決始終有阻礙作用。從根本上說,只有解決了居民收入差距過大的問題,才能解決需求不足的問題。這不是僅僅通過規(guī)劃管理就能實現(xiàn)的,還需要有社會福利制度完善、經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長帶來就業(yè)機(jī)會增加、各項居民收入調(diào)整政策落實等。

        (作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委副書記、教授)

        【注釋】

        ①文中數(shù)據(jù)來源于歷年政府工作報告、國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度規(guī)劃報告、國家統(tǒng)計局年鑒等。

        責(zé)編/張夏夢 美編/于珊

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