韓永軍　許倍慎

【摘要】政府在參與式治理中的角色定位應(yīng)該是引導(dǎo)者、服務(wù)者和合作者。三峽城市群發(fā)展是長江經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略的重要組成部分，能夠有效地填補(bǔ)“長三角-長江中游城市群-成渝城市群”的真空。政府不同的角色定位便于充分發(fā)揮政府、市場和社會(huì)的積極因素，促進(jìn)“一江一帶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，推動(dòng)以宜昌為中心的三峽城市群的發(fā)展。政府能力建設(shè)是參與式治理中政府角色定位的關(guān)鍵，包括制度能力、網(wǎng)絡(luò)治理能力和公務(wù)員勝任力建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】三峽城市群 政府角色 網(wǎng)絡(luò)治理 參與式治理 政府能力建設(shè)

【中圖分類號(hào)】D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

問題的提出

參與式治理（Participatory Governance）①是政府未來的治理模式之一。參與式治理可以提高政府公共服務(wù)水平、優(yōu)化政府部門與其它部門（如企業(yè)組織、非政府組織）的關(guān)系、深化民主改革進(jìn)程和增強(qiáng)政府責(zé)任感。參與式治理來源于參與式民主和治理理論兩大理論基礎(chǔ)，既強(qiáng)調(diào)治理過程中企業(yè)組織和非政府組織等治理主體的參與，又強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)組織和非政府組織等不同治理主體之間的互動(dòng)與合作。參與式治理不僅僅限于公共政策領(lǐng)域，還包括與公共事務(wù)相關(guān)的相關(guān)利益方（如公民、團(tuán)體）和政府一起決策、分配資源和合作治理。②參與式治理的興起是治理理論的邏輯深入，也是地方治理實(shí)踐的必然推動(dòng)。

參與式治理強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)組織（市場）、非政府組織（社會(huì)）和公民的互動(dòng)與合作，并不意味著政府責(zé)任的削弱和政府角色的缺位，相反有效的參與式治理更依賴于政府角色定位和政府能力建設(shè)。參與式治理的有效發(fā)揮依賴于兩個(gè)核心要素：一是其它主體有意愿，也有能力融入?yún)⑴c式治理；二是政府愿意并能夠?qū)嵺`參與式治理，并具有一定的執(zhí)行力。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，民主的培育和成長需要一個(gè)過程，很大程度上需要國家的主導(dǎo)，也決定了我國政府的責(zé)任所在。另外，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展也是民主成長的內(nèi)在動(dòng)力，需要國家的積極反應(yīng)，也應(yīng)該予以重視和發(fā)展。

三峽城市群是我國城市體系的重要組成部分。解決三峽城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的問題，對(duì)擺脫目前世界城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，促進(jìn)未來城市群實(shí)質(zhì)性推進(jìn)顯得尤為重要。在全球化和大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，以“世界水電之都”、“三峽璀璨明珠”之稱的宜昌為首的地方政府如何引領(lǐng)三峽城市群演變成具有區(qū)域發(fā)展模式和空間組合模式的全球性意義城市，以其足夠的產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)規(guī)模參與全球性競爭、重新分工和合作的戰(zhàn)略需要顯得尤為重要。參與式治理對(duì)于政府在三峽城市群發(fā)展過程中的角色界定，促進(jìn)不同政府之間的合作以及政府與其它主體的合作和互動(dòng)具有較強(qiáng)的理論導(dǎo)向和實(shí)踐意義。

政府角色定位：參與式治理的核心

當(dāng)前我國行政改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能③，同時(shí)該下放的權(quán)力堅(jiān)決放給市場和社會(huì)。參與式治理是一個(gè)賦權(quán)的過程，即政府要將相關(guān)權(quán)力下放給相關(guān)利益方的市場和社會(huì)。政府、公民、市場的角色應(yīng)該重新評(píng)估，使得三者都能積極活躍地參與到治理中來。如何下放，下放多少？這些都取決于政府在參與式治理中的角色定位。參與式治理也是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理的過程，市場和社會(huì)有效參與的前提是政府的有效支持。一方面，政府的角色定位有利于參與式治理執(zhí)行；另一方面，政府能力建設(shè)有利于參與式治理的實(shí)現(xiàn)。

參與式治理的必要性保障：政府角色定位。從西方行政發(fā)展史來看，政府的角色經(jīng)歷了三個(gè)階段的轉(zhuǎn)變：劃槳者（控制者）、掌舵者和服務(wù)者。政治行政二分法和價(jià)值中立的原則堅(jiān)持行政就是國家意志的執(zhí)行。政府就是劃槳者，包攬一切公共事務(wù)；新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該是掌舵者，主張政府權(quán)力下放，交給市場和社會(huì)管理；新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府作為掌舵者，仍擺脫不了控制社會(huì)和市場的陰影，不應(yīng)該掌控其發(fā)展方向，而是應(yīng)該基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)幫助公民表達(dá)和滿足他們的共同利益。因此政府角色應(yīng)該定位于服務(wù)者。政府應(yīng)該通過議程安排，將相關(guān)利益方召集起來，促成問題的有效解決。

當(dāng)代社會(huì)中，政府的職能正在逐漸演變，政府角色應(yīng)該重新定位，強(qiáng)調(diào)互動(dòng)和參與。④政府角色應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者、服務(wù)者和合作者。政府不以理性經(jīng)濟(jì)人的自利選擇變?yōu)閷?duì)話和共同價(jià)值的委托代理人，而是尊重公民權(quán)，與市場和社會(huì)共同分享權(quán)力。⑤作為引導(dǎo)者、服務(wù)者和合作者，一是政府創(chuàng)造公共價(jià)值并保障讓公眾參與公共政策的制定過程；二是促成一個(gè)包括非政府組織、公民、企業(yè)等相關(guān)利益方構(gòu)成的參與網(wǎng)絡(luò)，制定相應(yīng)的參與規(guī)范，培訓(xùn)相關(guān)的參與技能；三是提供參與機(jī)會(huì)，引導(dǎo)公民成為積極的參與者。

參與式治理有效性實(shí)現(xiàn)：政府能力建設(shè)。政府在參與式治理的模式中，應(yīng)該擺脫科層制的組織模式和控制者的政府角色，建立引導(dǎo)者、服務(wù)者和合作者的組織環(huán)境，必須加強(qiáng)政府外部能力建設(shè)，推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。參與式治理強(qiáng)調(diào)市場、公民的參與與合作，主要體現(xiàn)在政府外部能力建設(shè)上，故在此不對(duì)政府內(nèi)部能力建設(shè)一一贅述。參與式治理是政府、市場和公民多元主體的自組織網(wǎng)絡(luò)，并相互作用、相互依賴、互惠互利。政府應(yīng)該具有網(wǎng)絡(luò)治理能力。⑥政府能力建設(shè)是參與式治理中政府角色定位的關(guān)鍵，包括制度能力、網(wǎng)絡(luò)治理能力和公務(wù)員勝任力建設(shè)。

制度能力建設(shè)包含信息公開制度、市場和公民的參與制度和完善的政府回應(yīng)制度建設(shè)。信息不對(duì)稱是制約市場和公民參與治理的主要障礙。參與式治理的首要原則就是公民能夠獲得完備的信息。公民參與是參與式治理的主要渠道。參與制度要求政府積極主動(dòng)地提供各種渠道以及各種參與方式，讓利益相關(guān)者積極參與到治理中來。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公民和市場的參與建立回應(yīng)制度，以鼓勵(lì)公民和市場的有序參與。網(wǎng)絡(luò)治理能力由三種主要的能力構(gòu)成：識(shí)別和整合利益的能力、協(xié)同合作的能力和參與網(wǎng)絡(luò)化治理的能力。參與式治理治理主體的多元化也必然導(dǎo)致利益訴求的多樣性和差異性，并不完全具有一致性。政府需要進(jìn)行有效識(shí)別和積極整合，建立良好的溝通協(xié)調(diào)能力。另外，政府要積極創(chuàng)造環(huán)境，規(guī)避參與主體和外部環(huán)境的不穩(wěn)定因素，建立有序的參與式治理。政府公務(wù)員的勝任力建設(shè)要求政府人員遵循公共倫理價(jià)值，做好服務(wù)者的角色及與之相適應(yīng)的制定參與決策的能力。

三峽城市群發(fā)展的政府行為策略：參與式治理

“三峽城市群”，是指位于長江中上游結(jié)合部，包括湖北宜昌市、荊州市、荊門市、恩施土家族苗族自治州、神農(nóng)架林區(qū)和重慶萬州在的內(nèi)城市組群?！叭龒{城市群”擁有宜昌、荊州、荊門3座大城市，其中宜昌正快速向現(xiàn)代化特大城市邁進(jìn)，到2020年將達(dá)到200平方公里、200萬人；擁有恩施、宜都、當(dāng)陽、枝江、鐘祥、松滋、洪湖、石首、萬州等規(guī)劃建設(shè)中的中等城市。三峽城市群具有山地、丘陵、平原、峽谷等多種地形地貌，總體以山地為主。屬于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，氣候溫暖濕潤，四季分明，陽光充足，雨季集中在夏季。

三峽城市群按照地理空間分布構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，山同脈，水同源，民同俗，經(jīng)濟(jì)同質(zhì)，文化同根，⑦是三峽區(qū)域城市化水平的集中表現(xiàn)。三峽城市群主要位于或緊鄰長江黃金水道中上游、滬蓉高速的樞紐區(qū)域，是長江經(jīng)濟(jì)帶中上游結(jié)合部，是三峽區(qū)域社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)單元，是三峽區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級(jí)組織形式。其中宜昌是三峽工程所在地，著名的水電旅游之都，區(qū)域性的交通樞紐中心。

三峽城市群發(fā)展是長江經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略的重要組成部分，能夠有效地填補(bǔ)“長三角—長江中游城市群—成渝城市群”的真空。如何促進(jìn)和推動(dòng)三峽城市群的發(fā)展彰顯了政府角色和政府能力在參與式治理中的重要性。政府不同的角色定位便于充分發(fā)揮政府、市場和社會(huì)的積極因素，促進(jìn)“一江一帶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，推動(dòng)以宜昌為中心的三峽城市群的發(fā)展。

政府是三峽城市群發(fā)展的引導(dǎo)者、服務(wù)者和合作者。在三峽城市群的建設(shè)中，政府就是引導(dǎo)者、服務(wù)者和合作者。角色扮演來源于社會(huì)學(xué)理論，是角色定位的關(guān)鍵。三峽城市群的發(fā)展不是自下而上的過程，相反，政府是最積極的推動(dòng)力量。在全球化和大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，以“世界水電之都”，“三峽璀璨明珠”之稱的宜昌為首的地方政府如何引領(lǐng)三峽城市群演變成具有區(qū)域發(fā)展模式和空間組合模式的全球性意義城市，以其足夠的產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)規(guī)模參與全球性競爭、重新分工和合作的戰(zhàn)略需要顯得尤為重要。盡管有三峽大學(xué)、中共宜昌市委員會(huì)政策研究室及宜昌市政府發(fā)展研究中心等科研機(jī)構(gòu)的前期學(xué)術(shù)準(zhǔn)備和可行性研究報(bào)告，但是無論是三峽城市群議題的選定、民主決策的落實(shí)還是參與式論證，無不體現(xiàn)著政府的推動(dòng)和引導(dǎo)作用、服務(wù)能力和合作意愿。

建議政府牽頭，成立三峽城市群發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)，促進(jìn)政府、市場、社會(huì)的合理角色分工，充分發(fā)揮并保證市場在資源配置中的決定性作用。創(chuàng)新城市群經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)空間布局結(jié)構(gòu)模式。積極將三峽城市群融入長江經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略，自覺承擔(dān)起長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的責(zé)任，填補(bǔ)“長三角—長江中游城市群—三峽城市群—成渝城市群”等長江經(jīng)濟(jì)帶的真空。

充分利用政府的角色定位，積極發(fā)揮市場和公民參與三峽城市群發(fā)展的積極性。網(wǎng)絡(luò)化治理理論建立在傳統(tǒng)的三種治理理論之上，即由“庇古稅”為基礎(chǔ)的政府規(guī)制理論、基于產(chǎn)權(quán)理論的排污權(quán)交易理論和埃莉諾·奧斯特羅姆提出的基于“公共池塘”小規(guī)模自主治理理論。城市發(fā)展的區(qū)域性、開放性和公共性，單純的依靠市場機(jī)制、科層機(jī)制和小規(guī)模自主治理理論都無法為城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的分析框架。尋求新型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是理論和實(shí)踐發(fā)展的客觀必然選擇，既要有“看不見的手”和“看得見的手”，也要“牽手”（組織間協(xié)調(diào)），充分發(fā)揮政府、市場和社會(huì)的積極作用。

對(duì)于傳統(tǒng)的發(fā)展模式而言，網(wǎng)絡(luò)化治理對(duì)發(fā)展主體、發(fā)展手段、發(fā)展方法等方面進(jìn)行了拓展和深化，主要特點(diǎn)在于；一是發(fā)展主體多元化，把政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向?yàn)檎?、市場、企業(yè)、社會(huì)組織、公民為多元主體的共同參與發(fā)展模式，發(fā)展結(jié)構(gòu)也由垂直科層制向扁平化的發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化；二是發(fā)展方式的多元化，不拘泥于某一單純的發(fā)展方式，多種發(fā)展方式并舉，共同推動(dòng)三峽城市群的發(fā)展；三是發(fā)展目標(biāo)的一致性，促進(jìn)城市之間的合作與信任，在滿足各城市發(fā)展的同時(shí)，最終實(shí)現(xiàn)城市群社會(huì)發(fā)展和公共利益的最大化。

市場方面：堅(jiān)定市場資源配置的核心理念，推動(dòng)三峽城市群可持續(xù)發(fā)展。堅(jiān)持“市場主導(dǎo)、戰(zhàn)略互惠、資源互補(bǔ)、行業(yè)互動(dòng)”的發(fā)展模式⑧。我國加速城市化進(jìn)程和全面融入全球經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)我國城市群經(jīng)濟(jì)將從板塊化向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，這在客觀上也要求通過全方位的整合來形成合理分工、有序競爭、緊密聯(lián)系和協(xié)同合作的城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，這就要求對(duì)城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究必須以其本質(zhì)內(nèi)涵為目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展“質(zhì)”和“量”的一體化機(jī)制。

社會(huì)方面：成立三峽城市群經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)會(huì)，充分挖掘社會(huì)資源和社會(huì)資本的潛力，為三峽城市群提供良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境。大力發(fā)展與世界水電之都、世界旅游名城、水利電力梯級(jí)開發(fā)的世界研究中心、循環(huán)經(jīng)濟(jì)（可持續(xù)性發(fā)展）和綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的示范基地（茶葉、柑橘）、民族文化產(chǎn)業(yè)的示范基地、現(xiàn)代物流業(yè)等有利于環(huán)保的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，廣泛吸收社會(huì)資本，大力推進(jìn)科技創(chuàng)新。以長江經(jīng)濟(jì)帶為發(fā)展主軸，以“六大千億產(chǎn)業(yè)”為重點(diǎn)，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造具有國際水平、宜昌特色的產(chǎn)業(yè)集群。宜昌要打造“三峽城市群”，作為長江中游城市群、成渝城市群之間次一級(jí)的城市群，發(fā)揮對(duì)整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶的銜接作用，承擔(dān)著集聚、輻射、帶動(dòng)成渝經(jīng)濟(jì)圈和武漢經(jīng)濟(jì)圈之間400多公里“經(jīng)濟(jì)發(fā)展空白地帶”的歷史性發(fā)展重任，做長江經(jīng)濟(jì)帶和全國重要的綜合交通樞紐和物流中心、做東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范基地、做三峽城市群的中心城市。

要把宜昌市建設(shè)成為三峽城市群的核心增長極。宜昌市是長江中游城市的重要支點(diǎn)，是中國長江三峽中西陵峽的起點(diǎn)，是湖北省域副中心城市之一，是長江中上游區(qū)域性中心城市，也是挑起成渝經(jīng)濟(jì)圈和長江中游城市圈之間的重要支撐點(diǎn)，地理空間位置十分優(yōu)越。宜昌是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要支點(diǎn)，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)居于中部地區(qū)同等城市第二、長江沿線同等城市第四，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅領(lǐng)先全國全省、領(lǐng)先中部地區(qū)和長江沿線同等城市⑨，是三峽城市群發(fā)展和中部崛起的關(guān)鍵所在。隨著宜昌特大城市建設(shè)步伐的加快，宜昌將是我國長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中最有潛力、最具競爭優(yōu)勢的三峽城市群核心增長極。

結(jié)語

參與式治理并不意味著政府的退出和弱化，而是現(xiàn)代政府公共治理理論發(fā)展的必然體現(xiàn)。新的治理模式必然推動(dòng)著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變治理方式，激發(fā)市場和社會(huì)的活力，推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。政府作為引導(dǎo)者、服務(wù)者和合作者，是一種全新的治理模式。政府的參與式治理必將為三峽城市群的發(fā)展提供強(qiáng)有力的理論支持和現(xiàn)實(shí)需求。

（作者分別為三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授、公共管理系主任，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院講師；本文系湖北省科學(xué)技術(shù)廳重大項(xiàng)目“湖北經(jīng)濟(jì)新的增長極：三峽城市群發(fā)展戰(zhàn)略研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014BDF037）

【注釋】

①[美]彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年。

②陳剩勇：“參與式治理研究述評(píng)”，《教學(xué)與研究》，2009年第8期。

③家行政學(xué)院課題組：“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵耐七M(jìn)行政體制改革”，人民網(wǎng)，2013年6月21日，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0621/c207270-21927907-2.html.

④[美]哈登特：《新公共服務(wù)》，丁煌譯，北京：中國人民出版社，2010年，第25頁，第111頁。

⑤[美]史蒂芬·戈德史密斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第135頁。

⑥瑞蓮等：《中國流域治理研究報(bào)告》，上海：格致出版社，2011年，第288頁。

⑧中共宜昌市委政策研究室：“宜昌建設(shè)現(xiàn)代化特大城市的戰(zhàn)略決策與實(shí)施”，三峽宜昌網(wǎng)，2014年5月6日。

⑨何偉軍：“以現(xiàn)代化特大城市的姿態(tài)擔(dān)當(dāng)三峽城市群崛起的脊梁”，《三峽日?qǐng)?bào)》，2014年5月19日，第1版。

責(zé)編/王坤娜