摘 要：本文通過(guò)研究我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出相關(guān)完善建議，希望為我國(guó)解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題提供參考。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；抵押

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指依法對(duì)承包的國(guó)家或集體所有的農(nóng)用土地享有的用益物權(quán)。對(duì)此可歸納概括為以下三方面的內(nèi)容：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體除了包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人（承包人），還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或村民小組等發(fā)包主體（發(fā)包方）；二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是指農(nóng)用土地，包括農(nóng)民集體所有或國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及依法用于農(nóng)業(yè)的土地；三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容是指對(duì)承包土地的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

二、當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的問(wèn)題，專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為主要集中在相關(guān)土地政策得不到落實(shí)、政務(wù)機(jī)關(guān)多頭管理、違法使用土地、土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全的影響、“空心村”、土地閑置以及由于土地流轉(zhuǎn)難而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾上。從實(shí)際情況看，影響土地有效流轉(zhuǎn)的因素，主要在以下幾個(gè)方面：政府流轉(zhuǎn)服務(wù)、流轉(zhuǎn)信息公開(kāi)、承包人流轉(zhuǎn)意愿、收益分配機(jī)制以及相關(guān)具體政策的落實(shí)等。

（一）土地政策落實(shí)不到位，試點(diǎn)推廣存在局限性

從現(xiàn)如今的各種土地政策、法律法規(guī)來(lái)看，一牽扯到土地的政策，往往是試點(diǎn)進(jìn)行推廣，好多政策往往推行到最后都只停留在點(diǎn)上，而沒(méi)推廣到面，從而導(dǎo)致政策的落實(shí)性問(wèn)題。

（二）政府機(jī)關(guān)多頭管理，流轉(zhuǎn)效率不高

要想土地流轉(zhuǎn)合理合法，可能需要農(nóng)戶(hù)奔走幾家單位，蓋各種公章，就這種局面導(dǎo)致的多頭管理，無(wú)疑加重了農(nóng)民自身在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的負(fù)擔(dān)，政府部門(mén)內(nèi)部本身存在交叉管理，重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象造成土地流轉(zhuǎn)難度大，流轉(zhuǎn)效率不高的問(wèn)題。

（三）承包人流轉(zhuǎn)意愿不高，出現(xiàn)空心村以及土地閑置問(wèn)題

直至現(xiàn)如今，大多數(shù)的農(nóng)民也都抱著一種“土地就是我的命根子”的心態(tài)，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂(yōu)，不管一年當(dāng)中收益的多少，都不愿把土地流轉(zhuǎn)給他人，流轉(zhuǎn)積極性不高。為此，很多村民因?yàn)橥恋厥找娌桓咄獬龃蚬?，很多地方都驚現(xiàn)“空心村”造成了大片的土地被閑置、拋荒。

（四）流轉(zhuǎn)信息透明性差，流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制不完善

我國(guó)農(nóng)民普遍缺乏資金、技術(shù)、信息和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，許多地區(qū)好沒(méi)有建立起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無(wú)序狀態(tài)。政府部門(mén)的流轉(zhuǎn)服務(wù)能力更加薄弱，土地供需信息平臺(tái)尚未形成，供需雙方信息溝通不順暢嚴(yán)重制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正常流轉(zhuǎn)， 流轉(zhuǎn)信息的不完善造成了大量土地?cái)R置。流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制的不完善致使流轉(zhuǎn)問(wèn)題在日后激化成為各種社會(huì)矛盾，同時(shí)出現(xiàn)很多違法用地的實(shí)例。

（五）農(nóng)戶(hù)資信狀況難有保障，土地“抵押”存在高風(fēng)險(xiǎn)

十八屆三中全會(huì)以后對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策略有變動(dòng)，在流轉(zhuǎn)形式上多了“抵押”的方式，抵押勢(shì)必要考察農(nóng)民的資信狀況，但農(nóng)民的資信狀況要以什么為標(biāo)準(zhǔn)，假如出現(xiàn)資不抵債的狀況，風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，這一系列的問(wèn)題要求黨和國(guó)家要在出臺(tái)新政策后，不斷實(shí)踐，完善原有政策，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

三、完善保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的建議

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題，在實(shí)踐中需要完善農(nóng)村土地制度，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，搞好土地確權(quán)工作，突出政府服務(wù)職能，流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化，統(tǒng)一辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，做好一站式服務(wù)。建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，逐步做好土地流轉(zhuǎn)的信息化平臺(tái)，建立合理的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，避免流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)相關(guān)糾紛。

（一）保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，切實(shí)做好土地確權(quán)工作

原有的土地管理政策實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，本著“增人不增地，減人不減地”的原則保障農(nóng)用地承包關(guān)系的穩(wěn)定性。2011年，國(guó)土資發(fā)（21011）178號(hào)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》在政策上為土地確權(quán)工作提供支持，但以點(diǎn)到面的推進(jìn)，必須做到落實(shí)到位。

（二）提高政府服務(wù)能力，“一個(gè)窗口”統(tǒng)一工作

政府要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理工作，做到政府協(xié)調(diào)工作，避免多頭管理，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做好服務(wù)工作。依法支持、引導(dǎo)、規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。在服務(wù)對(duì)象上，要加強(qiáng)對(duì)流入主體和農(nóng)民的服務(wù)，切實(shí)做好為人民服務(wù)的工作。

（三）確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位，健全集體參與機(jī)制

在土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程，讓農(nóng)民一直參與其中，對(duì)中間環(huán)節(jié)多有了解，政府多有作為，積極服務(wù)，始終貫徹以人為本的思想，讓農(nóng)民切身體會(huì)到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的效益，以此解決土地閑置的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地的集約化管理，把原有的外出人員吸引回集約化管理的土地上，讓大部分農(nóng)民不用背景離鄉(xiāng)都能養(yǎng)家糊口，最終解決空心村的問(wèn)題。

（四）建立合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，以此減少流轉(zhuǎn)雙方矛盾的發(fā)生

土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)土地的集約化、規(guī)?；母咝a(chǎn)模式，以此帶來(lái)的高收益必然會(huì)與原來(lái)的農(nóng)戶(hù)所能預(yù)期到的收益大不相同，這樣的局面在流轉(zhuǎn)早期，收益分配機(jī)制不健全的情況下，必然會(huì)激發(fā)流轉(zhuǎn)雙方的矛盾。要減少流轉(zhuǎn)帶來(lái)的矛盾必須做好增值收益的分配工作，保障雙方合理的利益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃燁，曹亦汝.十八屆三中全會(huì)或破局新土改[N].國(guó)際金融報(bào)，2013-09-05，（3）

[2] 鄒曉云.十八屆三中全會(huì)決定打響農(nóng)地入市發(fā)令槍[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013-11-19，（3）

[3] 周齊.中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究[D].哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2010（6）

作者簡(jiǎn)介：

解希雯（1991.05～），女， 山東濟(jì)南人 遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。