朱進(jìn)芳

摘要：反功能是指不利于體系的適應(yīng)或調(diào)整的可觀察到的結(jié)果。由于認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)、政府間的利益博弈、制度之間的相互沖突、政府職能轉(zhuǎn)型滯后等因素，導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)“省直管縣”體制改革實(shí)踐中出現(xiàn)各級(jí)政府利益格局和關(guān)系復(fù)雜化、完整的區(qū)域結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)體系散亂化、垂直管理部門(mén)處境定位模糊化、政府部門(mén)機(jī)構(gòu)膨脹化等反功能。欲使這些反功能得以消解，需要正確認(rèn)識(shí)和定位省直管縣改革屬性，最大程度地達(dá)成思想上的共識(shí)；構(gòu)建政府間合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)彼此之間的合作；加快頂層制度整體設(shè)計(jì)，化解制度沖突；抓住政府公共服務(wù)職能建設(shè)這一關(guān)鍵，抑制機(jī)構(gòu)膨脹。

關(guān)鍵詞：“省直管縣”改革；反功能；消解；政府博弈；利益協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）09-0008-05

近年來(lái)，“省直管縣”體制改革作為我國(guó)行政管理體制改革領(lǐng)域的一個(gè)重要探索，一直在積極推進(jìn)。從最初的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣財(cái)政體制改革，到完全意義上的省直管縣行政體制改革……毋庸置疑，此項(xiàng)改革已經(jīng)全面推進(jìn)，成為地方政府治理的一種創(chuàng)新形式。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，黨和政府對(duì)省直管縣體制改革更給予了高度重視。十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣 （ 市） 體制改革?！钡沁@項(xiàng)體制改革創(chuàng)新的實(shí)際進(jìn)程是否如設(shè)想中那么簡(jiǎn)單？省直管縣（市）發(fā)展的速率和成效是否為想象的那樣？人們?cè)跓嶙h省直管縣改革的種種預(yù)期功能的時(shí)候，對(duì)制度創(chuàng)新會(huì)存在的“創(chuàng)新—效果悖論” 似乎存在著某種程度的忽視。本文運(yùn)用默頓關(guān)于功能的分析范式，探討省直管縣體制改革實(shí)際進(jìn)程中出現(xiàn)的預(yù)期之外的反功能，并就其原因和消解對(duì)策提出一些粗淺的看法，以期利于這項(xiàng)改革在實(shí)踐中更加穩(wěn)步健康地推進(jìn)。

一、“省直管縣”體制改革的反功能

反功能是美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家默頓在《社會(huì)學(xué)功能分析的典范》一文中提出的概念。默頓對(duì)傳統(tǒng)功能分析流派的假設(shè)，即社會(huì)的功能統(tǒng)一性、普遍的功能主義以及不可或缺性進(jìn)行了批判，并提出了關(guān)于社會(huì)結(jié)構(gòu)“功能復(fù)雜性”的理論，構(gòu)建了新的功能分析范式，即顯功能和隱功能、正功能和反功能。默頓認(rèn)為，所謂正功能，就是事物所能夠產(chǎn)生的積極作用和積極功能。任何事物都具有積極的正功能，“正功能有助于一個(gè)體系的適應(yīng)或順應(yīng)”。[1]但社會(huì)結(jié)構(gòu)還存在著反功能，即“不利于體系的適應(yīng)或調(diào)整的可觀察到的結(jié)果”。[2]這種反功能能夠降低社會(huì)結(jié)構(gòu)自身的適應(yīng)能力，并最終導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的自我解體。除此之外，社會(huì)結(jié)構(gòu)還存在著功能偏差和潛功能等。這一理論分析范式一方面指出了制度風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性，另一方面也揭示了制度出現(xiàn)功能偏差的具體形式。由于社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)制度的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)之一，結(jié)構(gòu)功能的復(fù)雜性和難以確定性，預(yù)示著制度功能難以確定而存在著制度風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者指出，“真正的制度風(fēng)險(xiǎn)是反身性的制度風(fēng)險(xiǎn)，即是制度自身被預(yù)期的功能出現(xiàn)偏差而產(chǎn)生的不確定性?！盵3]學(xué)術(shù)界對(duì)于功能的研究，大多是從正功能的角度講的，往往忽略其負(fù)功能的研究。對(duì)省直管縣體制改革的正功能，學(xué)術(shù)界談的也很多，這里不再贅述，僅就其反功能來(lái)看，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）省、市、縣各級(jí)政府間關(guān)系和利益格局趨于復(fù)雜化

在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、財(cái)政體制的省直管縣試點(diǎn)階段，市和縣的行政隸屬關(guān)系沒(méi)有發(fā)生大的變化，但隨著向行政體制的省直管縣體制的邁進(jìn)，地級(jí)市和直管縣原有的關(guān)系開(kāi)始發(fā)生根本的改變，原有上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系被平等地位所取代。這種關(guān)系的改變促使各級(jí)政府原有的利益格局也隨之發(fā)生重大調(diào)整和改變。各級(jí)政府的關(guān)系和利益格局變得更加復(fù)雜，如果不能妥善處理，市與縣之間、縣與縣之間的利益爭(zhēng)奪在所難免。省級(jí)政府從自身利益出發(fā)，一般會(huì)對(duì)省直管縣改革采取支持的態(tài)度，但省級(jí)政府還有平衡各方的責(zé)任，它對(duì)省直管縣改革的支持一般以不影響地級(jí)市的發(fā)展為限。地級(jí)市是省直管縣體制改革中利益流出最為明顯的層級(jí)，從自身利益出發(fā)，其很難對(duì)省直管縣改革報(bào)以積極響應(yīng)的態(tài)度。從一些試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，改革以后，普遍出現(xiàn)了原有地級(jí)市對(duì)省直管縣支持力度大大降低，與擴(kuò)權(quán)縣或省直管縣“爭(zhēng)利”，甚至以消極手段或政策抵制省直管縣改革的情況。例如，在某些改革試點(diǎn)地區(qū)，權(quán)力反復(fù)地被放了收、收了放，有些地級(jí)市雖然不敢公然抵制上級(jí)的政策，但卻通過(guò)“縣改區(qū)”的臨時(shí)政策調(diào)整，變相阻擾省直管縣體制改革，這些現(xiàn)象都折射出了各級(jí)政府間利益關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化的狀況。

（二）完整的區(qū)域結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)體系走向散亂化

長(zhǎng)期實(shí)行的市管縣管理體制使我國(guó)在一定的行政區(qū)域范圍內(nèi)，形成明顯的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和完整的區(qū)域規(guī)劃。省直管縣體制改革的實(shí)行，至少?gòu)亩唐趤?lái)看，在一定程度上打破了這種完整統(tǒng)一性。除此之外，還涉及到更重要的區(qū)域公共服務(wù)體系的完整性問(wèn)題。在市管縣體制下，地級(jí)市和縣共處于一個(gè)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系之中，省直管縣的推進(jìn)，割裂了原有的系統(tǒng)，使整體性的公共服務(wù)體系趨于散亂化。原來(lái)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)起領(lǐng)導(dǎo)作用的地級(jí)市，可能由于資金調(diào)度和支出責(zé)任分擔(dān)不到位，資金調(diào)度和成本補(bǔ)償出現(xiàn)困難，不再積極地對(duì)區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)負(fù)責(zé)；縣級(jí)政府由于公共服務(wù)能力和水平低下，又很難承擔(dān)重任。另外，有些大型的公共服務(wù)本身就不是一個(gè)縣級(jí)政府能夠獨(dú)立完成的，而是需要眾多區(qū)域內(nèi)的地方政府和部門(mén)協(xié)同配合才能完成，比如跨縣公交、抗旱救災(zāi)、區(qū)域供水等。因此省直管縣體制改革可能引發(fā)區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)供給失調(diào)，甚至出現(xiàn)危機(jī)。

（三）垂直管理部門(mén)處境定位模糊化

眾所周知，土地、金融、海關(guān)、工商、稅務(wù)、煙草、交通、質(zhì)檢、藥監(jiān)等這些部門(mén)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著非常重要的地位，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大部分的行政和經(jīng)濟(jì)資源都掌控在這些部門(mén)手中，根據(jù)我國(guó)的行政管理體制，中央或省級(jí)以下單位實(shí)行的是垂直化管理，各自都遵從自上而下的一套垂直行政體制和管理方式。不可否認(rèn)，現(xiàn)行的垂直管理體制在解決地區(qū)保護(hù)主義、提高管理效率方面確實(shí)有一定的功效。但是，這種垂直化管理體制也有其自身的局限性，它打破了一級(jí)政府完整的行政運(yùn)行體系，大大弱化了一級(jí)政府對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的效力。尤其是省直管縣體制改革，使這些垂直管理部門(mén)的處境定位更加尷尬模糊化。這些部門(mén)，縣里雖然看得見(jiàn)，但未必管得著。他們既要服務(wù)塊塊，也要服從條條，在相關(guān)擴(kuò)權(quán)政策沒(méi)有明確之前，既害怕會(huì)受到不支持改革創(chuàng)新的指責(zé)，又害怕出錯(cuò)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)常處于上下為難、困惑無(wú)助的境地。這增加了省直管縣體制改革的阻力和不確定性。

（四）政府部門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹化

省直管縣體制改革，尤其是對(duì)于中西部地區(qū)的一些轄縣大省來(lái)說(shuō)，意味著省級(jí)機(jī)構(gòu)和直管縣級(jí)機(jī)構(gòu)的管理事務(wù)將增加數(shù)倍乃至數(shù)十倍。這種情況下，以其現(xiàn)有規(guī)模管理起來(lái)將會(huì)力不從心，這為部分省級(jí)政府和直管縣級(jí)政府?dāng)U大規(guī)模、機(jī)構(gòu)膨脹提供了冠冕堂皇的理由，有些省直管縣領(lǐng)導(dǎo)干部甚至把省直管縣改革看作是提高行政級(jí)別、擴(kuò)大行政權(quán)力的大好機(jī)會(huì)，趁機(jī)擴(kuò)充人員，增加編制，提高級(jí)別和待遇。顯然，這在一定程度上與省直管縣改革縮減行政層級(jí)，降低行政成本、提高行政效率的初衷和預(yù)期相背離。

二、“省直管縣”體制改革產(chǎn)生反功能的原因分析

為什么一項(xiàng)新的制度的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生這些預(yù)期之外的反功能？新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的某些觀點(diǎn)也許有助于我們認(rèn)識(shí)這一客觀現(xiàn)象。制度創(chuàng)新過(guò)程是多個(gè)經(jīng)濟(jì)人和利益主體相互博弈的過(guò)程。根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，各級(jí)政府作為不同的“經(jīng)濟(jì)人”和利益主體，均有追逐各自利益最大化的本質(zhì)屬性，他們不同的利益訴求和行為邏輯必然會(huì)對(duì)制度改革產(chǎn)生不同的效果。其次，現(xiàn)實(shí)中的制度變革一般難以以整個(gè)體系同時(shí)變化的方式進(jìn)行，更多的時(shí)候選擇的是不同制度依次變革的方式推進(jìn)，這就使整個(gè)制度體系變革相對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活需求表現(xiàn)出一定的遲滯性，也造成了不同制度之間的不協(xié)調(diào)甚至相互沖突。任何制度都處于一定的制度環(huán)境中，一旦制度與其他正式制度和非正式制度發(fā)生不適應(yīng)或沖突，制度出現(xiàn)功能失調(diào)、發(fā)生功能偏差就在所難免?，F(xiàn)實(shí)中一項(xiàng)新的制度變革在實(shí)施中可能會(huì)出現(xiàn)預(yù)期之外的功能和效果，其主要原因是該制度和現(xiàn)存的制度環(huán)境之間缺乏必要的“耦合”。換而言之，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有效率和可維系的，否則就會(huì)造成制度之間的沖突?！盵4]省直管縣體制改革出現(xiàn)反功能的原因主要有：

（一）認(rèn)識(shí)上存在的誤區(qū)

近年來(lái)，在中央政府的強(qiáng)力號(hào)召下，各地省直管縣改革也在風(fēng)風(fēng)火火的進(jìn)行中。但從近十年來(lái)各地實(shí)踐情況和理論界討論來(lái)看，這一改革仍然缺乏廣泛的共識(shí)，甚至存在著不少認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。例如，由于市管縣體制在長(zhǎng)期的演進(jìn)過(guò)程中存在著種種弊端，因此不少人認(rèn)為省直管縣體制就是要徹底否定和取代市管縣體制，還有人認(rèn)為省直管縣體制改革就是要弱化地級(jí)市的發(fā)展。[5]這些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)極容易導(dǎo)致省直管縣體制改革實(shí)踐中各級(jí)政府行為出現(xiàn)偏差：第一，“跟風(fēng)”。當(dāng)下，大多數(shù)人們普遍看好省直管縣改革的前景和積極意義，因此個(gè)別省甚至不顧實(shí)際情況，盲目打著緊跟潮流、“與時(shí)俱進(jìn)”的旗號(hào)，熱衷于省直管縣改革，但實(shí)際上擴(kuò)權(quán)和放權(quán)的落實(shí)到位情況不容樂(lè)觀。第二，“畏懼”。受根深蒂固的傳統(tǒng)權(quán)力本位思想的影響，市級(jí)政府從自身利益出發(fā)，不習(xí)慣把權(quán)力下放，對(duì)省直管縣改革存在著本能的排斥與畏懼心理。第三，“依賴”。與市級(jí)政府的畏懼排斥不同，一些縣級(jí)政府則非常熱衷、甚至依賴于省直管縣改革，把縣域發(fā)展的希望全部寄托于省直管。其實(shí)，中國(guó)縣級(jí)行政單位眾多，并不是所有的縣都有條件參與試點(diǎn)，因此，對(duì)于沒(méi)有條件參與這一改革的縣來(lái)說(shuō)，還需要探索省直管縣以外的其他方式來(lái)促進(jìn)自身的發(fā)展。上述這些做法都會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中省直管縣改革被不同程度地扭曲，從而出現(xiàn)反功能。

（二）各級(jí)政府的利益博弈

如前所述，制度創(chuàng)新的根本動(dòng)力來(lái)自于對(duì)潛在利益的預(yù)期和追求，各級(jí)政府在省直管縣體制改革中所獲得的凈收益的多少，將決定他們對(duì)于這項(xiàng)改革的態(tài)度。各級(jí)政府由于在省直管縣的制度創(chuàng)新中利益目標(biāo)出現(xiàn)差異，對(duì)于省直管縣的態(tài)度和行為難免出現(xiàn)分歧，于是你重視我敷衍，你有政策我有對(duì)策，博弈可能就此產(chǎn)生。站在中央政府的角度來(lái)看，省直管縣改革促使各種資源分配更多地向縣域傾斜，提升縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這不僅會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，也有利于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。中央政府能在承擔(dān)較低的制度創(chuàng)新成本同時(shí)分享到更多收益和好處，出于社會(huì)整體利益考慮，對(duì)各地的省直管縣試點(diǎn)工作，中央明確持積極支持的態(tài)度。對(duì)于省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，從省直管縣體制創(chuàng)新中得到的收益也是明顯和有保障的，縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展壯大了省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因此，省級(jí)政府對(duì)省直管縣體制改革總體上也是持支持態(tài)度的，但省級(jí)政府還有一個(gè)平衡各方的責(zé)任，因此這種支持的力度往往以不影響地級(jí)市的發(fā)展為前提。但省直管縣改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不是由中央政府或省級(jí)政府單獨(dú)能夠決定，還需要地方政府的相關(guān)制度創(chuàng)新和政策配套，尤其是地級(jí)市和直管縣的態(tài)度和行為邏輯將在很大程度上直接影響到省直管縣改革的效果。相比中央和省級(jí)政府，從短期來(lái)看，地級(jí)市在省直管縣改革中利益流出最為明顯。省直管縣改革可能意味著地級(jí)市原來(lái)截留和支配縣級(jí)各種資源的機(jī)會(huì)失去了，也不再擁有對(duì)縣域進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)感。因此盡管迫于省級(jí)政府的壓力，地級(jí)市表面上接受省直管縣體制，但在行動(dòng)上，并不一定會(huì)真正積極配合。省直管縣體制改革中，縣級(jí)政府是最大和最直接的受益者，縣政府有了更多可以支配的財(cái)物和各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，不僅使縣域發(fā)展擁有了極大的空間，也為展現(xiàn)政府官員的政績(jī)，使縣級(jí)官員與地級(jí)市官員的關(guān)系基本處于平等地位提供了條件，因此縣級(jí)政府的態(tài)度是最積極的。從以上分析可以看出，“省直管縣體制改革包括多方利益的博弈與協(xié)調(diào)，以及省、市、縣之間的關(guān)系重新確立和各自角色的重新定位。這就是省管縣的地方行政體制改革會(huì)受到一些隱形抗拒的原因?！盵6]

（三）制度之間的沖突

“從‘市管縣’到‘省管縣’的行政層級(jí)改革，絕不僅僅是一個(gè)取消地級(jí)管理層的簡(jiǎn)單問(wèn)題，而是廣泛涉及到行政管理層級(jí)與管理幅度的統(tǒng)一調(diào)整，省與市、縣職能的重新界定與配置，地方政府內(nèi)部事權(quán)、財(cái)權(quán)的重新安排，政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，司法體制、干部人事制度的改革，地方政府權(quán)力的政治監(jiān)督等一系列重大體制改革。”[7]在這一系列的重大體制變革中，在各個(gè)不同地區(qū)、不同階段，各項(xiàng)制度變革的要求和進(jìn)程都會(huì)有所不同，這就會(huì)造成制度之間的沖突。一方面，我國(guó)幅員遼闊，地域發(fā)展差異十分明顯，因此近年來(lái)我國(guó)省直管縣制度創(chuàng)新主要是在國(guó)家宏觀指導(dǎo)下由地方依據(jù)各地情況進(jìn)行試點(diǎn)和探索。各個(gè)試點(diǎn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)相關(guān)制度創(chuàng)新的要求也會(huì)不同，另外，地方政府的態(tài)度，試點(diǎn)地區(qū)所遇到的問(wèn)題，這些因素都會(huì)影響到不同地區(qū)制度變革的進(jìn)程，從而產(chǎn)生不同地區(qū)之間的制度差異和制度沖突。另一方面，現(xiàn)實(shí)制度變革中，往往是有階段有重點(diǎn)地依次漸進(jìn)推進(jìn)，這也可能造成制度之間的相互沖突。例如，在省直管縣改革的第一階段，財(cái)政體制影響更大，所以在第一階段，以財(cái)政制度創(chuàng)新為重點(diǎn)。在第二階段，行政體制改革則是省直管縣改革的重點(diǎn)和核心。從目前實(shí)踐情況來(lái)看，很多地區(qū)在財(cái)政體制的省直管縣改革方面取得了明顯的進(jìn)展，而行政體制的省直管縣體制改革難度要大得多，很多地方在真正涉及行政體制改革的關(guān)鍵問(wèn)題上創(chuàng)新進(jìn)程緩慢甚至停滯不前，許多相關(guān)配套改革措施難以跟上，這也為制度之間的沖突提供了可能。因此，省直管縣體制改革作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要我們避免簡(jiǎn)單化的做法，從系統(tǒng)、整體的高度，帶有前瞻性地去謀劃、設(shè)計(jì)，否則，由制度沖突所導(dǎo)致的制度改革的反功能將難以避免。

（四）政府職能轉(zhuǎn)型滯后

忽視政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谑≈惫芸h體制改革中的關(guān)鍵作用，沒(méi)有很好地發(fā)揮政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谑≈惫芸h改革中的內(nèi)在催化作用，是省直管縣體制改革中反功能產(chǎn)生的又一個(gè)重要原因。僅從外部特征來(lái)看，省直管縣體制改革主要是省級(jí)政府把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等一些權(quán)力直接賦予縣級(jí)政府，省縣關(guān)系實(shí)現(xiàn)直接對(duì)接。但改革的實(shí)質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變。如果不能以政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳?，省直管縣體制改革可能會(huì)在縮減行政層級(jí)、降低行政成本、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得一些進(jìn)展，但難以有實(shí)質(zhì)性的突破，甚至還會(huì)出現(xiàn)新的體制下預(yù)期之外的比市管縣體制更為嚴(yán)重的后果。如前所述，實(shí)踐中省直管縣體制改革不僅沒(méi)有解決市管縣體制下政府之間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，反而有可能使之進(jìn)一步惡化，各級(jí)政府間的利益關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。同時(shí)，改革也有可能再一次落入機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與膨脹、權(quán)力上收與下放的循環(huán)怪圈之中，這都與各級(jí)政府不能合理界定政府的角色和職能，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系有直接關(guān)系。中共中央在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中曾明確提出，深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹Ｒ虼?，省直管縣體制改革，不能只在行政層級(jí)上下功夫，應(yīng)站在行政管理體制改革和政府轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略高度去謀劃，要把實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府作為貫穿始終的核心。

三、化解“省直管縣”體制改革反功能的對(duì)策建議

（一）正確認(rèn)識(shí)和定位省直管縣改革，最大程度地達(dá)成思想上的共識(shí)

當(dāng)前及未來(lái)若干年，我國(guó)處于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，“從政策走勢(shì)上來(lái)看，省直管縣改革與城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)一步融合，推進(jìn)縣城快速發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要方向。”[8] 因此，必須站在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略高度來(lái)看待省直管縣體制改革，堅(jiān)持這一大方向不能動(dòng)搖。但中國(guó)是一個(gè)地區(qū)間資源稟賦各異、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別很大的國(guó)家，正視這種現(xiàn)實(shí)，不搞“一刀切”，尊重地區(qū)之間的差異性，允許不同管理層次和多種地方政府管理模式并存，也是合理的、必要的。必須清楚地認(rèn)識(shí)到，實(shí)行省直管縣體制改革，并不是說(shuō)要以此來(lái)徹底否定和替代市管縣體制，而只是對(duì)市管縣體制存在問(wèn)題的一種修正和完善。省管縣與市管縣體制并非非此即彼，水火不相容，而是在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)要相輔相成，我們要認(rèn)清兩者之間的辯證關(guān)系，這樣才能在實(shí)踐中避免盲目和折騰。另外，省直管縣體制改革也絕不是要以縣域的發(fā)展來(lái)弱化或取代地級(jí)市的發(fā)展，試想，中國(guó)那么多縣，不可能都由省級(jí)政府直接管理，省直管縣改革目的是要進(jìn)一步完善市、縣的功能定位，使之更加合理，最終為市、縣分治奠定基礎(chǔ)。因此，省直管縣改革在短期內(nèi)可能會(huì)造成地級(jí)市的利益流失，但辯證來(lái)看，卻為地級(jí)市長(zhǎng)遠(yuǎn)地發(fā)揮其區(qū)域性中心城市增長(zhǎng)極的輻射帶動(dòng)作用，創(chuàng)造了更好的條件。

（二）協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)地級(jí)市和省直管縣的合作

省直管縣改革中所涉及到的政府利益博弈昭示我們，在省直管縣體制改革中，既要考慮各地區(qū)的實(shí)際情況和承受能力，穩(wěn)步推進(jìn)，也要高度重視政府之間的利益博弈，通過(guò)建立合理的利益共享和成本分擔(dān)機(jī)制來(lái)化解矛盾，形成合力。如果上級(jí)政府只重視制度創(chuàng)新，只給政策，而沒(méi)有協(xié)調(diào)好下級(jí)政府在省直管縣改革中的利益矛盾，則地方政府在執(zhí)行相關(guān)政策中的阻力和消極情緒在所難免。

1對(duì)地級(jí)市政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)償。改革開(kāi)放以來(lái)，地級(jí)市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中做出過(guò)很大的貢獻(xiàn)，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地級(jí)市作為中心城市的帶動(dòng)作用依然要高度重視，繼續(xù)發(fā)揮。省直管縣體制改革，地級(jí)市的地位和利益受到了一定程度的沖擊和挑戰(zhàn)，因此省級(jí)政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式，把從制度變革中取得的收益適當(dāng)分出一部分與地級(jí)市共享，加大對(duì)地級(jí)市財(cái)政的補(bǔ)貼力度。另外，要依據(jù)財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的原則，減免原本由地級(jí)市承擔(dān)的一些財(cái)政支出項(xiàng)目。對(duì)縣的配套資金，省級(jí)政府要進(jìn)行全省統(tǒng)籌，不能再由地級(jí)市承擔(dān)。如果有些公共服務(wù)項(xiàng)目必須由各級(jí)政府共同承擔(dān)，那么，需要建立合理的利益共享和成本分擔(dān)機(jī)制。

2處理好地級(jí)市與直管縣之間的競(jìng)爭(zhēng)矛盾。省直管縣體制改革的推進(jìn)，將直管縣與地級(jí)市置于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，這必定會(huì)引起它們之間的利益爭(zhēng)奪，加劇它們之間的矛盾。在這種情況下，迫切需要省級(jí)政府發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，來(lái)化解兩者之間的矛盾和競(jìng)爭(zhēng)，在項(xiàng)目、資金、政策等資源分配中要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，不能顧此失彼，既要滿足直管縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，也要顧及地級(jí)市經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3協(xié)調(diào)好地方政府的不同發(fā)展訴求。省級(jí)政府可以從地級(jí)市和省直管縣各自的優(yōu)勢(shì)出發(fā)，制定錯(cuò)位發(fā)展政策措施，加強(qiáng)地級(jí)市和省直管縣的合作，謀求共同發(fā)展。對(duì)于需要處理的共同事務(wù)，省級(jí)政府可以考慮構(gòu)建問(wèn)題處理機(jī)制，甚至組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，來(lái)促進(jìn)各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)溝通和有序發(fā)展。另外，省、市、縣之間應(yīng)打破“職責(zé)同構(gòu)”模式。我國(guó)政府在縱向關(guān)系上是“職責(zé)同構(gòu)”， 強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，這為“市卡縣”“省卡縣”提供了便利。省直管縣體制改革，應(yīng)該進(jìn)一步厘清不同層級(jí)政府的角色和職能定位，尤其要明確省和市縣政府的公共服務(wù)職責(zé)，建立地方公共服務(wù)供給的分工與合作體系，并通過(guò)財(cái)政體系的改革，為其履行公共服務(wù)職責(zé)提供相應(yīng)的財(cái)政支持。

（三）加快頂層制度整體設(shè)計(jì)，化解制度沖突

省直管縣改革要想取得好的功效，不能單純停留在簡(jiǎn)政放權(quán)上，還必須進(jìn)行行政區(qū)劃和行政體制的配套改革，以使新的制度改革與現(xiàn)有制度環(huán)境之間能夠相互協(xié)調(diào)，否則，由制度沖突導(dǎo)致的負(fù)功能將大大降低制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。

1調(diào)整和優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置?？h級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)、合理，能促進(jìn)地方各種資源的有效配置。目前我國(guó)縣城雖然數(shù)量眾多，但大多規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施落后，尤其是中西部地區(qū)表現(xiàn)更為突出，這使縣城在縣域的輻射帶動(dòng)功能受到限制，也不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此深入推進(jìn)省直管縣改革，就需要對(duì)縣級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于基礎(chǔ)條件薄弱、規(guī)模過(guò)小的縣可以通過(guò)適當(dāng)合并逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制，另外，要?jiǎng)?chuàng)新市制，使少部分強(qiáng)縣發(fā)展成中等城市、縣域的強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展成小城市，促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2調(diào)整和完善垂直管理體制，明確垂直管理部門(mén)與市縣政府的關(guān)系。省直管縣后，應(yīng)對(duì)垂直部門(mén)權(quán)力配置進(jìn)行完善。要對(duì)垂直管理部門(mén)與市縣政府的關(guān)系，進(jìn)一步明確化，要增強(qiáng)市縣選人用人自主權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)市縣班子建設(shè)。應(yīng)切實(shí)按照改革要求，建立起明確分工，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)溝通，相互支持，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作配合和銜接機(jī)制。適合塊塊管理的，就要進(jìn)行塊塊管理；條件特殊的可條塊結(jié)合、以塊為主；那些不適合塊塊管理的，要明晰其權(quán)利和義務(wù)，防止隨意擴(kuò)大。垂直管理部門(mén)在現(xiàn)有的數(shù)量和規(guī)模上，盡可能考慮減少，而不是增多。

3理順中央與地方事權(quán)與財(cái)力的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，進(jìn)一步明確提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。 首先，應(yīng)當(dāng)合理界定各級(jí)政府在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，防止因事權(quán)劃分不合理、職能錯(cuò)位交叉可能造成的沖突。其次，進(jìn)一步完善財(cái)政體制改革，做到事權(quán)與財(cái)力相匹配。最后，改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付制度，以促進(jìn)各地公共服務(wù)水平的均等化。

（四）抓住政府公共服務(wù)職能建設(shè)這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，抑制機(jī)構(gòu)膨脹

由于路徑依賴和博弈等因素的影響，地方政府往往會(huì)以是否能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的最大化，作為新的制度創(chuàng)新的起點(diǎn)，這實(shí)際上是政府職能定位上存在的偏差。政府僅“把自己的職能定位在管理經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，相對(duì)忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的公共服務(wù)的職能”。[9]而設(shè)計(jì)制定省直管縣的有效制度，恰恰需要抓住簡(jiǎn)政放權(quán)這一核心，突出政府公共服務(wù)職能，這樣才能有效地抑制機(jī)構(gòu)惡性膨脹。

1慎重設(shè)置各部門(mén)機(jī)構(gòu)及人員編制。省直管縣改革客觀上造成了省級(jí)政府和縣級(jí)政府責(zé)任加大、事務(wù)增多的問(wèn)題，但不能依靠增添人員、擴(kuò)充編制這種老辦法來(lái)解決改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題。而是要通過(guò)整合部門(mén)資源、提高工作能力來(lái)應(yīng)對(duì)這一變化。有條件的地方可以考慮加大整合力度，讓一個(gè)部門(mén)對(duì)口上級(jí)幾個(gè)部門(mén)。同時(shí)，要切實(shí)提高地方政府的公共治理能力，對(duì)縣域主要領(lǐng)導(dǎo)干部的配置結(jié)構(gòu)和選拔方式進(jìn)行改革，加強(qiáng)對(duì)直管縣的干部培訓(xùn)。

2完善公共服務(wù)機(jī)制。一方面，直管縣要與地級(jí)市密切配合，在處理省級(jí)政府下放的權(quán)力運(yùn)行程序中，可以采取集中審批和聯(lián)合辦理。另一方面，直管縣和地級(jí)市要在資源配置中，讓市場(chǎng)發(fā)揮最大的作用，把能放的權(quán)限賦予社會(huì)中介組織和市場(chǎng)主體去行使。

3完善政府績(jī)效管理機(jī)制。要建立嚴(yán)格的政府績(jī)效管理制度，在對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行考核時(shí)，要采取多元主體考核法，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、社會(huì)管理等方面綜合考慮，制定切實(shí)可行的考核指標(biāo)體系，并把考核結(jié)果與財(cái)政支持掛鉤，調(diào)動(dòng)下級(jí)政府工作的積極性。

4加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力的監(jiān)督。省直管縣改革，意味著縣級(jí)政府擁有了更多更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)力，如果缺乏有效的監(jiān)督，權(quán)力將被濫用。因此，要進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)和行政責(zé)任追究制度，對(duì)下放的權(quán)力要加強(qiáng)監(jiān)督，保障權(quán)力能夠發(fā)揮最大效用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，讓基層民眾能真正享受到政府提供的最優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

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