覃國慈

【摘要】提升社會治理水平不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，而要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，那就是實現(xiàn)社會治理理念、治理主體、治理手段、治理重心、治理投入五個轉(zhuǎn)變;創(chuàng)新社會參與、社會整合、社會預(yù)警、民主決策、利益訴求、矛盾化解六大機制;整合黨組織、政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)、群眾、媒體七方力量。

【關(guān)鍵詞】社會治理 轉(zhuǎn)變觀念 機制創(chuàng)新

【中圖分類號】C93 ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

黨的十八屆三中全會要求推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，自此，全國上下都在積極探索如何提高社會治理水平。作為全面深化改革的總目標(biāo)，在中央一再強調(diào)“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”和“在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得改革的突破性進展”的背景下，提高社會治理水平的關(guān)鍵在于“實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變”、“創(chuàng)新六大機制”、“整合七方力量”。

實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變

“社會治理”概念的提出，不是對“社會管理”的簡單替代或否定，而是一個重大的理念更新和改變。所以，社會治理的主體、手段、工作重心等方面都不能沿襲昔日社會管理的模式，而要相應(yīng)地予以轉(zhuǎn)變。

社會治理理念從“管控”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。為便于管理和控制，傳統(tǒng)社會管理由政府主導(dǎo)，體現(xiàn)的是“官本位”、“政府本位”、“權(quán)力本位”，所有公共服務(wù)的提供都由政府決定，廣大群眾只是被動接受，導(dǎo)致的結(jié)果是政府的決定和提供的服務(wù)往往與群眾的愿望及需求相差甚遠(yuǎn)。社會治理強調(diào)政府要根據(jù)群眾的意愿來決定服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，群眾由被動接受變?yōu)橹鲃訁⑴c，政府決策和行動中要充分考慮群眾意見，不能由政府單方面決定甚至強制性實施，所以社會治理要相應(yīng)地向以“民本位”、“社會本位”、“權(quán)利本位”為特點的以服務(wù)為主的社會治理理念轉(zhuǎn)變。

社會治理主體從“政府單一”向“社會多元”轉(zhuǎn)變。社會管理體現(xiàn)的是一種單向度的管理者對被管理者自上而下的約束或控制，而社會治理體現(xiàn)的是“雙向互動”，不僅包括自上而下地指揮、命令，而且包括自下而上地參與、監(jiān)督。也就是說，社會管理只依靠政府這個單一主體，而社會治理強調(diào)主體多元化，提高社會治理水平離不開黨組織、各級政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)、人民群眾、新聞媒體等多個主體的合力。

社會治理手段從“行政手段為主”向“多種手段綜合運用”轉(zhuǎn)變。社會治理涉及多個領(lǐng)域、多個部門及所有公民的利益，可謂牽一發(fā)而動全身，這必然對傳統(tǒng)社會管理手段提出挑戰(zhàn)。因而，創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式，需要努力改變過去重行政而輕法律等其它手段的問題，要在運用行政手段的同時綜合運用法律、政策、教育、經(jīng)濟和技術(shù)等多種手段，也就是要重視法治建設(shè)、完善社會政策、改進行政管理、加強思想教育、做好群眾工作、強化經(jīng)濟調(diào)節(jié)、用好網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，多策并舉，共同規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾、解決社會問題。

社會治理投入從“重城輕鄉(xiāng)”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變。社會治理需要投入，但投入要講究公平，否則不僅不會減少矛盾，反而會滋生新問題。二元社會結(jié)構(gòu)下，社會管理投入的城市偏向嚴(yán)重，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給和社會管理水平差距巨大，城市繁榮與農(nóng)村凋敝并存，農(nóng)民與市民不能享受同等國民待遇。鑒于農(nóng)村社會治理的歷史欠賬多，今后要提高社會治理的整體水平，就必須改變非均衡性投入體制，實現(xiàn)從重城輕鄉(xiāng)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變并適當(dāng)向農(nóng)村傾斜。

社會治理重心從“治標(biāo)”向“治本”轉(zhuǎn)變。社會治理的工作重心在于突破傳統(tǒng)社會管理范式，變事后處置為事前預(yù)防，變治標(biāo)為治本，在源頭治理上下功夫。因為抓源頭才是治本之策，只有將社會治理的關(guān)口前移，從源頭上預(yù)防、化解和減少社會矛盾，才能掌握工作的前瞻性和主動性，最大限度減少不和諧因素，最大限度增進社會和諧。過去習(xí)慣的應(yīng)急性、“滅火式”治標(biāo)管理固然重要，但不能解決根本問題，因為現(xiàn)在許多社會問題和社會矛盾，都源于體制機制不健全、制度安排不公平，只能從源頭上尋求解決辦法。因而，改變過去忽視源頭治理的做法，強調(diào)治本管理，對當(dāng)前和今后的社會治理工作均十分重要。

創(chuàng)新六大機制

我國正值社會轉(zhuǎn)型期，社會異質(zhì)性增強、社會成員的利益訴求多元、社會矛盾凸顯，社會治理難度隨之加大。為了切實保護群眾權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定、促進社會有序發(fā)展，需要從六個方面來創(chuàng)新社會治理機制。

一要創(chuàng)新社會參與機制。廣泛的社會參與是和諧社會的重要標(biāo)志，它有助于拓寬群眾的利益訴求通道、增強公民的社會責(zé)任感、解決許多政府不能解決的問題。我國社會組織發(fā)展較快，公民的社會參與熱情高漲，有力促進了社會管理。不過，仍然存在社會組織數(shù)量不多、質(zhì)量不高、公信力不夠以及公民的社會參與環(huán)境差等問題，社會參與程度與社會發(fā)展的需要之間還有不小差距。新形勢下，政府已經(jīng)無法應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，迫切需要公民和社會組織參與社會治理。因而，創(chuàng)新社會參與機制，為公民和社會組織營造良好的社會參與環(huán)境，使社會參與逐步多元化、常態(tài)化勢在必行。

二要創(chuàng)新社會整合機制。社會整合是社會存在與發(fā)展的基礎(chǔ)。適度整合的社會是良性運行與協(xié)調(diào)發(fā)展的社會。社會整合機制并非一成不變，只有隨著社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系的變化而適時調(diào)整，才能有效維護社會秩序。計劃經(jīng)濟時期，國家對生活必需品、人們的生存和發(fā)展機會等重要稀缺資源實行壟斷，通過單位制、公社制、戶籍制及食品配給制消除獨立的社會力量，借助國家嚴(yán)密的組織系統(tǒng)進行大規(guī)模的社會動員，形成國家與社會高度同構(gòu)的單一行政型整合機制。改革開放以后，市場經(jīng)濟打破了國家對資源的壟斷，國家與社會的關(guān)系由同構(gòu)變?yōu)榉蛛x，社會自主性日漸增強。隨著社會整合對象的改變，社會整合機制也需要創(chuàng)新。當(dāng)前，創(chuàng)新社會整合機制，要以利益整合為核心、以政治整合為保障、以法律整合為主要手段、以文化價值整合為重要途徑，運用政策、制度、組織及核心價值體系，協(xié)調(diào)各種社會群體和社會力量，使社會系統(tǒng)趨于動態(tài)平衡。一旦社會出現(xiàn)不和諧，該機制便發(fā)揮協(xié)調(diào)和溝通作用，恢復(fù)社會的良性運行與穩(wěn)定發(fā)展。

三要創(chuàng)新社會預(yù)警機制。社會預(yù)警機制是社會治理體系的重要組成部分，也是社會穩(wěn)定的指示器，更是現(xiàn)代社會的一個重要標(biāo)志。建立社會預(yù)警機制，就是要建立廣泛而嚴(yán)密的情報系統(tǒng)，及時而準(zhǔn)確地掌握社會不安定因素的動態(tài)，預(yù)測和防范社會風(fēng)險，從而最大限度地減少社會危機。近幾年，我國加快了社會預(yù)警機制的建設(shè)步伐，但還沒有建立起獨立的預(yù)警組織機構(gòu)和風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，民眾的風(fēng)險意識不強，國家的風(fēng)險應(yīng)對能力偏低。社會轉(zhuǎn)型期也是社會風(fēng)險高發(fā)期，新問題、新矛盾層出不窮，各種突發(fā)性應(yīng)急事件頻發(fā)，社會消極情緒如暗流涌動。為盡可能減少社會風(fēng)險帶來的生命、財產(chǎn)損失及社會動蕩，當(dāng)務(wù)之急，需要在充分研究社會風(fēng)險種類、危害、發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，從強化社會成員風(fēng)險意識、建立預(yù)警組織架構(gòu)、完善預(yù)警指標(biāo)體系、搭建預(yù)警系統(tǒng)運行平臺等方面努力創(chuàng)新社會預(yù)警機制，大幅提高社會風(fēng)險的預(yù)防和應(yīng)對能力。

四要創(chuàng)新民主決策機制。正確的決策，產(chǎn)生福祉，惠及國民;錯誤的決策，引發(fā)禍患，殃及百姓。創(chuàng)新和完善民主決策機制，促進決策的科學(xué)化、民主化和法制化，是黨、政府及公眾十分關(guān)注的問題。長期以來，我國為此進行了不懈努力并取得了一定成績，但隨著決策環(huán)境的日趨復(fù)雜、決策要求的日益科學(xué)化，現(xiàn)有決策機制逐步顯露出思想觀念陳舊、權(quán)力過于集中、信息高度壟斷、制定與執(zhí)行過度統(tǒng)一、公眾參與渠道不暢、咨詢和調(diào)研不夠深入等弊端。為了切實建立公開透明的民主決策機制，最大程度減少決策失誤，必須保證決策者經(jīng)常深入基層調(diào)查研究，充分聽取民意，讓公眾的意見體現(xiàn)到?jīng)Q策中去;依照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主程序處理重大事項，認(rèn)真傾聽和斟酌不同意見，保證決策層的每個成員享有同等的發(fā)言權(quán)和建議權(quán);建立多層次、多學(xué)科的智囊網(wǎng)絡(luò)，廣泛聽取專家學(xué)者的意見并充分發(fā)揮研究機構(gòu)的作用;堅持決策論證，沒有通過科學(xué)論證的方案決不采納，以論證的嚴(yán)格性確保決策的科學(xué)性。

五要創(chuàng)新利益訴求機制。近年來，我國發(fā)生了諸如貴州甕安事件、湖北石首事件等一系列重大社會沖突事件，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定大局。這些沖突的產(chǎn)生原因多種多樣，但都與利益訴求有關(guān)。利益訴求是不能長期壓抑的，長期壓抑的結(jié)果只能是積蓄能量后的總爆發(fā)。顯然，建立利益訴求表達(dá)機制對利益沖突進行有效調(diào)節(jié)十分重要。新中國成立以來，我國的利益訴求機制建設(shè)成績斐然，這一方面得益于民主政治建設(shè)給廣大群眾提供了反映問題的良好環(huán)境，另一方面歸功于現(xiàn)代信息技術(shù)給人民群眾的利益訴求提供了便捷手段。但由于多種原因的相互交織與影響，目前的利益訴求機制還存在訴求制度缺失、訴求渠道不暢、訴求效果不好等問題，不能滿足人民群眾利益表達(dá)的需求。鑒于當(dāng)前利益主體的表達(dá)能力不同、訴求內(nèi)容復(fù)雜、訴求方式去理性化等情況，必須創(chuàng)新利益訴求表達(dá)機制。為此，要致力于增強人大代表和政協(xié)委員的群眾性，提高各級政府的信訪效率，鼓勵媒體報道不同階層群體的利益訴求，扶持專家學(xué)者和民間研究機構(gòu)針對群眾意愿的調(diào)查研究，發(fā)揮村委會、社區(qū)、工會、婦聯(lián)等群眾組織的代言作用，培育弱勢群體代言人，引導(dǎo)公眾理性表達(dá)訴求。

六要創(chuàng)新社會矛盾化解機制。在一個利益分化的社會，可以說矛盾無處不在。當(dāng)前，我國社會矛盾呈現(xiàn)利益關(guān)聯(lián)化、類型多樣化、人員群體化、行為過激化、處置疑難化等特征并且發(fā)生率急劇上升，嚴(yán)重威脅社會和諧與穩(wěn)定。面對矛盾，我們不能一味追求穩(wěn)定而回避、掩蓋、打壓，應(yīng)該積極疏導(dǎo)、緩和、化解。雖然我國矛盾糾紛的解決途徑不少，包括訴訟、仲裁、行政調(diào)節(jié)等等，但現(xiàn)實生活中訴訟所占比例過大，民眾動輒提起訴訟，既增加了調(diào)處成本，也加大了司法機關(guān)的工作壓力，不利于矛盾糾紛的最終解決。這種“以訴訟為重心，以其它解決方式為補充”的矛盾化解機制存在結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致矛盾數(shù)量越積越多、矛盾性質(zhì)越來越惡劣。顯然，建立一套“以法院為核心，以社會為依托”的能及時發(fā)現(xiàn)、分析、調(diào)處、化解社會矛盾的新機制已迫在眉睫。需要特別注意的是，新機制必須以人民調(diào)解為第一道防線，以司法調(diào)節(jié)為最后防線，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解互相聯(lián)動，訴訟和非訴訟相輔相成，協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式相互銜接，通過多策并舉，化解矛盾，鑄就和諧。

整合七方力量

以往，在社會管理過程中，政府充當(dāng)主角，扮演“全能政府”，結(jié)果導(dǎo)致管理越位、錯位、缺位;今后，在社會治理進程中，政府只需要履行“有限政府”的職能，轉(zhuǎn)而整合黨組織、政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)、民眾、媒體七個方面的力量，共同推進社會治理。

第一，確保黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國社會是一個極其龐大的系統(tǒng)，疆土遼闊、人口眾多、階層多元，要治理好這個復(fù)雜的系統(tǒng)，離不開黨組織這個統(tǒng)帥。首先，各級黨委要把社會治理工作放在更加突出的位置，正確分析社會形勢，科學(xué)制定政策措施，支持政府履行職能，引導(dǎo)社會各方積極參與，在社會治理中發(fā)揮總攬全局、把握方向、整合力量的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。其次，基層黨組織和廣大黨員要把黨的政治、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理、服務(wù)優(yōu)勢，在社會治理中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，確保社會治理始終沿著正確方向前進。

第二，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。理清政府、市場、社會三者之間的關(guān)系和權(quán)限邊界，把本應(yīng)該屬于市場、社會的職能，完全交給市場和社會處理，政府主要承擔(dān)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、改善民生、促進公平、保持穩(wěn)定、維護安全及研判社會發(fā)展趨勢、制訂政策法規(guī)、編制發(fā)展規(guī)劃等全局性管理職能。同時，完善社會治理考核機制和指標(biāo)體系，確保責(zé)任到位、投入到位、人員到位、舉措到位、落實到位，充分發(fā)揮政府在社會治理中的主導(dǎo)作用。

第三，增強企事業(yè)單位的社會責(zé)任。作為社會大家庭中的成員，企事業(yè)單位不能對社會治理抱著事不關(guān)己、高高掛起的思想，應(yīng)該增強社會責(zé)任意識，主動承擔(dān)，不推諉、不懈怠。企業(yè)在追求利潤和效益的同時，對內(nèi)保障職工待遇、提升員工素質(zhì)、提供安全環(huán)境、重視幫扶救助、排查不穩(wěn)定因素;對外守法經(jīng)營、生產(chǎn)合格產(chǎn)品、提供就業(yè)崗位、重視環(huán)境保護、熱心慈善事業(yè)。事業(yè)單位要在公共服務(wù)、社會融合、幫扶救助、行為矯正、權(quán)益維護、政策咨詢、人才培養(yǎng)、智力支持等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

第四，激發(fā)社會組織的發(fā)展活力。如今，作為社會治理的主體之一，社會組織受到前所未有的重視，將在創(chuàng)新社會治理體制、建立現(xiàn)代治理模式和推進社會治理現(xiàn)代化方面扮演不可或缺的角色。為激發(fā)社會組織的發(fā)展活力，要將政府的公共管理事項、服務(wù)事項、協(xié)調(diào)事項、技術(shù)事項等事務(wù)性工作，通過委托經(jīng)營、購買服務(wù)、補貼服務(wù)等方式向社會組織轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)各類社會組織進一步增強服務(wù)社會的綜合實力;堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，促進社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其在服務(wù)群眾、繁榮文化、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、規(guī)范行為、表達(dá)訴求等方面的協(xié)同作用。

第五，強化社區(qū)的服務(wù)功能。隨著越來越多的“單位人”變成“社會人”，社區(qū)已經(jīng)成為新時期社會治理的新載體和重要主體。為做好城鄉(xiāng)基層社會治理工作，要充分發(fā)揮社區(qū)在解決下崗職工再就業(yè)、助殘濟困、社會治安、保護環(huán)境等社會公共問題上的作用，以增強居民的安全感和歸屬感;加強以社會工作者和志愿者為主要成員的社區(qū)公益服務(wù)體系建設(shè)，以滿足社區(qū)不同年齡、不同職業(yè)、不同興趣居民的多元化需求;加大政府對社區(qū)的投入，支持社區(qū)開展活動和購置公共設(shè)施;培養(yǎng)大量的社會工作專業(yè)人才，為社區(qū)居民提供專業(yè)化社會服務(wù)，解決和預(yù)防社會問題，促進社會和諧。

第六，煥發(fā)群眾的參與熱情。在我國，黨和政府始終是最重要的領(lǐng)導(dǎo)力量，但人民群眾是社會的主體，如果沒有廣大群眾的支持，任何社會活動都會失去生機。因而，社會治理必須走群眾路線，發(fā)揮人民群眾的主人翁精神和首創(chuàng)精神。為吸引人民群眾積極參與社會治理，需要拓展民眾參與渠道，暢通民意集聚途徑，健全群眾監(jiān)督機制，進而激發(fā)群眾的參與熱情，努力形成社會治理人人參與、和諧社會人人共享的良好局面。

第七，把握媒體的輿論導(dǎo)向。社會治理離不開良好的輿論氛圍。作為宣傳、教育、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)督的信息樞紐，新聞媒體在現(xiàn)代社會治理中起著輿論導(dǎo)向作用，理應(yīng)成為社會治理的重要力量。隨著媒體對公共領(lǐng)域的輻射越來越廣泛，對人們生活的影響越來越深入，參與社會治理可以說是時代賦予媒體的新使命。因此，要把握媒體的正確輿論導(dǎo)向，通過及時傳遞事實真相、增進社會各方互信，搭建意見交流平臺、廣泛凝聚社會共識，履行輿論監(jiān)督職能、守望社會公平正義，加強網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)、疏導(dǎo)公眾不滿情緒等工作的開展，為創(chuàng)新社會治理提供有利的輿論環(huán)境。

（作者為湖北省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副研究員）

責(zé)編 /許國榮（實習(xí)）