薛力

奧巴馬6月1日在白宮會(huì)見東南亞國(guó)家青年領(lǐng)袖時(shí)表態(tài)稱，中國(guó)對(duì)南海的一些主權(quán)主張可能是合法的。此前在新加坡香格里拉對(duì)話會(huì)上，中美雙方亦未如外界預(yù)測(cè)的那樣激烈交鋒。美防長(zhǎng)卡特（以及參議員麥凱恩）在香會(huì)上的發(fā)言，被評(píng)論為“比較柔和與平衡”，除了繼續(xù)在夏威夷說過的一套外，他也提到多國(guó)都在南海制造“新的事實(shí)”，主張推進(jìn)中美兩軍關(guān)系。盡管菲律賓總統(tǒng)訪日期間仍就南海爭(zhēng)端喋喋不休，但鑒于6月底中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話將舉行，爾后是9月習(xí)近平國(guó)事訪美，說南海爭(zhēng)端已經(jīng)轉(zhuǎn)入“退燒”階段，或許并不為過。

應(yīng)該看到，此前數(shù)月南海爭(zhēng)端的升溫，背后有中美海洋政策演變的影子，可視為雙方在政策調(diào)整期的一種磨合。盡管雙方在南海擦槍走火的可能性很小，中國(guó)也應(yīng)趁著南海問題階段性“退燒”，加速推進(jìn)南海新戰(zhàn)略的落實(shí)。

2012年以來，中美兩國(guó)在應(yīng)對(duì)南海問題上遵循不同的政策軌跡。

就中國(guó)而言，表現(xiàn)為從強(qiáng)力反擊（2012年實(shí)際控制黃巖島，并成立了地級(jí)三沙市）到主動(dòng)調(diào)控（2014年5～7月的981西沙中建南開鉆事件）再到低調(diào)務(wù)實(shí)（默默在南沙填海造陸）的變化；針對(duì)“南海爭(zhēng)端國(guó)際化”采取的新策略是“以有限的地區(qū)化來阻斷無限的全球化”，同時(shí)堅(jiān)決反對(duì)區(qū)域外大國(guó)介入；操作上傾向于淡化南海問題，但除了積極利用雙邊途徑外，在利用多邊框架上效果尚不明顯。

就美國(guó)而言，表現(xiàn)為從“反應(yīng)性應(yīng)對(duì)”變成“主動(dòng)應(yīng)對(duì)”，從幕后走向幕前，從溫和走向強(qiáng)硬，從“主要導(dǎo)演”變成“總導(dǎo)演兼主演”；除了利用中美雙邊途徑外，也積極利用香格里拉對(duì)話等多邊途徑，操作上強(qiáng)行介入的味道越來越濃。

美國(guó)當(dāng)然知道，中國(guó)迄今為止并沒有影響各國(guó)商船在南海的航行自由，也清楚中國(guó)正在調(diào)整立場(chǎng)，對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)持更加開放的態(tài)度（最近一個(gè)典型例子是中俄在地中海的聯(lián)合軍演）。但“崛起國(guó)謀求改變現(xiàn)狀”是歷史常態(tài)，美國(guó)作為“現(xiàn)狀”的管理者與主要受益方之一，希望在南海問題上有關(guān)當(dāng)事方能夠“建章立制”自我約束。美國(guó)雖然沒有加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，但卻標(biāo)榜自己是按照國(guó)際法行事的。2009年以后，“以國(guó)際法特別是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為依據(jù)，和平解決南海爭(zhēng)端”已成東盟聲索國(guó)的共同主張，中國(guó)則主張除了國(guó)際法，還要考慮“歷史性權(quán)利”。如何對(duì)“歷史性權(quán)利”的具體內(nèi)涵做出清晰的說明，已經(jīng)成為觀察中國(guó)未來相關(guān)政策走向的一大窗口。

在南海應(yīng)對(duì)之策上，2014年5月之前，美國(guó)總體上屬于“不直接出面、私下調(diào)和”，公開表態(tài)依然是“不持立場(chǎng)”。黃巖島事件就是典型例子。但在2014年981鉆井事件后，美國(guó)從幕后轉(zhuǎn)向前臺(tái)，并在香格里拉年度對(duì)話中直接點(diǎn)了中國(guó)的名。針對(duì)中國(guó)在南沙的造島行為（較小程度上還包括擴(kuò)建西沙主島永興島），美國(guó)似乎擔(dān)心中國(guó)接下來將采取一系列行動(dòng)強(qiáng)化南海主張，如建立防空識(shí)別區(qū)，圍繞島礁提出200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張，等等。

在意識(shí)到單靠私下勸阻難以見效后，美國(guó)開始采取其他行動(dòng)并逐漸加大力度：國(guó)際方面，促請(qǐng)印度、日本、東盟、七國(guó)集團(tuán)、歐盟甚至韓國(guó)等出面發(fā)聲；國(guó)內(nèi)方面，由不同級(jí)別、不同部門的官員表態(tài)，要求中國(guó)停止所謂“改變現(xiàn)狀”的行為。2015年春天，這方面運(yùn)作的力度明顯增加，典型例子是，在國(guó)務(wù)卿克里訪華前夕，派遣瀕海戰(zhàn)斗艦“沃斯堡號(hào)”5月11日進(jìn)入越南控制的南威島附近“國(guó)際水域”，并放出風(fēng)聲說要派遣軍艦與飛機(jī)進(jìn)入中國(guó)控制的南沙島礁周圍12海里范圍。國(guó)防部長(zhǎng)卡特5月27日在夏威夷參加太平洋司令部司令哈里斯就職典禮時(shí)，態(tài)度強(qiáng)硬地表示，中國(guó)應(yīng)該立即、永久地停止在南沙的島礁建設(shè)，還聲稱美國(guó)（軍艦和軍機(jī)）可以在國(guó)際法允許的任何地方飛越、航行。

這些行動(dòng)使得人們普遍預(yù)測(cè)，中美將在3天的香格里拉對(duì)話會(huì)上爭(zhēng)得不可開交。然而，香會(huì)并非如一些媒體所渲染的那樣劍拔弩張，而是總體平和、富有建設(shè)性。這或許意味著，中美不同南海政策軌跡的相遇，到了一個(gè)各自的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

2014年，美國(guó)在南海問題上從幕后轉(zhuǎn)向臺(tái)前并公開點(diǎn)中國(guó)的名，但在中國(guó)造島修機(jī)場(chǎng)問題上沒有大做文章。2015年后，以?shī)W巴馬訪問印度時(shí)雙方發(fā)表的聯(lián)合聲明為標(biāo)志，美國(guó)才開始在造島修機(jī)場(chǎng)問題上做文章。對(duì)此，中國(guó)多次回應(yīng)稱這是自己主權(quán)范圍內(nèi)的事，類似行為其他聲索國(guó)早就做了，美國(guó)應(yīng)該多做有利于南海和平與穩(wěn)定的事情而不宜“拉偏架”，條件成熟后其他國(guó)家也可以利用這些島礁上的設(shè)施開展人道主義救援和減災(zāi)合作。針對(duì)克里強(qiáng)調(diào)中國(guó)造島的速度與規(guī)模、呼吁中國(guó)“降低緊張局勢(shì)”的表述，王毅外長(zhǎng)的回應(yīng)是：有分歧不要緊，但不要誤解誤判。

應(yīng)該說，中國(guó)在南海的填海造陸行為，與菲律賓、馬來西亞、越南的類似做法并無本質(zhì)上的區(qū)別，而且做到了盡量低調(diào)行事。中國(guó)同時(shí)大力強(qiáng)化與東盟國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化合作。2015年被確定為中國(guó)-東盟海洋合作年，中國(guó)還將與馬來西亞進(jìn)行聯(lián)合軍演。從2014年8月提出“雙軌思路”，到2015年4月在中越聯(lián)合聲明中重申愿意在協(xié)商一致基礎(chǔ)上早日達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”，顯示新一屆中國(guó)政府清楚意識(shí)到，南海問題是中國(guó)與東盟關(guān)系中的短板，是東盟最為關(guān)心的地區(qū)安全議題。為了推進(jìn)國(guó)家復(fù)興進(jìn)程、把東南亞建設(shè)成21世紀(jì)海上絲綢之路的樞紐地區(qū)，中國(guó)有必要推出包容性、靈活性更強(qiáng)的南海新戰(zhàn)略。

問題是，即便中國(guó)下決心調(diào)整南海戰(zhàn)略，也需要相關(guān)國(guó)家做出善意的回應(yīng)，因此很難馬上體現(xiàn)為一方政策應(yīng)對(duì)上的大幅調(diào)整。這是一個(gè)復(fù)雜的博弈過程，出現(xiàn)階段性的反復(fù)也是正常的。

東盟大多數(shù)成員國(guó)擔(dān)心所謂“南海防空識(shí)別區(qū)”的建立會(huì)加劇地區(qū)緊張，但這更多是媒體所營(yíng)造的一種“敵意”。王毅外長(zhǎng)所說的不要誤解誤判，就是在告訴外界：不要錯(cuò)誤地判斷中國(guó)的造島，以為中國(guó)接下來就要采取其他措施。針對(duì)最近有人炒作“南海防空識(shí)別區(qū)”問題，解放軍副總參謀長(zhǎng)孫建國(guó)5月31日在新加坡表示，中國(guó)政府和軍隊(duì)從來沒有說過即將劃設(shè)南海防空識(shí)別區(qū)，要不要?jiǎng)澰O(shè)防空識(shí)別區(qū)取決于我們的空中安全是否受到威脅、受到威脅的程度以及各方面綜合考慮，當(dāng)前南海總體局勢(shì)是穩(wěn)定的，有一些人炒作這些問題是沒有根據(jù)的。

那么，美國(guó)是否會(huì)派遣軍艦或軍機(jī)進(jìn)入中國(guó)控制的南海島礁12海里范圍內(nèi)？偶一為之是可能的，但常規(guī)化操作不大可能。因?yàn)?，這與“進(jìn)入中國(guó)本土沿岸的領(lǐng)海”無異，屬于赤裸裸的戰(zhàn)爭(zhēng)挑釁行為，意味著把中國(guó)逼到了墻角。南海島礁不是夏威夷或關(guān)島，在美國(guó)國(guó)家利益中的位置，還沒有重要到值得美國(guó)為此而挑起戰(zhàn)爭(zhēng)的地步。擦槍走火的可能性不能排除，但不高。美國(guó)海軍為了捍衛(wèi)其所謂的航行自由，制定了一系列措施，其中名為“航行自由行動(dòng)”（FONOP）的測(cè)試方式值得關(guān)注，但執(zhí)行這種行動(dòng)需要總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家安全委員會(huì)批準(zhǔn)，因此，從B-52轟炸機(jī)對(duì)東海防空識(shí)別區(qū)的測(cè)試，到“沃斯堡號(hào)”在南威島附近的行動(dòng)，都帶有精心設(shè)計(jì)的痕跡。再以不久前P-8A偵察機(jī)從中方控制的3個(gè)南沙島礁附近水域飛過為例，雖然高調(diào)帶上了CNN記者隨機(jī)報(bào)道，但錄音表明，對(duì)于中方的8次警告，美方的回應(yīng)是，自己在國(guó)際水域；另外，飛行的高度為4500米，相片顯示也不是從島礁正上方拍的。五角大樓發(fā)言人沃倫事后也承認(rèn)，進(jìn)入12海里水域及其上空“這可能是下一步要采取的動(dòng)作”。問題是，真做做試試？

對(duì)于預(yù)防意外事故的發(fā)生，中美雙方都非常重視，經(jīng)過十多年的磋商，雙方已經(jīng)建立起一套比較有效的防范措施，把發(fā)生事故的可能性降到最低。兩次世界大戰(zhàn)都說明，大國(guó)在國(guó)際體系中的地位與作用不同于中小國(guó)家，發(fā)生大規(guī)模沖突的后果難以預(yù)測(cè)。因此，大國(guó)通常會(huì)盡最大可能避免直接沖突。冷戰(zhàn)時(shí)期代理人戰(zhàn)爭(zhēng)頻頻發(fā)生，但美蘇之間則沒有發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)。中美作為全球經(jīng)濟(jì)體的前兩位，高度相互依存，發(fā)生大規(guī)模沖突可能性不大，需要警惕的是第三方挑起的短時(shí)意外事件。

美國(guó)以“總導(dǎo)演兼主演”的身份強(qiáng)行介入南海爭(zhēng)端，促使區(qū)域外大國(guó)紛紛加大力度介入南海爭(zhēng)端。中國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)措施似乎還沒有實(shí)現(xiàn)“以區(qū)域化防范全球化”的目標(biāo)，那么，接下來中國(guó)應(yīng)該怎么辦？

美國(guó)作為唯一的超級(jí)大國(guó)，國(guó)際治理經(jīng)驗(yàn)豐富而老到，不缺“惡心”中國(guó)的手段，如設(shè)置議程、引導(dǎo)輿論、調(diào)動(dòng)盟國(guó)、支持國(guó)際組織（如東盟）等，但自外于諸多國(guó)際法約束的它，無權(quán)“命令”中國(guó)停止建島行為；中國(guó)也不大可能因?yàn)橥鈦韷毫ΧＶ乖鞃u，這既是外交傳統(tǒng)使然也是大國(guó)特征之一。王毅外長(zhǎng)5月中旬已經(jīng)對(duì)克里明確表態(tài)，中方捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的意志堅(jiān)如磐石，不可動(dòng)搖。

與此同時(shí)，考慮到目前南海問題的挑戰(zhàn)，很難一下子找到完美的解決方案，筆者認(rèn)為值得做一些嘗試。譬如，公布中國(guó)版的南海爭(zhēng)端解決路線圖，建議若干個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)以推進(jìn)爭(zhēng)端解決進(jìn)程；又如，坦承南海問題的復(fù)雜性，不具有一步到位的解決方案，作為最大的南海聲索國(guó)，為了推進(jìn)中國(guó)-東盟命運(yùn)共同體建設(shè)，愿意分步驟清晰化自己的南海主張。此外，考慮到大規(guī)模建島行動(dòng)對(duì)東盟聲索國(guó)可能造成的影響，中國(guó)可以適當(dāng)公開建島規(guī)模、用途等信息，并建議其他聲索國(guó)采取類似措施。

如果上述建議值得考慮，那么接下來的南海問題“退燒”階段，或是中國(guó)采取適當(dāng)行動(dòng)的時(shí)間窗口。

（樊吉社研究員、林民旺博士對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）