張國兵

摘 要：高?？蒲蓄I(lǐng)域正成為腐敗的高發(fā)區(qū)，已經(jīng)受到國家主管部門、社會各界的密切關(guān)注。如何有效加強高?？蒲薪?jīng)費的管理，需要從政策、制度等層面進行創(chuàng)新設(shè)計?；谥錂?quán)的視角，對科研經(jīng)費支配權(quán)進行界定和分類，研究分析高?？蒲薪?jīng)費管理權(quán)限所面臨的制度困境和機制改革，并從科研經(jīng)費的管理理念、管理權(quán)限、信息管理、誠信檔案等多個角度提出高?？蒲薪?jīng)費管理的創(chuàng)新思路和對策建議。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費；科研經(jīng)費支配權(quán)；制度創(chuàng)新

近幾年，教育部一直在加大對科研經(jīng)費監(jiān)督檢查的力度。2012年12月，教育部、財政部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》，之后教育部將2013年作為高校科研經(jīng)費管理年，把加強科研經(jīng)費管理列入2013年教育部工作重點，并啟動對16所高校的巡視檢查和59所高校的專項檢查。隨即多次曝光了高?？蒲薪?jīng)費流失和被侵吞事件，高?？蒲薪?jīng)費管理工作受到社會各界的關(guān)注。如何“把高?？蒲薪?jīng)費管理權(quán)力關(guān)進制度籠子里”，已成為理論界和實務(wù)界的重要課題，本文從支配權(quán)的角度對科研經(jīng)費的科學管理和有效使用進行討論。

高校科研經(jīng)費支配權(quán)的性質(zhì)界定

高?？蒲薪?jīng)費支配權(quán)，是指高?？蒲薪?jīng)費的使用權(quán)和管理權(quán)（如圖1所示）。高?？蒲薪?jīng)費的使用權(quán)分為決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)。高?？蒲薪?jīng)費的管理權(quán)可以分為直接管理權(quán)和間接管理權(quán)，直接管理權(quán)包括科研督導權(quán)、財務(wù)審核權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)；間接管理權(quán)包括審計監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察監(jiān)督權(quán)。下面從法理角度討論各項權(quán)力的行使主體。

高?？蒲薪?jīng)費的使用權(quán)可以細分為決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)?？蒲薪?jīng)費使用決定權(quán)，即不改變科研經(jīng)費的本質(zhì)而依法決定如何使用的權(quán)力。依照法理，科研經(jīng)費使用決定權(quán)應該由科研團隊（或項目組、課題組）共同決定，可以根據(jù)科研團隊的貢獻大小確定決定權(quán)的大小，重大經(jīng)費支出應該由項目組兩人及以上簽字授權(quán)，以保證項目組的知情權(quán)與共同決定權(quán)?？蒲薪?jīng)費使用執(zhí)行權(quán)，即根據(jù)擁有科研經(jīng)費決定權(quán)的法人決定依法使用科研經(jīng)費的權(quán)力。科研經(jīng)費的使用決定權(quán)和使用執(zhí)行權(quán)應該由不同的人來執(zhí)行，以保證科研經(jīng)費在使用過程中得到有效監(jiān)督和制約。

圖1高?？蒲薪?jīng)費支配結(jié)構(gòu)示意圖

科研經(jīng)費直接管理權(quán)包括科研督導權(quán)、財務(wù)審核權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)。科研督導權(quán)，是對科研活動過程中經(jīng)費進行指導和監(jiān)督的權(quán)力，一般由熟悉科研活動特點與過程的科技處負責科研經(jīng)費規(guī)范使用的宏觀指導；財務(wù)審核權(quán)，是為獲得審核證據(jù)，對科研經(jīng)費的使用進行客觀評價，以確定滿足科研經(jīng)費的使用準則并允許其使用科研經(jīng)費的權(quán)力，一般由熟悉財務(wù)制度、標準的財務(wù)處負責科研經(jīng)費的報賬和核算業(yè)務(wù)；資產(chǎn)管理權(quán)，是在不改變資產(chǎn)屬性的基礎(chǔ)上，對科研設(shè)備進行處理的權(quán)力，一般由熟悉國有資產(chǎn)管理操作程序的資產(chǎn)處負責設(shè)備資產(chǎn)的審批、購買、管理和維護。科研經(jīng)費直接管理涉及科研、財務(wù)、資產(chǎn)等多個部門，這些部門作為科研經(jīng)費的直接管理者對科研經(jīng)費合規(guī)使用負有管理責任，且只有明確各部門的工作職責，合理分工、積極配合才能實現(xiàn)有效的監(jiān)督。

科研經(jīng)費間接管理權(quán)包括審計監(jiān)督權(quán)和督查監(jiān)督權(quán)?？蒲薪?jīng)費審計監(jiān)督權(quán)，是相關(guān)法規(guī)賦予審計機關(guān)對被審計科研團隊和相關(guān)人員進行檢查、督促并進行處理、處罰的資格和權(quán)能；科研經(jīng)費監(jiān)察監(jiān)督權(quán)是指國家法律賦予監(jiān)察機關(guān)對于科研團隊和相關(guān)人員進行紀律監(jiān)督并進行處理、處罰的資格和權(quán)能。各項權(quán)力分別由審計部門、紀律監(jiān)察部門來執(zhí)行，這些權(quán)力運行部門作為事后管理的重要機構(gòu)能夠?qū)蒲薪?jīng)費的使用進行較好的事后監(jiān)督管理，使科研人員忌憚于間接管理權(quán)的執(zhí)行而遵守相關(guān)的法律法規(guī)，嚴格科研經(jīng)費的使用。審計監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的行使機構(gòu)不必對所有的科研團隊和科研經(jīng)費進行監(jiān)督，通過隨機抽檢或特殊要求對某特定的科研團隊的經(jīng)費使用情況進行事后的監(jiān)督，逐漸形成常態(tài)，以此建構(gòu)合理的科研經(jīng)費間接管理機制。

高?？蒲薪?jīng)費支配權(quán)運行的機制困境

梳理清楚科研經(jīng)費的使用權(quán)和管理權(quán)是保證科研經(jīng)費合規(guī)使用的必要條件之一。在此基礎(chǔ)上，再建立一套有效的制度與機制，才能保證科研經(jīng)費管理權(quán)的有效運作，但現(xiàn)階段無論是正式制度還是非正式制度均不能為各項權(quán)力的運作提供可靠保證。

1.高?？蒲薪?jīng)費使用的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間分權(quán)模糊

科研經(jīng)費使用權(quán)普遍由科研團隊負責人控制，與實際科研項目申請程序有關(guān)。申請科研項目主要依靠項目負責人的個人能力（學術(shù)能力、社會活動能力等）爭取得到的，由于科研團隊其他成員的貢獻較小，科研經(jīng)費如何使用往往由項目負責人自行決定。另外，現(xiàn)實運作中項目負責人對科研經(jīng)費仍保有較大的控制權(quán)，大的科研項目成員比較多，名義上“科研經(jīng)費使用執(zhí)行權(quán)”由項目負責人授權(quán)科研團隊中成員行使，科研經(jīng)費使用的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)由不同的人行使，但實際上大多數(shù)情況由負責人委派其親信來經(jīng)手經(jīng)費的使用；小的科研項目成員比較少，科研經(jīng)費使用的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)是由項目申請人（或項目實際執(zhí)行人）一人單獨行使。在高?？蒲薪?jīng)費使用過程中，其決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)異質(zhì)性較小，概念模糊甚至雷同，實質(zhì)上由項目負責人個人意志控制和統(tǒng)一支配的現(xiàn)象非常明顯。這種項目負責人“獨管”意識存在的根本原因主要有兩個：一是從項目負責人對科研經(jīng)費的認識上，多數(shù)教師及科研人員認為，科研經(jīng)費是教師憑個人能力和學術(shù)聲望取得的，研究過程與其他人無關(guān)；二是從高校項目管理方面來看，高校往往按照一定比例對科研項目計提管理費用，用于補償承擔單位為項目研究提供的儀器設(shè)備及房屋。因此，項目負責人通常將此理解為在繳納一定比例的管理費用后，自己應該享有科研經(jīng)費的全部使用權(quán)和處理權(quán)。從高?？蒲薪?jīng)費使用權(quán)高度集中在項目負責人手中的現(xiàn)狀來看，如果管理不當、監(jiān)督缺位、問責弱化，現(xiàn)有制度也為科研經(jīng)費使用不當提供了空間，如外撥經(jīng)費的使用不規(guī)范、科研經(jīng)費遭遇第三方“洗錢”等。

2.科研經(jīng)費直接管理機構(gòu)之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)

我國高?？蒲薪?jīng)費管理是一項“集體活”，它集科技、財務(wù)、資產(chǎn)等職能部門為一體。從理論的角度來看，這種基于過程分工的管理結(jié)構(gòu)設(shè)置是合理的，這種管理模式的設(shè)計初衷在于既能方便各管理部門主導業(yè)務(wù)的開展，又能優(yōu)勢互補、合理分配管理資源，形成對科研經(jīng)費的協(xié)作管理；但從實際的運行來看，由于各管理機構(gòu)之間分工不合理、業(yè)務(wù)差異大、制度互不兼容、缺乏聯(lián)合監(jiān)督等原因，難以形成監(jiān)督合力，反而容易形成經(jīng)費管理中的壁壘，造成“九龍治水”，形成多頭管理、各自為政的局面，阻礙科研經(jīng)費的合理使用和有效監(jiān)督。從科研經(jīng)費直接管理部門的職責分工來看，科技處主要負責項目的申請、中期檢查與項目結(jié)題，隨后將經(jīng)費撥給財務(wù)處，由財務(wù)處對科研團隊進行管理服務(wù)，科技處關(guān)注的是項目級別和經(jīng)費多少；而財務(wù)處則根據(jù)財經(jīng)工作條例對于符合條款的經(jīng)費給予批準，其關(guān)注的是經(jīng)費支出過程中審查票據(jù)來源是否合法、簽字手續(xù)是否完備，并不會對具體經(jīng)費使用是否與科研活動有關(guān)進行核實?？萍继幣c財務(wù)處因部門分立形成了“管事不管錢，管錢不管事”的局面，從機制上產(chǎn)生了科研經(jīng)費使用不當?shù)穆┒础?

3.科研經(jīng)費的間接管理尚未形成長效機制

第一，科研經(jīng)費的審計程序形同虛設(shè)，普遍采取形式性審查，而非實質(zhì)性審查。除教育主管部門等行政機構(gòu)對高?？蒲薪?jīng)費進行全面清查之外，目前國內(nèi)高校審計部門幾乎都不會對科研經(jīng)費使用進行主動審計，更談不上嚴格審計。高校往往傾向于激勵多爭取科研項目和經(jīng)費，而作為執(zhí)行間接管理權(quán)的審計部門，則往往主動采取寬松的審計程序。我國高校審計權(quán)力的執(zhí)行與國外高校存在巨大的差異。筆者在美國調(diào)研科研經(jīng)費使用問題時，發(fā)現(xiàn)美國大學科研經(jīng)費每一項都有可能經(jīng)過嚴格審計，一旦出現(xiàn)違規(guī)使用，將會影響教授本人的信用，后果嚴重。相較之下，國內(nèi)高校既缺乏相應的科研經(jīng)費審計機制，也缺乏相應的科研經(jīng)費審計機構(gòu)，審計部門的間接管理權(quán)無法有效行使。第二，在高校科研經(jīng)費信訪舉報中，高校紀檢監(jiān)察部門普遍采取保護措施，而非嚴格的“興師問罪”。基于“家丑不可外揚”的邏輯，迅速采取內(nèi)部保護措施是我國公共權(quán)力機構(gòu)處理危機的一種應急手段，高?？蒲薪?jīng)費違規(guī)處理也不例外。目前，各高校針對科研經(jīng)費信訪舉報的第一反映是內(nèi)部消化和處理，出于保護校內(nèi)科研人員和干部的目的，往往是“大事化小、小事化了”，而不是嚴格問責，而且多數(shù)人認為當前這種普遍存在的潛規(guī)則無可厚非。媒體報道的違規(guī)案件大多是信訪舉報上升到司法機關(guān)，校內(nèi)紀檢部門才會采取被動的“積極配合”追究違法行為。在現(xiàn)有的制度環(huán)境中，高校紀檢監(jiān)察部門獨立行使監(jiān)督權(quán)對科研過程進行監(jiān)督難以實現(xiàn)，執(zhí)法不嚴造成了紀檢監(jiān)察權(quán)的公信力缺失，紀檢檢察部門也難以充分發(fā)揮作用。

高?？蒲薪?jīng)費支配權(quán)運行的制度困境

1.激勵制度缺乏，引致科研經(jīng)費違規(guī)使用

高校科研人員作為高學歷的人才，普遍受過良好的教育，具備較高的素質(zhì)，對高學歷人才的管理也需要科學的激勵制度設(shè)計，合理合情的激勵制度既能夠規(guī)范科研人員合理使用科研經(jīng)費，還能夠充分調(diào)動科研人員以及高校的主動性。然而，當前高校對科研人員仍缺乏充分有效的激勵制度，這是造成高?？蒲薪?jīng)費違規(guī)使用的內(nèi)在動因之一。

改革開放以前，除了重大國防科研項目以外，高校中其他科研活動幾乎處于停滯狀態(tài)，改革開放以來高校科研活動逐漸得到全面恢復。在缺乏歷史經(jīng)驗的過程中，中國只能借鑒歐美國家的做法，科研項目進行流程幾乎類似，同類項目經(jīng)費的預算額度相似，但在歐美國家項目預算中，研究人員的人力支出約40%左右，而在中國的項目研究中，則不許給研究人員“發(fā)工資”。實際上，研究人員是在教學外的時間進行科研勞動，而科研經(jīng)費并未體現(xiàn)其腦力勞動的額外付出，容易造成研究人員心理失衡。一方面是義務(wù)勞動，一方面是超額的經(jīng)費預算，使得研究人員變通手法，以各種名目套取科研經(jīng)費。違規(guī)使用科研經(jīng)費的現(xiàn)象在高校中普遍存在，科研人員也普遍接受了這樣的做法。因此，在非制度層面上形成了“國家制度不合理”的共識，在高校中違規(guī)使用科研經(jīng)費也就成了可以接受的事實。

2.制度安排缺乏，導致科研經(jīng)費管理體系混亂

眾所周知，我國財政部和科技部尚未制定統(tǒng)一的高?？蒲薪?jīng)費財務(wù)管理制度，有些高校根據(jù)教育部、財政部對科研經(jīng)費的有關(guān)規(guī)定制定了本?？蒲薪?jīng)費管理辦法，但總體上管理制度是不系統(tǒng)、不完善、不全面的。

由于國家層面缺乏全面、系統(tǒng)、科學、規(guī)范的高?？蒲薪?jīng)費管理制度，科研經(jīng)費管理職能傾向于參照財務(wù)制度實施，而這種管理方式其實沒有遵循科研活動自身的規(guī)律和特征，不能很好地為科研活動提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?，F(xiàn)行的科研經(jīng)費管理辦法，因存在范圍廣泛、內(nèi)容簡單、指標含糊、標準籠統(tǒng)、方法單一等缺點，缺乏科學性、有效性、可行性，致使科研經(jīng)費的監(jiān)督、審查力度失效。

同時，如果科研經(jīng)費管理標準采用“一刀切”模式，則缺乏對科研活動的多變性和復雜性的考慮，必然忽視學科領(lǐng)域的差異性和多樣性，難以在實際工作中科學、合理地指導和監(jiān)管科研經(jīng)費的使用。從國家層面來講，一旦缺乏有效可行的管理辦法，在具體的實施過程中相關(guān)政策措施就會造成制度異化科研的后果。

3.制度內(nèi)生動因，引致高?？蒲薪?jīng)費管理的缺位

高校管理者普遍存在相同的主觀意識，大部分高校在科研經(jīng)費到賬后都會提取一定比例的管理費，一定意義上說，“科研經(jīng)費大戶”是為學校財政進行科研創(chuàng)收。因此，許多高校一味地追求做大科研經(jīng)費，把主要的精力放在招聘院士、長江學者、學部委員等具有較強科研實力的科研“大腕”身上，希望科研人員能夠為學校爭取更多的科研項目與科研經(jīng)費。這種傾向與標準既是使得高校缺乏加強管理的動機之一，也是高校在研究人員違規(guī)使用科研經(jīng)費后產(chǎn)生了“大事化小，小事化了”心態(tài)的主要原因之一。因此，各高校對科研經(jīng)費的管理是比較寬松的。另外，由于不同的科研項目經(jīng)費有不同的管理辦法，執(zhí)行起來較為混亂，管理難度成倍增加，這就需要更多的管理人員，從而需要學校增加更多的行政人員編制，科研經(jīng)費的管理成本增加，這也是高?？蒲薪?jīng)費管理缺位的主要原因之一。

如何將權(quán)力關(guān)進制度的籠子：創(chuàng)新科研經(jīng)費管理制度是關(guān)鍵

科研經(jīng)費的科學使用對于科研創(chuàng)新的重要性不言而喻，建立高效、可行的科研經(jīng)費管理制度對于科研經(jīng)費的科學使用至關(guān)重要。基于對科研經(jīng)費支配權(quán)的分解及對高?？蒲薪?jīng)費支配權(quán)運行的制度、機制困境的分析，筆者試圖通過制度探索將高校科研經(jīng)費的支配權(quán)“關(guān)進籠子”。

1.改變原有科研管理觀念，重塑良好的科研生態(tài)

科技創(chuàng)新關(guān)系國家的長遠，科研人員的創(chuàng)造力是推動科技創(chuàng)新的源動力。2012年5月7日，教育部、財政部聯(lián)合召開會議，正式啟動實施《高等學校創(chuàng)新能力提升計劃》（即“2011計劃”），提出了推進高?？蒲泄ぷ靼藗€方面的機制體制改革。國家要樹立科學的科研管理觀念，重視科研人員的腦力勞動價值，在經(jīng)費預算編制的過程中提高勞動報酬的比例，充分調(diào)動科研人員的科研積極性。雖然原有的科研制度是按照一定的法律法規(guī)制定，但在科研人員群體之中未能得到認可，普遍認為現(xiàn)有科研管理制度是一種“合法不合情”的不合理制度，按照現(xiàn)有的制度嚴格監(jiān)管科研人員將會造成科研人員的抵觸與反對情緒。如果能從根本上建立一套“合法又合情”的科研管理制度，則將有助于制度的有效實施，遵守制度將成為科研人員的共識，從而減少制度運行過程中可能存在的“合法化危機”。在此基礎(chǔ)上制定切實有效的科研管理辦法，從服務(wù)科研人員的理念出發(fā)，對科研經(jīng)費申報、使用、報銷制度章程進行創(chuàng)新，使科研人員的精力能夠集中于科研之上。

2.經(jīng)費使用在做好服務(wù)的基礎(chǔ)上分權(quán)制衡

科研經(jīng)費的有效管理要從使用的根源上進行分權(quán)管理，建立有效的分權(quán)管理制度。決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)之間的關(guān)系猶如財務(wù)管理上的會計和出納，二者就是左手和右手的關(guān)系?？蒲泄芾砣蝿?wù)重、科研經(jīng)費規(guī)模大的學校可以在財務(wù)部門或科研部門內(nèi)部統(tǒng)一設(shè)置科研經(jīng)費財務(wù)管理科，負責協(xié)調(diào)、指導項目申請人合理編制經(jīng)費預算，對已批復或簽訂合同的項目提供到款通知、具體項目經(jīng)費分配、預算執(zhí)行進度通報、經(jīng)費使用建議、預算調(diào)整、決算編制、外撥經(jīng)費處理等全過程服務(wù)。另外，高校可以設(shè)置專門的科研財務(wù)科，審計室專門設(shè)置科研經(jīng)費審計科，在科研項目中增加了科研經(jīng)費財務(wù)管理人員（由財務(wù)處統(tǒng)一聘注冊會計師，項目出錢聘用），科研財務(wù)專職人員具有獨立性，不隸屬于任何一個項目組，只是負責為項目組提供服務(wù)。同時，科研經(jīng)費的決定權(quán)由項目組全權(quán)負責，科研經(jīng)費的執(zhí)行權(quán)要從項目組中剝離，且科研經(jīng)費的執(zhí)行權(quán)要集中管理。成立專門的執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行科研經(jīng)費的使用，使得科研經(jīng)費的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互制衡。

3.完善科研監(jiān)管體系，充分利用信息技術(shù)

財務(wù)部門作為經(jīng)費經(jīng)手的主要部門，如何高效地對經(jīng)費進行有效管理需要技術(shù)上的革新。通過構(gòu)建一套以財務(wù)管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，全面涵蓋科研項目、人員等各管理要素、實時更新的科研數(shù)據(jù)中心和科研管理平臺，實現(xiàn)無現(xiàn)金報銷、網(wǎng)上預約、一卡通經(jīng)費管理、網(wǎng)上勞務(wù)酬金申報發(fā)放等服務(wù)功能?？萍继帯⒇攧?wù)處、資產(chǎn)管理處均能夠在該系統(tǒng)中對科研經(jīng)費的使用數(shù)據(jù)進行監(jiān)管，也可以按照某些標準對數(shù)據(jù)進行篩查檢查，對于異常數(shù)據(jù)可以進行及時管理。同時，信息技術(shù)在財會管理中的應用使得每一筆經(jīng)費都有據(jù)可查，使得審計與監(jiān)察有據(jù)可依，保證經(jīng)費的科學使用且賬目清晰。

4.經(jīng)費間接管理要嚴肅問責，建立科研誠信檔案

高校出于保護校內(nèi)科研人才，往往對校內(nèi)科研經(jīng)費違規(guī)行為弱化問責，監(jiān)管力度明顯不足。間接監(jiān)督權(quán)在高校科研經(jīng)費管理過程中應該相對獨立地行使，國家與學校應該制定相關(guān)的法律法規(guī)來確定監(jiān)督的權(quán)限以便更好地開展工作。作為高校經(jīng)費的間接管理流程，審計監(jiān)督權(quán)發(fā)揮著重要的作用，對經(jīng)費的各項使用均要采取嚴格的審計。高?？梢酝ㄟ^第三方來進行審計，保證整個審計過程的公正性。通過科學的審計，及時發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費使用中存在的問題，彌補經(jīng)費制度上的漏洞，也有利于監(jiān)督部門能夠介入到相關(guān)的問責程序。間接管理作為重要手段，可以通過獎懲制度來保證科研人員合法使用科研經(jīng)費。對科研經(jīng)費違規(guī)使用實行“零容忍”，學校層面根據(jù)情節(jié)輕重緩急對違規(guī)行為進行處理并納入到科研誠信檔案之中，對于“黑名單”上的科研人員限定其在一定周期內(nèi)（比如兩年）不得申請科研項目。也可以建立科研經(jīng)費獎勵制度，如果科研團隊順利通過審計，則可額外領(lǐng)取科研經(jīng)費中的獎勵經(jīng)費。

本文系北京市教育委員會社科計劃重點項目（SZ201410005001）的階段性成果，獲北京工業(yè)大學教育管理研究課題“廉政文化背景下高?？蒲薪?jīng)費腐敗案例分析及防控對策研究”項目資助

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（作者單位：北京工業(yè)大學紀委辦公室）

[責任編輯：卜 珺]