高軍龍 寇荷超 張海洋

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)治理結(jié)構(gòu)和治理能力的現(xiàn)代化，是實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會良性互動的邏輯基點。我國稅費制度改革后，基層政權(quán)“懸浮”問題凸顯，表現(xiàn)為“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴(yán)重失衡下的權(quán)責(zé)倒掛、基層自治空間被“瘦身”下的治理合法性內(nèi)卷化、治理資源配置“失調(diào)”下鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)治理動力不足等。協(xié)同治理對于推進“懸浮”化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“著陸”具有重要意義。當(dāng)前，應(yīng)通過厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯、健全地方公共財政體系、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)等協(xié)同治理實踐來實現(xiàn)“懸浮”化基層政權(quán)的“軟著陸”。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)；“懸浮”；協(xié)同治理；價值特性；實現(xiàn)理路

中圖分類號：F320

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）08-0074-03

21世紀(jì)初我國進行的農(nóng)村稅費制度改革，不僅是對以往農(nóng)業(yè)稅政策和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策的調(diào)整，也是我國鄉(xiāng)村治理思路和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要轉(zhuǎn)折點。黨的十八屆三中全會提出“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，基層治理體系是國家整體治理體系的重要組成部分，其現(xiàn)代化程度直接關(guān)系著國家整體治理體系現(xiàn)代化建設(shè)進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)作為國家基層政權(quán)的代表，也是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，在協(xié)同治理實踐中實現(xiàn)其由“懸浮”化到“軟著陸”具有重要的現(xiàn)實意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮”化：基層治理面臨的現(xiàn)實困境

所謂基層政權(quán)“懸浮”主要是指隨著我國稅費制度改革的推進，傳統(tǒng)上國家以“汲取”或“半汲取”的形式從農(nóng)民那兒“要錢”“要糧”變?yōu)榉?wù)上的“跑錢”“借債”，在“鄉(xiāng)財縣管”的狀態(tài)下，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以“半癱瘓”的形式履行職能，從而在國家和農(nóng)民中間形成的一種“真空”狀態(tài)。[1]基層權(quán)力的有效構(gòu)建和實施是國家意志與地方社會有效對接的需要，而政權(quán)的“懸浮”則意味著國家意志和權(quán)力在基層有效治理的受阻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)在既缺乏上級有效治理資源供給又缺乏快速及時回應(yīng)鄉(xiāng)村社會治理需求能力的情況下，治理的合法性和有效性形成內(nèi)卷化的態(tài)勢。而創(chuàng)新社會治理體系需要從全方位、多層面上實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，基層政權(quán)的“懸浮”狀態(tài)使得權(quán)力以一種孱弱的形式運作，對上是“選擇性的政策實施”，對下是“非程式化”治理，這種上下之間的兩難處境阻礙了治理現(xiàn)代化的進程，主要表現(xiàn)為：

1“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴(yán)重失衡下的權(quán)責(zé)倒掛。稅費改革的初衷之一在于以財權(quán)改革推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)重組和職能再造，“鄉(xiāng)財縣管”在一定程度確實緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)以往壞賬、爛賬較多的局面，但與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能缺乏足夠的財政支持，使得治理資源有效供給與服務(wù)型政府構(gòu)建之間形成了資源“鴻溝”。隨著“鄉(xiāng)財縣管”這項重要的公共財政制度的推進，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的公共轉(zhuǎn)移支付和收支也發(fā)生了相應(yīng)的變化，這種變化實質(zhì)上是對公共行政權(quán)力和社會資源的再分配。在治理能力現(xiàn)代化的進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺乏足夠的公共財政資源支持進行治理活動可能更多地選擇“用足政策”“用活政策”的方式。例如 “以地生財，以財養(yǎng)地”的土地融資模式下地方政府職能更多的放在經(jīng)營性用地的“招拍掛”上面，土地的出讓在很大程度上已成為地方政府政績彰顯的“攫取之手”。根據(jù)國家審計署披露的數(shù)據(jù)，2013年6月底地方政府性債務(wù)余額支出投向中，“市政建設(shè)”和“交通運輸設(shè)施建設(shè)”合計占到全部債務(wù)的5127%。[2]而對于事關(guān)民生可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品有效供給和制度供給則關(guān)注較少，特別是在短期政績觀、壓力型科層制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多以利己偏好進行服務(wù)，客觀上形成了職能上的倒掛現(xiàn)象。

2基層自治空間被“瘦身”下的治理合法性內(nèi)卷化。合法性作為政治學(xué)的重要概念，是用來衡量政治權(quán)力運作規(guī)范性與政治文明發(fā)展進程的重要理論工具，在宏觀上治理合法性包括制度供給和治理有效性兩個維度。制度供給合法性主要是指以制度化的力量整合現(xiàn)代化進程中的社會分化，保證經(jīng)濟與社會在發(fā)展變遷中基礎(chǔ)秩序的存在。而治理有效性是指統(tǒng)治集團實際的行動，即在大多數(shù)居民……看政府的基本功能時，政治系統(tǒng)滿足這種功能的程度。[3]155“懸浮”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)由于治理資源有效供給不足擠壓了公共治理空間，由此衍化出了新的問題：一方面由于公共服務(wù)能力與公共財政資源呈現(xiàn)正比例關(guān)系，在財政資源萎縮的情況下，與民生相關(guān)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)質(zhì)量供給上立即相形見絀，由此引發(fā)的政治冷漠弱化了基層治理的合法性；另一方面由于“鄉(xiāng)財縣管”下的職能“錯位”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)“擱淺”，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了黑惡勢力和家族勢力染指公共事務(wù)治理的現(xiàn)象，而政府出于“不出大事”的治理邏輯對此以得過且過的姿態(tài)處理，不利于法治社會的構(gòu)建。在面臨基層治理活力和制度有效供給兩個層面被“瘦身”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)合法性的價值基礎(chǔ)、有效性基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)都面臨著內(nèi)卷化的風(fēng)險。

3治理資源配置“失調(diào)”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)治理動力不足。農(nóng)村稅費制度改革后，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源支配量有所減少，但是在宏觀層面上對鄉(xiāng)村資源的輸入量并未減少，從學(xué)理上來說治理績效產(chǎn)出方面應(yīng)該有所增長，可是在實際中出現(xiàn)邊際效用遞減的情況，這種現(xiàn)象背后說明了治理資源在配置方面存在諸多不合理之處。首先，政府支配資源配置的監(jiān)督“失調(diào)”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)羸弱的情況下，政府績效更多依靠上級部門的授權(quán)地位和決策地位來維持，例如土地融資下的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、惠農(nóng)政策話語權(quán)的選擇性利用等。在缺乏有效監(jiān)管和規(guī)制的資源配置運作下，不可避免地出現(xiàn)暗箱化操作衍生的設(shè)租、尋租現(xiàn)象；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間資源配置的規(guī)程“失調(diào)”。在鄉(xiāng)村公共服務(wù)有效供給不足的情況下，部分鄉(xiāng)村精英和黑惡勢力以此為契機，通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的政策優(yōu)惠博弈尋得資源支配權(quán)。例如有些地方的鄉(xiāng)村精英和黑惡勢力以非民間組織為依托與民爭利、非法融資，這不僅擾亂了民間市場經(jīng)濟秩序，而且造成鄉(xiāng)村治理資源的耗損；最后，政策資源配置“失調(diào)”造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體活力不足。政治作為以強制力對公共價值的權(quán)威性分配形式，在“懸浮”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中更多體現(xiàn)為“利益鏈帶式”的政策主導(dǎo)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“變通”將國家意志與地方實際聯(lián)系起來，由于利己偏好和短視政績觀的影響，客觀上助長了地方政府與地方勢力結(jié)盟集團的形成，這不僅擠壓了公民社會的發(fā)展，而且也間接損害了公民個體的權(quán)利，制約了政治治理主體主動性的發(fā)揮。

二、協(xié)同治理對實現(xiàn)“懸浮”化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“軟著陸”具有重要價值

深入推進社會治理機制和治理方式創(chuàng)新，是治理現(xiàn)代化的必然選擇，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)構(gòu)建的方向。在協(xié)同治理體系內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體根據(jù)治理規(guī)則進行深層次的資源共享與合作，并以其內(nèi)在的實踐邏輯為出發(fā)點，不僅為公共利益的協(xié)同增效提供了堅實保障，更為鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新提供了持久動力。

1協(xié)同治理有助于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革和創(chuàng)新公共治理思路。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的制度變遷理論，提升社會治理績效就要提高政府社會治理機構(gòu)的內(nèi)部效率與創(chuàng)新公共治理方式。政府社會治理機構(gòu)的效率提升即通過明確權(quán)責(zé)范圍來進行行政體制內(nèi)部改革；政府治理方式的創(chuàng)新即通過重新界定政府社會治理的范圍來改變政府與社會之間的關(guān)系，通過改變政府治理決策方式與提升技術(shù)水平來實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理的轉(zhuǎn)變。針對傳統(tǒng)的官僚組織體系下的剛性分割模式造成的權(quán)責(zé)不清、服務(wù)邊緣真空、效率低下等問題，協(xié)同治理以公共需求有效供給和公共治理價值實踐為著力點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)進行“重構(gòu)”“重建”“重塑”“重組”“重思”，將政府再造為公共問題導(dǎo)向型下的扁平化協(xié)同型政府。在治理方式方面，協(xié)同治理下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理職能除了承擔(dān)傳統(tǒng)的公共職能外，要求進行放權(quán)、分權(quán)，以一種協(xié)作性的網(wǎng)絡(luò)治理方式進行公共產(chǎn)品的有效供給，政府通過協(xié)議方式下的外包及特許經(jīng)營、監(jiān)督、獎勵等手段，將部分公共設(shè)施的供給及管理權(quán)限委托給民間組織或個人。

2協(xié)同治理有助于激發(fā)鄉(xiāng)村社會治理活力和提升協(xié)同治理合力。一個良序的社會治理體系必須是人——組織——治理環(huán)境聯(lián)成的有機統(tǒng)一生態(tài)整體。在良性循環(huán)的社會治理體下政府作為“掌舵者”是治理制度的供給者，而其它治理主體通過利益訴求來對社會公共事務(wù)產(chǎn)生影響，實現(xiàn)多元互動的治理，這種良性互動的現(xiàn)代化社會治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和協(xié)同治理合力的激發(fā)，有賴于市民社會民主基礎(chǔ)的改善及治理主體主觀能動性的充分發(fā)揮的聯(lián)動效應(yīng)。協(xié)同治理下多元主體通過溝通交流、協(xié)商合作的方式有序地參與社會治理，形成一種相互理解、相互信任的局面，彼此之間以公共治理精神作為指導(dǎo)來推動多元治理局面的形成。各個主體以平等獨立的地位在其熟悉的領(lǐng)域發(fā)揮其最佳的治理能力，豐富了行政生態(tài)環(huán)境下治理主體的民主參與形式，有效平衡了政府權(quán)力與社會力量。協(xié)同治理的實施過程中，公民能夠通過合法途徑有序、有理、有效地表達(dá)自己對價值分配和公共利益的意愿和選擇，并通過制度化的平臺向政府當(dāng)局的政策走向施加某種影響。

3協(xié)同治理有助于拓寬鄉(xiāng)村公民參與治理渠道和推進協(xié)商民主多層次制度化發(fā)展。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一文中認(rèn)為沒有公眾積極參與社會治理，政府很難使其行動合法化，而參與治理的協(xié)商合作正是“多數(shù)民主”和“共識民主”實現(xiàn)的主要路徑。多元主體協(xié)同參與社會治理在一定程度上超越了傳統(tǒng)的二元對立的單一管理模式，社會組織、公民個人以對政府公信力和執(zhí)行力的深層次信任與理解為前提進行利益表達(dá)，成為一種治理正能量。這種治理正能量不僅豐富了公民參與治理渠道，而且構(gòu)建了多層次、制度化的參與治理機制。協(xié)同治理主體通過公共協(xié)商能夠培育公民文化以及支持政府政策的執(zhí)行和保持政治穩(wěn)定，在沖突發(fā)生時通過協(xié)商、對話、說服教育能夠防范沖突的升級和擴大，從而化解社會矛盾。[4]在參與治理目標(biāo)的制定到治理目標(biāo)的實現(xiàn)及后續(xù)的治理績效評估過程中，公民以主人翁的身份更加積極地參與到國家社會事務(wù)的治理中來，明確自身的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)。同時，在參與治理的過程中民主協(xié)商形式多元化，通過協(xié)商、洽談、辯論、合作等形式實現(xiàn)了根本利益的一致。

三、在協(xié)同治理實踐中推進“懸浮”化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“軟著陸”

地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為實施治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要主體，其政權(quán)能否合法有效運作是治理現(xiàn)代化進程能否順利推進的關(guān)鍵。以協(xié)同治理為切入點來破解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“懸浮”的負(fù)面影響，促進其在治理空間內(nèi)依法履行治理職能，對于實現(xiàn)國家治理意志和鄉(xiāng)村善治的良性互動具有重要的現(xiàn)實意義。

1厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯，打造協(xié)作性網(wǎng)絡(luò)治理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家意志的擴展和滲透，處于國家和鄉(xiāng)村社會的交接點，其通過現(xiàn)代化的公共治理規(guī)則推進地方公共事務(wù)的科學(xué)化、民主化、法制化治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在其行政過程中，一方面制度性權(quán)力的運作維度，應(yīng)以國家法制法規(guī)為準(zhǔn)則運作，以公共需求為導(dǎo)向來統(tǒng)攝全局，保證權(quán)力在宏觀層面的陽光化運作；另一方面，基礎(chǔ)性權(quán)力的運作維度，應(yīng)以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會生活、構(gòu)建鄉(xiāng)村社會生活為出發(fā)點，將民事民議、民權(quán)民用的原則與地方治理現(xiàn)狀相結(jié)合，真正做到“用足政策”“用活政策”。在厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯的情況下，應(yīng)以定權(quán)——限權(quán)——束權(quán)為思路，扎緊權(quán)力運作的籠子，通過將非政府組織高水平的公私合作特性與政府部門的“掌舵”能力結(jié)合起來，為公民提供無縫隙、全方位的服務(wù)。在協(xié)作性的網(wǎng)絡(luò)治理模式下，通過政府、市場、公民社會三維治理框架的構(gòu)建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為鄉(xiāng)村事務(wù)的協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者、鄉(xiāng)村市民社會成為改善基層民主的基礎(chǔ)、市場成為鄉(xiāng)村治理資源配置的決定性力量，并借助網(wǎng)絡(luò)連接技術(shù)就公共治理難題通過協(xié)商互動采取聯(lián)合行動。

2健全地方公共財政體系，激發(fā)鄉(xiāng)村社會治理活力?？茖W(xué)合理的公共財政體系可以通過財政收支安排，將各部門和社會力量有機地組織起來，以提供穩(wěn)定有效的公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政體系的科學(xué)化建立應(yīng)以政府機構(gòu)改革的精簡化、高效化為切入點，通過減少行政性事務(wù)支出，增加公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜比例來推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革的深化。同時，以法律法規(guī)來抑制財政支出權(quán)力的“越位”，以透明化、程序化的操作來保證收支的“陽光化”，從出發(fā)點、操作點、落腳點三個層面來彰顯我國財政體制和財政政策的公共性、民主性和法治性原則。在合理的公共財政體系引導(dǎo)下，發(fā)揮“鄉(xiāng)政村治”新型治理機制的功效，推進基層民主政治建設(shè)。通過政府采購、稅收優(yōu)惠、項目扶持等政策傾斜來優(yōu)化農(nóng)村民間組織的政策環(huán)境，通過督促其建立規(guī)章制度、黨組織、民主生活會等形式將其納入規(guī)范化的軌道，同時通過例行性檢查與非例行性檢查結(jié)合的方法來保證農(nóng)村民間組織的法制化、規(guī)范化、民主化運作。同時，通過建立和完善鄉(xiāng)村民主聽證會、民主議事會，改革信訪制度等制度拓寬公民民主參與和利益表達(dá)渠道，對具體鄉(xiāng)村事務(wù)堅持按照“民事民議、民權(quán)民定”原則處理，激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體的積極性。

3優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村治理資源配置水平。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是形成國家意志與鄉(xiāng)村社會自治權(quán)利良性互動的重要前提。廣大民眾以制度化的方式參與治理，國家在施政時與民眾進行制度化協(xié)商與溝通來分配鄉(xiāng)村治理資源。 [5]1222首先，培育“一核為主、多元共治”的鄉(xiāng)村治理主體。以鄉(xiāng)村治理能力為目標(biāo)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在關(guān)鍵性的經(jīng)濟、政治和社會等領(lǐng)域的權(quán)責(zé)，同時大力推進鄉(xiāng)村市民社會中的各類組織和自治力量的成長，為鄉(xiāng)村治理注入新的“活力”。其次，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力中出現(xiàn)的權(quán)力“越界”和治理“缺位”問題，應(yīng)用法治思維和法治方式為指導(dǎo)來規(guī)范權(quán)力邊界、權(quán)力范圍和權(quán)力運作，推進鄉(xiāng)村基層政權(quán)法治化建設(shè)。最后，提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟的市場化水平，豐富鄉(xiāng)村治理資源配置渠道。在政府宏觀調(diào)控監(jiān)管的“指揮棒”和市場經(jīng)濟“看不見的手”作用下，優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，積極鼓勵農(nóng)戶加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、自助和合股辦理家庭農(nóng)場等生產(chǎn)模式，以規(guī)?；?、技術(shù)化來提升鄉(xiāng)村治理資源配置的效率。

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