摘要：政府信用是指政府機關及其工作人員在行使公共權力的過程中恪守并有效履行其法定職責或對公眾的承諾而贏得公眾的信任。政府信用之本質在于政府恪守職責，以有限的公共權力謀求公眾利益的最大化。轉型期我國地方政府信用堪憂，政府職能缺位、越位和錯位現(xiàn)象屢見不鮮。這與政府集權化、政府系統(tǒng)內部權力配置失衡、制約與監(jiān)督的缺失與低效有著重要關系。轉型期政府信用重塑，必須注重加強民主制度建設，通過建立以制約為主、監(jiān)督為輔的權力約束機制和完善政府及官員的責任追究機制等來規(guī)范權力，從而確保權力為民所用，服務人民。

關鍵詞：轉型期;政府信用缺失;政府體制;民主制度建設;政府職責權限

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）05-0009-04

基金項目：陜西省教育廳科研基金項目“轉型期我國政府信用研究——以和諧社會建設為視角”（12JK0372）的階段性研究成果之一;咸陽師范學院專項科研基金項目“轉型期我國人的現(xiàn)代化研究”（09XSYK239）資助項目。

作者簡介：趙麗（1980-），女，山西朔州人，咸陽師范學院政治與管理學院城市與公共服務研究中心講師，法學碩士，研究方向：政治誠信、人的現(xiàn)代化。

政府信用是政府權威和政府合法性的重要依據。我國社會轉型期政府存在著各種信用缺失問題，造成政府權威的流失。如何盡快重塑政府信用，是當前亟待解決的問題。本文擬重點從體制層面分析當前政府信用缺失問題，進而為政府信用重塑探尋可行的路徑。

一、政府信用與政府信用缺失

1政府信用的內涵。關于政府信用的概念，不同學者有不同的解讀，可謂是見仁見智。筆者認為，政府信用是指政府機關及其工作人員在行使公共權力的過程中恪守并有效履行其法定職責或對公眾的承諾而贏得公眾的信任。

政府信用具有以下兩個基本特征：第一，政府信用是以政府有效履行公共責任，維護公共利益為歸依。公共性是政府的一個本質屬性。政府作為全社會公共管理者，掌握著公共權力，其最基本的職能就是履行公共責任，提供公共服務和公共產品，維護和促進公共利益。而政府信用則要求政府必須在其法定職責范圍之內，認真履行公共管理職責，公正地為社會公眾服務，忠實地為公眾謀取公共利益。任何利用政府公權力為部門或個人謀取不正當利益的行為，都是政府背離自身職責，失信于民的表現(xiàn)。政府代理公共權力的信用度，關系到公共責任和公眾利益的實現(xiàn)程度。[1]政府失信于民，表面上是政府威望的喪失，而本質上是對公共責任的踐踏和對公共利益的侵損。第二，政府信用的實現(xiàn)是以有限的公共權力為基礎的。政府信用是通過政府的公權力得以實現(xiàn)的。公共權力是指法律所確認的權能和支配力，具有強制性和單方性。公共權力太大或失去制約，就會出現(xiàn)政府自覺不自覺地插手本不屬于自己管轄范圍的事情，使政府行政行為出現(xiàn)越權、錯位現(xiàn)象。[2]因此，提高政府信用度的關鍵，就是明確劃定政府職責權限，加強對政府權力的制約與監(jiān)督，實行有限責任政府。

2我國社會轉型期政府信用缺失的主要表現(xiàn)。從政府職權的行使、職責的履行和公共利益的實現(xiàn)狀況綜合來看，我國社會轉型期政府信用缺失主要有以下三種情況：

第一，政府職能缺位致使政府陷入信用困境。政府職能缺位是指政府在公共管理活動中，未能有效履行其法定職責而導致公共品供給短缺的現(xiàn)象。提供公共物品和公共服務是市場經濟條件下政府的最基本職能。當一種公共物品的生產意味著較高的投入，產出效益又不明顯，或者存在著“溢出效應”時，就可能出現(xiàn)公共物品供給的短缺。加之，社會轉型期激勵約束機制失衡，使得地方政府在提供公共物品和公共服務等方面動力不足，也會出現(xiàn)職能缺位。比如國民的醫(yī)療保障，本是政府應該承擔的公共服務，但是由于其不能對地方政府，特別是地方行政首長帶來立竿見影的政績效果，因而政府投入不足，醫(yī)院只得實行“以醫(yī)養(yǎng)醫(yī)” “以藥養(yǎng)醫(yī)”的政策，使公眾陷入看病難、看病貴、看不起病的困境。這不僅嚴重影響了公眾的生活質量，而且嚴重損害了政府的信用形象，造成公眾對政府信用與政治合法性的認可不足。

第二，政府職能越位引發(fā)的信用問題。政府職能越位是指政府干了應該由市場干的，自己干不好的事情。在社會轉型期，由于政府職能越位引發(fā)的信用問題主要表現(xiàn)為：一是對微觀經濟過程的深度介入，政府往往以市場主體的身份介入經濟活動，直接從事競爭性領域的投資經營，與民爭利，干擾了正常的市場秩序;二是對企業(yè)經營活動干預過多，以及在干預過程中產生的大量政府失靈現(xiàn)象，往往導致政府威信以及信用資源的大量流失;三是濫用政府信用資源，近些年來，一些地方政府為了做強、做大地方經濟，往往不考慮地方財力，一再以“承諾函”“保證函”等形式，動用公共財政資金為企業(yè)經營活動提供擔保。一旦企業(yè)經營不善，政府就成為債務主體，陷入嚴重的信用危機。[3]

第三，政府職能錯位導致的信用危機。政府職能錯位是指政府做了不該做的、違背了自己角色義務的事情，或者說利用自己掌握的公共權力，為部門或個人謀取不正當利益的行為。社會轉型期政府職能錯位主要表現(xiàn)為兩方面：其一，一些地方政府非但不為民眾提供應有的公共服務，反倒打著為公眾謀利益的幌子，通過設租、發(fā)放許可證、制造稀缺等方式為部門或個人謀取不正當?shù)睦?，嚴重損害了政府信用。行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化是政府職能錯位的鮮活寫照;其二，一些政府官員大肆利用手中的權力貪污、受賄、買官賣官、官商勾結等，為自己或他人謀取不正當利益，嚴重破壞了社會公平和政府信用。

二、我國社會轉型期政府信用缺失的體制原因分析

轉型期政府信用缺失既有歷史的原因也有現(xiàn)實的原因，既有主觀原因也有客觀原因，而在諸多原因中，體制性、制度性原因是根本性的。

1過度集權的國家治理體系導致政府信用責任與能力不對稱是政府信用缺失的重要原因。新中國成立后，為了應對當時特殊的國內外局勢，建立了高度集權的政治經濟體制。在這一體制下，政府集中了一切可以集中的資源和權威，可以進入社會生活各個領域、各個角落，直接取代市場、管制社會，成為事實上的全能主義政府。這種全能主義政府最大的好處就是在特殊環(huán)境下能夠集中力量辦大事，這就決定了它只能是一種特殊局勢下的國家治理體系。

改革開放以來，隨著社會的巨大變遷，社會各領域的事務變得異常繁重復雜，全能型政府已然不能勝任新的時代要求，其弊端日益明顯。于是，我們希望通過經濟政治體制改革，逐步實現(xiàn)政府還權于市場和社會，使得政府與市場、社會的關系回歸常態(tài)。在制度層面，對于政府職能轉變有了明確的規(guī)定，而且國家仍在不斷縮減政府的權力，比如減少行政審批項目等一系列制度的出臺等。但是，與轉變政府職能的需要相比，目前相關的制度供給仍顯不足，加之政府自身理念轉變滯后以及對過去行為慣性的依賴等，迄今政府仍舊承載著過多的信用責任。而相比政府承擔的信用責任，政府自身的信用能力卻是有限的，是受政府所擁有的物質資源、人力資源和信息資源等條件限制的，這就使政府陷入了信用責任過大與信用能力不足的困境。由于信用能力的有限性和政府的自利性，一方面，政府對于自己應該履行職責但投入大、見效慢的領域，如公共產品和公共服務的提供等，選擇不作為或者消極作為，導致職能缺位與低效率，無法真正踐行其最基本的信用;另一方面，對于本該放權于市場和社會的領域，政府卻牢抓不放，不僅造成管得過多統(tǒng)得過死的局面，加大了政府運行的成本和政府有限資源的浪費，而且導致政府無法兌現(xiàn)其政策承諾。在政府權力過大且監(jiān)督不夠有力時，政府及其官員必然會濫用職權，為部門和個人謀取不正當利益，導致權不為民所用、利不為民所謀的政府角色錯位。這些都是轉型期國家治理體系的轉變過程中不可避免的一種失序與混亂，是對政府信用的極大傷害。

2自上而下的壓力型政府體制是導致政府信用缺失的深層原因。壓力型政府體制是指依托于行政上的隸屬關系，由上級政府給下級政府下達社會經濟發(fā)展的硬性指標，并根據指標完成情況予以不同獎懲的自上而下的一種體制模式。新中國成立時，我國就建立起中央高度集權的壓力型政府體制。在當時的國內外環(huán)境下，作為后發(fā)國家，壓力型政府體制是實施趕超戰(zhàn)略的現(xiàn)實選擇。這種體制安排將地方政府的利益與地方經濟發(fā)展績效直接聯(lián)系起來，對于調動地方政府官員實施趕超戰(zhàn)略的積極性起到了一定的作用。但是，壓力型體制下的“逆向激勵”結構卻將政府及其官員的行為導向偏離了公共利益最大化的軌道。首先，壓力型體制下官員的層層委任制度，客觀上形成了官員只對上負責而不對下負責的逆向信用責任關系。在這種體制下，必然會誘發(fā)政府官員“眼睛向上看”，以取悅上級領導作為自身的理性選擇。比如通過搞 “形象工程”或數(shù)字游戲，以虛假的政績博取上級領導的賞識;或者通過送禮、行賄等方式，千方百計討好上級領導，至于為民負責，關心民眾疾苦等履行對公眾的信用責任，則被視為無足輕重。這是目前官員功利型價值取向的體制原因，是導致政府職能缺位和官員失信于民的深層原因。其次，壓力型體制下的官員激勵結構，名義上是一個全方位的指標體系，但在實際操作過程中則往往以經濟增長特別是 GDP為主要參照。這就誘使一些急于升遷的官員，片面追求經濟增長績效，將政府的精力和有限的資源主要投向那些在短期內能夠產生較高經濟效益的領域，甚至不惜以犧牲社會效益和長遠發(fā)展為代價。最后，壓力型體制下，各級政府內部民主制度不健全，“一把手”權力過于集中，且缺乏有效的監(jiān)督，導致“一把手”濫用權力現(xiàn)象嚴重。在官員提拔、重要事項的決策等很多方面幾乎都是“一把手”說了算，民主僅僅是形式和過場。這樣，政府決策缺乏科學性、官員違規(guī)提拔、“帶病”提拔等現(xiàn)象也就不足為奇了。這種狀況不僅惡化了政治生態(tài)環(huán)境，而且嚴重損害了政府的合法性。

3權力制約與監(jiān)督機制的短缺與低效是政府信用缺失的根本原因。制約和監(jiān)督是約束權力的兩種方式。制約是一種內在的、即時的權力約束方式，是防止權力濫用最根本有效的手段。三權分立是權力制約的一種有效方式，是西方憲政的核心。在這種體制下，政府的權力會受到立法機關、司法機關的制約與抗衡，從而有效防止政府權力過大而導致的權力濫用。而監(jiān)督則是權力的一種外在約束方式，具有單向性、法律性、間接性、程序性、滯后性等特點。作為一種外在的約束方式，監(jiān)督往往是在被監(jiān)督者的違法行為已經發(fā)生之后才進行，故它能否對被監(jiān)督者產生影響具有未知性和滯后性，因而監(jiān)督者能做的就是糾正或追究，而不是預防。監(jiān)督的單向性，決定了監(jiān)督者需要具有地位的優(yōu)越性，方能實施有效監(jiān)督。地位越優(yōu)越，監(jiān)督作用才越充分，否則很難實現(xiàn)有效監(jiān)督。

新中國在建構政治體系的過程中，由于種種原因，并沒有建立類似西方三權分立的權力制約機制，而是傾向于通過監(jiān)督形成對政府權力的約束。目前我國已經建立起內容豐富、手段多樣的權力監(jiān)督體系，如人大監(jiān)督、政黨監(jiān)督、公眾監(jiān)督、司法監(jiān)督、政府內部的監(jiān)督等。但是，由于監(jiān)督主體與行政主體的權力、地位以及信息的非對稱性，信用監(jiān)督的法律依據不明確，缺少程序化和規(guī)范化等，使得各種監(jiān)督往往處于弱監(jiān)、虛監(jiān)和失監(jiān)的狀態(tài)。比如輿論監(jiān)督，作為人民群眾對政府的監(jiān)督，源于憲法中明確規(guī)定的人民主權的政治地位，但從我國法制實踐來看，對輿論監(jiān)督中監(jiān)督者的地位和權利的制度保障不夠，同時由于監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督成本太高，監(jiān)督的預期收益與預期成本明顯不對稱，監(jiān)督者需要承擔巨大的物質和心理壓力，使得監(jiān)督往往難以實現(xiàn)。再如人民檢察院作為我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，卻一直缺乏應有的監(jiān)督地位和程序等等。這樣就造成了政府官員對公眾負責的剛性約束機制嚴重不足，降低了從事機會主義行為的風險成本，從而使得政府失信行為難以得到遏制。

三、構建信用政府的體制安排與制度選擇

1加強民主制度建設。轉型期政府信用缺失與政府集權化、民主制度不健全有著必然聯(lián)系，只有加強民主制度建設，才能有效制衡政府，減少政府失信行為的發(fā)生。

對于民主，人們雖然有著不同的理解，但也存在著基本的共識：（1）民主是基于這樣一個前提：整個社會崇尚法治，國家權力受到一定的限制和約束，且存在著一定的邊界和范圍;政府對民眾負責。（2）民主是一種事實權利：公民的各種權利得到最充分的保障，廣泛分享參與決策的機會，享有在憲法范圍內最大限度的自由言論權和自由選擇權。（3）民主是一種過程或程序，政治權力的取得和行使都在公開、透明、合法的程序下運行，公民的權利也只有在這種程序中才能實現(xiàn)。（4）民主是一種制度，只有在法治的前提下建立健全民主制度，才能切實保障人民民主。（5）民主的實現(xiàn)，必須有一個強大的公民社會來支撐。公民通過加入各種社會組織、社會力量，依據法律規(guī)定通過利益表達、政治參與等途徑，進入政府過程，從而促進自身利益的實現(xiàn)。

加強民主制度建設，對推進轉型期政府信用建設具有重要意義。首先，在民主政治下，政府的權威是源于公眾的授予，公眾作為政治委托人通過定期民主選舉機制，選擇合意的政治代理人來代表自己管理公共事務。這種定期選擇的權利就為代理人的行為確立了一個對委托人負責的剛性約束機制，促使政府及其官員不得不認真履行對公眾的信用責任。否則，他就會在下一輪選舉中被選民所拋棄。其次，民主制度下形成的競爭性代理人市場，有助于政府及其官員積極履行信用責任。因為，一方面政治市場上的競爭壓力，會有效地激勵在位的代理人恪守契約信用，努力增進公共效用，不斷提高公共服務質量來取信于民;另一方面，充分的競爭也會激勵不同的候選人之間相互監(jiān)督，擴散競爭者的信用信息，提高監(jiān)督效率，降低社會監(jiān)督成本。最后，民主政治下，強大的公民社會對政府權力形成有力制衡，可以促使政府信用的實現(xiàn)。

轉型期，加強民主制度建設，需要從以下幾方面做起：首先，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，改變政府集權化、中央集權化的權力分配格局，推進政府職能轉變，實現(xiàn)有限政府，使政府有足夠的信用資源行使經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的份內職責，從而大大降低政府職能缺位、越位、錯位發(fā)生的機會和可能。而且，通過政治體制的改革與創(chuàng)新，使政府還權于市場和社會，這將大大有利于社會主義民主建設。其次，加快民主立法工作，通過法治保障人民的民主權利，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。將以往保證人民行使民主權利的各種文件，具體化為不同的法律條文，并在實踐中逐步加以修訂和完善。將人民在政治、經濟、文化等各領域的民主權利、民主原則、民主形式、民主程序用法律制度加以確認，使之具有制度上的規(guī)范形態(tài)，保證中國特色社會主義民主的健康、順利發(fā)展。最后，借鑒國內外先進經驗，不斷探索建設中國特色社會主義民主的新路子、新方法，健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

2建立以制約為主、監(jiān)督為輔的權力約束機制。制約和監(jiān)督作為權力的兩種約束方式，互相依賴，互相支撐。單一的內部制約，無法制止權力系統(tǒng)的內在腐敗。因為內在的制約也可能由于某種原因受到破壞，最典型的情況就是由于形成利益上的同盟，內部制約崩潰。而單一的外部監(jiān)督，也可能由于種種原因會導致弱監(jiān)、虛監(jiān)。科學的權力約束機制應該是兩者的有機結合，而且是以內在制約為主，外部監(jiān)督為輔。我國不搞三權分立，但并不意味著我國的權力可以不受制約。制約作為一種權力約束的方式，不是資本主義制度所特有的，社會主義國家同樣可以采用制約的制度。而且由于社會主義國家大都沒有經過嚴格的資產階級革命，封建的特權思想和特權意識往往比較濃厚，更需要加大權力的制約來遏制權力的濫用。[4]我們必須探索適合中國國情的權力制約模式，逐步建立以制約為主、監(jiān)督為輔的權力約束模式。

首先，將權力的制約放在首位，通過建立健全立法機關、行政機關和司法機關之間的相互制衡，加強政府權力運行的內在制約。自行政訴訟機制引入后，中國也確立了司法權對行政權的制約，權力結構發(fā)生了一定的變化，政府誠信也多了一種約束力量。[5]今后還需繼續(xù)加強立法機關和司法機關的權力，以構成對行政權力的有力制衡，才能使政府迫于壓力加強對自身誠信的要求。其次，健全民主監(jiān)督機制，在適用監(jiān)督的地方，必須突出監(jiān)督者的優(yōu)越地位。對于輿論監(jiān)督，要通過立法保障監(jiān)督者的地位和權利不受侵害。對于法律監(jiān)督，要通過完善立法來加強監(jiān)督主體的監(jiān)督地位和監(jiān)督程序。總之，健全監(jiān)督制度，就必須突出監(jiān)督主體的優(yōu)越地位，并加以全面有效的保障。最后，建立制約與監(jiān)督的互動機制?？茖W的制約和監(jiān)督制度，必須是制約和監(jiān)督互相支持，形成良性互動。因為制約是內在的，外界無法干預。如果內在的制約機制有效，則權力濫用就不可能。但如果內在的制約方達成協(xié)議，各方放棄制約而互相謀利之時，就會形成極大的腐敗。此時，監(jiān)督的作用就變得十分重要，外在的監(jiān)督能夠揭露這種腐敗，并加以糾正。以監(jiān)督約束制約，就是在以制約為主的條件下，仍要建立有效的監(jiān)督機制，特別是輿論監(jiān)督機制，以此來約束權力制約?？梢?，沒有監(jiān)督的制約，就無法遏制制約失控條件下的更大腐敗;沒有制約的監(jiān)督，監(jiān)督難以發(fā)揮有效的作用。因此，外在的監(jiān)督要有內部的制約機制來加以承接和轉換，實現(xiàn)監(jiān)督和制約的有效互動。

3完善政府及其官員的信用責任追究機制。信用責任追究機制是指對政治活動中沒有規(guī)范用權的組織和個人，進行責任追究的程序、方式和形式，它包括信用追究的主體和對象，信用追究的程序和方式，以及承擔信用責任的形式等。政府及其官員作為理性的經濟人，在追求利益最大化的過程中，既可能采取守約誠信行為，也可能采取違約失信行為。要使政府及其官員恪守信用責任，有效履行法定職責，就必須加強政府信用責任追究機制建設，形成剛性的約束性制度安排。

首先，加強責任追究主體建設。責任追究主體是指承擔追查和糾正政府失信行為的組織和個體，它包括政治委托人的公民、代議機關以及行政機關等。從2003年以來我國推行行政問責制的實際情況看，中央政府往往扮演了責任追究主體的角色，地方政府往往并不熱衷于扮演類似的角色，只是在中央的壓力下才不得不讓承擔責任的官員“顧全大局”，主動引咎辭職。[6]由中央政府行使責任追究的職責，在現(xiàn)行制度下有一定的合理性，但其弊端也是相當明顯的，其正當性也值得懷疑。從委托——代理關系來看，政府及其官員作為民眾的代理人，其出現(xiàn)的責任問題理應由代議機關及其代表來問責或追究。再者，作為重大責任事故的直接受害者，地方民眾也應該是責任追究的主體。所以，加強責任追究主體建設主要是加強各級人大的建設，讓地方人大在責任追究中起到主導性作用。為此，要不斷完善和落實相關的法律規(guī)范，如述職制度、質詢制度、罷免制度、調查制度等，同時還需要不斷進行制度創(chuàng)新，以強化各級人大對政府及其官員履職情況的監(jiān)督。對于作為責任追究主體的民眾，要通過建立相關法律制度來保障其各項權利，以防止被敷衍塞責，甚至被打擊報復。

其次，明確責任追究對象。我國現(xiàn)行的行政體制，縱向上的權力自上而下層層授予，橫向上的集體決策和分工負責體制，使得政府及其官員的責任模糊、權責不對稱，出現(xiàn)重大責任問題時很難準確定性責任主體。從責任追究機制的角度來看，明確責任追究對象，一方面要明確界定各級政府的權力邊界和范圍、權力運作的程序和違法行使權力的責任后果;另一方面，要明確責任形式，改革集體決策方式，實行咨詢、顧問參與決策機制;改變任免權與責任相分離的狀況，將任免權與責任統(tǒng)一起來，賦予行政首長足夠的行政權威，在政府部門內部則實行行政首長負責制，即無論行政行為是否為首長所為，部門內發(fā)生的所有嚴重責任問題，首長都必須承擔連帶責任。[3]

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