趙揚

[摘 要]法治作為國家大事，歷來受到黨和政府的高度重視。習(xí)近平關(guān)于法治的思想和論述，對黨和政府的法治建設(shè)和工作有重大影響。近年來，法治建設(shè)取得重大成果的同時，仍存在一些法治問題，尤其是基層行政執(zhí)法的問題。基層行政執(zhí)法對于國家法治的重要性不言而喻，因而對于目前的基層行政執(zhí)法存在的問題進行分析和探索是很有必要的。學(xué)習(xí)和分析習(xí)近平的法治思想和論述，并用其來探究基層行政執(zhí)法中存在的問題、原因及建議，不僅有著重要的法制意義，更有著重大的社會意義。

[關(guān)鍵詞]習(xí)近平；法治思想；基層行政執(zhí)法

[中圖分類號]D920.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）06 — 0007 — 02

一、習(xí)近平法治思想概述

習(xí)近平關(guān)于法治的思想和論述主要是在各次會議、調(diào)研、訪談等活動中，通過報告、發(fā)言、談話等方式體現(xiàn)出來。其法治思想理念新穎、內(nèi)容豐富，大概可概括為四個方面內(nèi)容。

（一）樹立法的權(quán)威的思想

“法有權(quán)威則治，法無權(quán)威則亂”。毫無疑問，法的權(quán)威是法律制度能夠被遵守、被執(zhí)行的前提。法的權(quán)威是習(xí)近平法治思想中的極重要一環(huán)，也是法治的一個前提。就如他在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中提到“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政〔1〕”，法的權(quán)威首先體現(xiàn)在憲法的權(quán)威上。憲法是國家的最高法，它的地位和性質(zhì)就預(yù)示了它的至高性和神圣性，就必然顯示它的權(quán)威性。其次，法律的權(quán)威。法律制度是我國能夠持續(xù)推進法治建設(shè)和依法治國的基礎(chǔ)，是國家治理和社會管理的保障。因此，必須維護法的權(quán)威性，任何人不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

（二）保證法的執(zhí)行的思想

“法的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”〔2〕。法律制度的執(zhí)行關(guān)系到我國的法治建設(shè)和政府依法執(zhí)政的實現(xiàn)。憲法和法律的執(zhí)行，是憲法和法律得以實現(xiàn)其目的的手段，如果沒有執(zhí)行，再好的法律制度都是一紙空文。法的執(zhí)行在習(xí)近平的法治思想中包括許多內(nèi)容，比較繁雜，畢竟影響法的執(zhí)行因素很多，譬如制度和機制體系、法治思維、法治方式等。制度和機制體系，主要是指法律執(zhí)行過程的各部門、各法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合體系。法治思維，就是要求我們的行政人員、人民群眾要牢固樹立法制意識，要用法治的信念來判斷是非、解決問題。法治方式，在實際中更多的體現(xiàn)在執(zhí)法方式，執(zhí)法人員應(yīng)該以更加理性的方式、更加柔性的態(tài)度去處理群眾的訴求。

（三）推崇法的正義的思想

習(xí)近平在中央政法工作會議提出“促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求”〔3〕，也是法治應(yīng)有的內(nèi)在價值。法的正義內(nèi)在的包含兩個方面，即法律制定的正義和法律執(zhí)行的正義，即法律意義上的實體正義和程序正義。實體正義要求制定法律時，盡可能保障人民的利益，在法律制度上保證社會公平正義。程序正義，要求在執(zhí)法過程中，執(zhí)法主體必須嚴格遵照法律規(guī)定的程序和步驟進行執(zhí)法活動，不得損害人民的正當利益，在自由裁量時，應(yīng)為群眾著想。

（四）建設(shè)法的隊伍的思想

法的隊伍，在此是指執(zhí)法人員。法律的制定和法律的執(zhí)行，必須要有人的因素才能實現(xiàn)。建立一支合格的法的隊伍，不僅是法律的制定、執(zhí)行的要求，也是中國特色社會主義法治建設(shè)的要求。習(xí)近平出席中央政法工作會議時，曾講到“我們的政法隊伍主流是好的，是一支聽黨指揮、服務(wù)人民、能打硬仗、不怕犧牲的隊伍”〔4〕，這也是所有法律隊伍應(yīng)有的氣質(zhì)。具體而言：在制定法律、執(zhí)行法律過程中，法的隊伍應(yīng)該堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該樹立法治思維，應(yīng)該采用法治方式，應(yīng)該維護社會和諧穩(wěn)定，應(yīng)該服務(wù)人民群眾，應(yīng)該執(zhí)行和推進我國的法治建設(shè)。

二、我國基層行政執(zhí)法存在的問題探析

我國的基層行政執(zhí)法工作經(jīng)過近些年的建設(shè)，目前取得了一定的進步，主要表現(xiàn)為相關(guān)法律法規(guī)不斷完善、執(zhí)法力量持續(xù)加強、執(zhí)法方式逐漸轉(zhuǎn)變、執(zhí)法機制連續(xù)創(chuàng)新等。但在取得成果同時，我國基層行政執(zhí)法工作還存在一些問題。

（一）執(zhí)法隊伍法治意識淡薄，執(zhí)法能力不足

執(zhí)法隊伍，在這里就是指執(zhí)行基層行政執(zhí)法工作和任務(wù)的公務(wù)人員。基層行政執(zhí)法人員主要的問題有：首先，法治思維淡薄化?！皬乃枷敫瓷现v……落后、消極的行政思想如權(quán)力本位、官本位等思想仍在作祟，深深影響著行政活動”〔5〕。其次，執(zhí)法方式暴力化。部分基層行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中，沒有樹立服務(wù)意識，沒有耐心去處理群眾的訴求，一旦自己的執(zhí)法受阻，便訴諸暴力。最后，行政執(zhí)法利益化?；鶎有姓?zhí)法為執(zhí)法人員自身利益所牽絆，損害群眾的正當利益，甚至為了利益影響最終的執(zhí)法效果。

（二）法律法規(guī)不統(tǒng)一，執(zhí)法體制機制不完善

首先，法律法規(guī)不統(tǒng)一。我國地方政府在地方立法執(zhí)法上可以根據(jù)地方需要進行行政立法。由于各地的實際不同就導(dǎo)致各地方行政執(zhí)法的依據(jù)不一樣。而且，我國目前還沒有一部完整的行政法。其次，執(zhí)法部門不協(xié)調(diào)?；鶎有姓?zhí)法部門的設(shè)置上不夠合理，各自的行政執(zhí)法權(quán)限劃分不清晰，會導(dǎo)致執(zhí)法效率、效果不甚理想。最后，執(zhí)法監(jiān)督不完善。一般而言，政府的監(jiān)督體制對于基層行政執(zhí)法監(jiān)督力度??；社會新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等新媒體監(jiān)督對于基層行政執(zhí)法還不夠重視；基層群眾法制意識和思維還有所欠缺。

（三）執(zhí)法程序違法，自由裁量權(quán)濫用

基層行政執(zhí)法程序的問題，主要有兩個：一是程序違法現(xiàn)象較多。在基層行政執(zhí)法的過程中，由于各地的基層行政執(zhí)法程序有很大的自主性，而執(zhí)法人員大多還是重實體、輕程序，就使得程序違法的現(xiàn)象在基層行政執(zhí)法中比較常見。二是自由裁量權(quán)的濫用。自由裁量權(quán)本來是法律賦予執(zhí)法人員在一些特定情況下行使權(quán)力的一定程度的自由，但一些基層行政執(zhí)法人員卻為了某些目的和利益濫用自由裁量權(quán)，損害執(zhí)法對象的合法權(quán)益。

三、習(xí)近平法治思想視角下我國基層行政執(zhí)法的改進建議

習(xí)近平法治思想內(nèi)容豐富、理論新穎，對我國目前的法治建設(shè)具有積極的指導(dǎo)作用?；谖覈鶎有姓?zhí)法的問題，可以從習(xí)近平的法治思想中汲取營養(yǎng)，得到指導(dǎo)。

（一）樹立法的權(quán)威

1.執(zhí)法人員樹立法制觀念

基層行政執(zhí)法是有由相關(guān)的基層執(zhí)法人員來實現(xiàn)的，必須保證基層執(zhí)法人員在頭腦里、在心靈中樹立起法的權(quán)威。因此，一方面必須從基層執(zhí)法人員的意識出發(fā)，具體而言就是要做好基層執(zhí)法人員的法治意識宣傳和教育工作。另一方面，就是由實踐出發(fā)，就是用行動來樹立法的權(quán)威。具體來講就是要求基層行政執(zhí)法人員必須遵守法律、依法執(zhí)法，采取獎懲強化的手段，以行動樹立法的權(quán)威。

2.基層群眾樹立法治意識

必須加強基層群眾的法治意識建設(shè)：一方面要讓其樹立法的權(quán)威意識，尊崇法的權(quán)威，按照法律行事，而不屈服于個人權(quán)威；另一方面要加大法律常識宣傳，采取多種形式傳授基層群眾維權(quán)的本領(lǐng)，讓其摒棄不合法的維權(quán)方式，來用法律方式保護自己的合法權(quán)利。

（二）保障法的執(zhí)行

1.執(zhí)法者必須保證法的執(zhí)行

首先，基層行政執(zhí)法的公務(wù)人員在行政執(zhí)法過程必須采取科學(xué)的、恰當?shù)膱?zhí)法方式，以保證執(zhí)法效果和效率?；诨鶎有姓?zhí)法的復(fù)雜環(huán)境和基層群眾的法治觀念，需要基層行政執(zhí)法人員綜合考慮人民群眾的利益和政府的執(zhí)法要求，實事求是地選取依法、利民的恰當執(zhí)法方式。其次，必須重視執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。以“要件——效果”的關(guān)聯(lián)性制定裁量基準，簡化基層行政執(zhí)法程序，制定書面執(zhí)法指南，并保證公開。〔6〕

2.執(zhí)法機制必須保障法的執(zhí)行

基層行政執(zhí)法的一個突出缺點就是執(zhí)法效率較低。出現(xiàn)這一問題的根源也就是上文提到過的部門權(quán)限劃分不明晰，從而導(dǎo)致的執(zhí)法重疊和執(zhí)法空白。因此要明確地方政府各部門的權(quán)限，明確規(guī)定某一個行政事件到底歸屬那個部門處理，減少模糊性，防止推諉扯皮。要建立聯(lián)動的行政執(zhí)法機制，同時明確各部門各自的職責，來更好處理涉及多個部門的行政執(zhí)法事件，提高效率。

（三）堅持法的正義

1.堅持立法正義

立法正義是執(zhí)法正義的前提。基層人民政府及其部門在制定行政法律法規(guī)時，要堅持立法正義，就應(yīng)當做到：要站在基層人民群眾的的立場去制定，爭取制定的法律法規(guī)在最大程度上便民、惠民、利民；要完善立法機制，保證立法工作和程序的公開性和透明性；要堅持科學(xué)立法，擴大立法的社會參與，積極聽取立法專業(yè)人員的意見和建議，認真收集群眾的訴求，提高基層行政立法的民主性和科學(xué)性。

2.堅持執(zhí)法正義

“法律的生命力在于實施”。要保證執(zhí)法正義應(yīng)當從三方面入手：一是執(zhí)法守法，基層行政執(zhí)法人員要嚴格遵守現(xiàn)有的行政法律法規(guī)、按照法定程序執(zhí)法；二是執(zhí)法為民，基層行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，應(yīng)當有為人民服務(wù)的覺悟，自覺維護人民群眾的正當利益，采取柔性、理性的執(zhí)法方式；三是執(zhí)法監(jiān)督，應(yīng)當完善執(zhí)法監(jiān)督機制，建立“執(zhí)法記錄制度”，“明確操作流程”，“執(zhí)行重大治安決定法制審核制度”。〔7〕同時，充分發(fā)揮社會監(jiān)督，建立行政內(nèi)部監(jiān)督、媒體、群眾、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動監(jiān)督機制，讓基層行政執(zhí)法在陽光中進行。

（四）鍛造法的隊伍

1.提高個人素質(zhì)

為了基層行政執(zhí)法人員的素質(zhì)提高，應(yīng)進行素質(zhì)建設(shè)：必須明確黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須樹立法治思想，必須擁有為人民服務(wù)的覺悟?；鶎尤嗣裾驼ú块T應(yīng)采取多種形式，對行政執(zhí)法隊伍進行上述教育，提高其思想政治素質(zhì)。再次，“嚴格實行行政人員持證上崗和資格管理制度”，“推進法治專業(yè)隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平”?！?〕最后，在提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)時，還應(yīng)當注重個人道德素質(zhì)修養(yǎng)。

2.完善管理機制

在寄希望于基層行政執(zhí)法人員自身素質(zhì)提高的同時，還必須做好制度、機制保證，內(nèi)外結(jié)合，才能鍛造出鐵一樣的隊伍。要完善基層行政執(zhí)法隊伍的管理機制，就必須建立科學(xué)的競爭機制、評價機制，就必須建立起科學(xué)的獎懲制度、升降制度，就必須完善監(jiān)督機制?？茖W(xué)的評價機制，應(yīng)該根據(jù)基層執(zhí)法人員的綜合結(jié)果，進行評價。在此基礎(chǔ)上鼓勵基層行政執(zhí)法人員競爭，通過及時的精神和物質(zhì)獎勵，來提高隊伍活力和執(zhí)法能力，并建立升降制度，使有能力進之，無能力者則退之。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本〔M〕.北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2014：82.

〔2〕中共中央宣傳部.中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社.2014：15.

〔3〕堅持嚴格執(zhí)法公正司法深化改革促進社會公平正義保障人民安居樂業(yè)〔N〕.人民日報.2014-01-09.（01）.

〔4〕習(xí)近平：掃除政法領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象 堅決清除害群之馬〔EB/OL〕.人民網(wǎng).http：//politics.people.com.cn/n/2014/0108/ c70731-24062891.html.2014-01-08/2014-11-25.

〔5〕.丁佳.基層行政執(zhí)法失范的原因分析〔J〕.法治與社會.2010，（17）：166-167.

〔6〕宋華琳.基層行政執(zhí)法裁量權(quán)研究〔Z〕.

〔7〕黨的十八屆四中全會《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問〔M〕.北京：學(xué)習(xí)出版社.黨建讀物出版社.2014：65-66.

〔8〕《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔助讀本〔M〕.北京：人民出版社. 2014.：17-31.

〔責任編輯：譚文富〕