寧波市人民檢察院課題組

(寧波市人民檢察院，浙江 寧波315010)

審查逮捕是檢察機關(guān)辦理普通刑事案件的第一關(guān)，是刑事案件進(jìn)入司法程序的一個重要節(jié)點，其案件的辦理質(zhì)量關(guān)乎刑事訴訟能否順利進(jìn)行，關(guān)乎公平正義能否得到實現(xiàn)。作為衡量審查逮捕案件質(zhì)量的一項重要指標(biāo)，捕后輕刑率為評價審查逮捕案件質(zhì)量提供了可量化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和考評標(biāo)尺。①根據(jù)最高人民檢察院《審查逮捕案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》第26條的規(guī)定，捕后犯罪嫌疑人被判處管制、拘役、單處附加刑或者免予刑事處罰的案件在無證據(jù)發(fā)生變化等特殊情況下，屬于“辦案質(zhì)量有缺陷”的范疇。對于捕后被判處有期徒刑緩刑的案件，雖不屬于上述《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的有質(zhì)量缺陷的范疇，但我們認(rèn)為也應(yīng)屬于辦案質(zhì)量不高。全國也有多地將捕后判輕刑率作為考核偵監(jiān)部門業(yè)務(wù)工作的重要指標(biāo)，如河南省目標(biāo)量化考評規(guī)定明確將捕后判輕刑率作為考察基層檢察院偵查監(jiān)督工作的重要指標(biāo)之一。寧波市檢察機關(guān)2013年捕后判輕刑的人數(shù)為2144人②課題組統(tǒng)計輕刑指的是被法院判處有期徒刑緩刑、拘役、管制、單處附加刑或者免予刑事處罰。，捕后輕刑率20.9%。捕后輕刑率高位運行已成為我市檢察機關(guān)亟待解決的問題，為此我們成立課題組對2013年度寧波市大市范圍內(nèi)的1753人捕后判輕刑的審查逮捕案件進(jìn)行統(tǒng)計分析③據(jù)報表顯示，2013年度寧波市檢察機關(guān)捕后被判輕刑的人數(shù)為2144人，其中部分案件由個別基層檢察院新設(shè)未檢部門辦理，多種因素導(dǎo)致基層院上報案件數(shù)略少于報表數(shù)，但以目前的1753人為分析對象得出的數(shù)據(jù)也能夠反映我市捕后判輕刑案件的共性問題。，調(diào)取了1753人案件的《提請批準(zhǔn)逮捕書》、《審查逮捕意見書》、《刑事判決書》，逐案進(jìn)行分析，目的在于通過對這些案件材料進(jìn)行分類統(tǒng)計、實證分析，找出我市捕后輕刑率高居不下的癥結(jié)所在，為全市乃至更大范圍內(nèi)審查逮捕辦案人員準(zhǔn)確把握辦案尺度，提高審查逮捕案件辦理質(zhì)量提供有益幫助。

一、數(shù)據(jù)反映出的主要特點

(一)被逮捕人員多被判處拘役刑，有期徒刑緩刑占一定比重

在作為分析樣本的1753人中，被判處拘役1412人，有期徒刑緩刑321人，兩項合計占全部捕后判輕刑人數(shù)的99%，免予刑事處罰、管制、獨立適用附加刑的判決都只有個位數(shù)。④說明:判處拘役(緩刑)情況統(tǒng)計在拘役刑中。(見表一)

表一:判決情形

(二)被逮捕人員中外來人員及未成年人所占比例較高

全部捕后判輕刑案件中，外來人員人數(shù)為1338人，占到捕后判輕刑總?cè)藬?shù)的76%，未成年人為154人，占捕后判輕刑總?cè)藬?shù)的9%。(見表二)

表二:被逮捕人員身份

(三)判決罪名相對集中，以盜竊、涉毒、故意傷害、開設(shè)賭場等罪名為主

在1753例捕后判輕刑案例中，被判決盜竊罪的犯罪嫌疑人有876人，占比達(dá)到49%;其次是容留吸毒等涉毒犯罪，有141人，占比8%;再次是故意傷害罪、開設(shè)賭場罪，分別為119人、110人，占比為7%、6%，上述罪名占全部被判刑人數(shù)的70%。①我們對一人犯異種數(shù)罪的情況進(jìn)行了重復(fù)計數(shù)。(見表三)

(四)逮捕理由主要集中為“具有社會危險性”

檢察機關(guān)的《審查逮捕意見書》應(yīng)以刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件為標(biāo)準(zhǔn)，對犯罪嫌疑人的逮捕理由進(jìn)行說明。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)2013年1月后辦理的1293人涉嫌犯罪的案件中，我市檢察機關(guān)對其中884人說明了逮捕理由，其中“具有社會危險性”的有670人，占到總數(shù)的75.8%;“曾經(jīng)故意犯罪”的有147人，占比16.6%;“不講真實姓名、住址，身份不明”的有5人，占比0.6%;“違反取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住規(guī)定”的有30人，占比2.3%;以“可能影響社會穩(wěn)定”等其他理由作出逮捕決定的有32例，占比2.5%;另有409人未說明逮捕理由，占比31.6%。(見表四)

表四:審查報告中逮捕理由說明情況

在670例以具有“社會危險性”為由批捕的《審查逮捕意見書》中，以“可能實施新的犯罪”、“企圖自殺或者逃跑”兩項理由批捕的有398例，占比將近60%，“可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供”的有87例，占比13%，而“有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現(xiàn)實危險”的與“可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復(fù)”的共有14例，合計占比2%。(見表五)

表五:審查報告中社會危險性分析情況

二、存在問題

(一)公安機關(guān)忽視對逮捕必要性和社會危險性的說明

《刑事訴訟法》修改以前，適用逮捕強制措施的條件之一是具有逮捕必要性。修改后的《刑事訴訟法》對適用逮捕提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，即除了徑行逮捕和轉(zhuǎn)捕的案件外，必須具有“社會危險性”才能適用逮捕，偵查機關(guān)對逮捕理由的說明義務(wù)隨之加重?！豆矙C關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第129條第3款規(guī)定，“公安機關(guān)在根據(jù)第1款的規(guī)定(即具有社會危險性的案件)提請人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕時，應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人具有社會危險性說明理由”。從實際執(zhí)行情況看，2013年1月以前公安機關(guān)提請逮捕的460人中有430例未說明逮捕必要性，占比93.5%，說明《刑事訴訟法》修改前絕大部分偵查人員在提請逮捕時基本不考慮逮捕必要性;2013年1月以后，公安機關(guān)《提請批準(zhǔn)逮捕書》中未具體說明逮捕理由的比例大幅度下降，但提請批準(zhǔn)逮捕的1293人中，未具體說明社會危險性的仍有216人，占比16.7%。這說明部分偵查人員沒有將“具有社會危險性”作為逮捕的條件之一，對社會危險性的闡述和相關(guān)材料收集工作不夠重視。

(二)檢察機關(guān)對說明逮捕理由不夠重視

新《刑事訴訟法》在第79條第1款詳細(xì)列舉了五種社會危險性，第2款規(guī)定了徑行逮捕的兩類案件，第3款對轉(zhuǎn)捕案件作了規(guī)定?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(下簡稱《訴訟規(guī)則》)第六章第五節(jié)對逮捕的條款進(jìn)行了解釋，其中第139條是對五種社會危險性的說明。據(jù)此，檢察機關(guān)審查公安機關(guān)提請逮捕的案件，除全面審查嫌疑人涉嫌犯罪的事實和證據(jù)外，還必須審查其是否符合逮捕的其他條件，如具有社會危險性，是否屬于徑行逮捕或轉(zhuǎn)捕。體現(xiàn)在文書中，審查逮捕案件意見書應(yīng)當(dāng)運用案卷中的證據(jù)，對上述內(nèi)容進(jìn)行詳盡的說明和論述。但調(diào)研顯示，2013年1月后審查的1293例案件中，審查逮捕案件意見書中未提及逮捕理由的有409人，占比31.6%。涉及社會危險性分析的670例審查逮捕案件意見書中，有25人的社會危險性表述不規(guī)范，占該類意見書的3.7%。另有146人未通過證據(jù)來詳細(xì)闡述社會危險性，只是標(biāo)題性地指出具有何種社會危險性，占該類意見書的21.8%，如籠統(tǒng)引用法條“為防止其自殺、逃跑”或是“外地人、可能逃跑”等，這種做法不符合《訴訟規(guī)則》第139條規(guī)定的“有一定證據(jù)證明或者有跡象表明”的社會危險性證明標(biāo)準(zhǔn)。另有個別審查報告甚至出現(xiàn)逮捕理由適用錯誤。上述數(shù)據(jù)反映出檢察機關(guān)對逮捕理由的說明依然不夠重視。

(三)辦案人員重視構(gòu)成犯罪、定性證據(jù)，忽視從輕、減輕等量刑情節(jié)

按照法律規(guī)定，可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人才是逮捕的對象。對犯罪嫌疑人是否判處徒刑以上刑罰，不僅取決于涉嫌犯罪的事實，還與加重、從重、減輕、從輕等量刑情節(jié)有關(guān)。通過對1753人判決書和審查逮捕案件意見書的比對，捕后出現(xiàn)新情況(退贓、賠償、達(dá)成諒解、和解協(xié)議、立功、自愿認(rèn)罪等)的有321人，僅占全部案件的18.3%，說明大部分案件捕后并沒有出現(xiàn)新情況卻被判處輕刑。這從一個側(cè)面證實了審查逮捕階段檢察機關(guān)辦案人員較為重視涉案事實和證據(jù)的認(rèn)定、法律的適用，但對《訴訟規(guī)則》規(guī)定的可以不批準(zhǔn)逮捕的情形及刑法規(guī)定的減輕、從輕等量刑情節(jié)缺乏足夠重視。

(四)審查逮捕階段過于考慮維穩(wěn)、被害人家屬情緒因素

審查逮捕階段要考慮影響社會穩(wěn)定的因素，使辦案達(dá)到社會效果、政治效果和法律效果的統(tǒng)一，這是檢察機關(guān)辦案的目的和要求。但司法實踐中，檢察機關(guān)過于考慮維穩(wěn)、被害人家屬情緒因素，只要犯罪嫌疑人未取得被害人家屬諒解，一般作逮捕處理。2013年我市檢察機關(guān)審查的1293例案件中，審查逮捕案件意見書中提及的逮捕理由是刑事訴訟法規(guī)定外的其他理由(主要為影響社會穩(wěn)定)的有32人，占比2.5%，部分案件本可以采用非羈押的其他強制措施，但因考慮維穩(wěn)、被害人家屬情緒等因素而批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人。這在交通肇事、故意傷害(輕傷)、過失致人死亡等案件中尤為突出。對此檢察機關(guān)可綜合全案情況對犯罪嫌疑人做出定罪不捕決定，同時針對被害人家屬情緒，做好釋法說理工作，這才是辦案三個效果真正內(nèi)涵的體現(xiàn)。

(五)未成年人、外來人員取保條件審查不足

修改后的《刑事訴訟法》專章規(guī)定了未成年人刑事案件訴訟程序，強調(diào)對犯罪的未成年人實行“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則，對未成年犯罪嫌疑人，要嚴(yán)格限制適用逮捕措施，因此，對涉案的輕罪未成年人，更應(yīng)體現(xiàn)寬緩的刑事政策，少捕、慎捕，但從調(diào)研情況看，本次調(diào)研的被逮捕人員中未成年人占9%①因個別已設(shè)立未檢部門的基層院未提供案例，報表顯示未成年人逮捕的案件數(shù)更高，2013年寧波市捕后判輕刑的未成年人有319人，占所有捕后判輕刑案件的比例為14.9%。，部分案件沒有很好地實施對未成年人的特殊保護(hù)。

為進(jìn)一步降低捕后判輕刑率，寧波市公安、檢察兩家單位于2013年1月聯(lián)合發(fā)文，要求在辦理非徑行逮捕的外來犯罪嫌疑人案件時，公安機關(guān)需對“有逮捕必要”進(jìn)行說明，并提供羈押必要性的證明材料，包括外來犯罪嫌疑人在本市的工作、居住、家庭人員及經(jīng)濟收入情況，外來犯罪嫌疑人在本市工作單位、學(xué)校、暫住地的表現(xiàn)，外來犯罪嫌疑人犯罪后自首、立功、退贓、賠償損失、悔罪情況，檢察機關(guān)應(yīng)建立“無逮捕必要可行性評估”制度，進(jìn)行非羈押性強制措施可行性評估。從實施情況看已取得了一定的成績，但仍有部分案件公安機關(guān)對犯罪嫌疑人的相關(guān)情況調(diào)查不多，檢察機關(guān)考察也不足，導(dǎo)致對初犯、偶犯的外來犯罪嫌疑人直接批捕。

三、捕后判輕刑比例過高的原因分析

(一)思想層面原因

1.個別地區(qū)執(zhí)法理念的偏差。當(dāng)前，我國正處于“社會轉(zhuǎn)型期”和“矛盾凸顯期”，地方政府和司法機關(guān)維護(hù)社會治安、社會秩序的任務(wù)繁重而艱巨，對“維穩(wěn)”的過分關(guān)注往往是以忽視、輕視“維權(quán)”為代價。體現(xiàn)在司法機關(guān)方面，主要是“重打擊、輕保護(hù)”和“重實體、輕程序”的執(zhí)法理念在一定范圍內(nèi)依然存在。如我市個別地方在前幾年通過聯(lián)席會議、會議紀(jì)要等形式，將涉嫌某類犯罪(如“黃、毒、賭”案件，入戶盜竊案件)的嫌疑人都列入“構(gòu)罪即捕”的范疇，而不考慮犯罪嫌疑人的主觀過錯、量刑條件，在共同犯罪中的作用等?！缎淌略V訟法》修改后，逮捕的條件已發(fā)生變化，尤其是對于非徑行逮捕的案件，增加了具有“社會危險性”的條件。對于上述案件，尤其是共同犯罪中的從犯被判處輕刑的可能性極大，如果構(gòu)罪即捕，必然導(dǎo)致捕后判輕刑案件比例升高。

2.普通民眾甚至是司法工作人員對“逮捕”理解的異化。逮捕是對公民自由權(quán)的剝奪，是最嚴(yán)厲的強制措施，對犯罪嫌疑人采取逮捕措施應(yīng)當(dāng)相當(dāng)慎重。從世界范圍看，非羈押訴訟已經(jīng)成為各國司法制度的主流，但我國由于傳統(tǒng)執(zhí)法理念的影響和長期對犯罪嫌疑人人權(quán)的漠視，涉嫌犯罪被關(guān)押被視為天經(jīng)地義。相反，對輕罪案件采取取保候?qū)彺胧┎粌H得不到民眾的認(rèn)同，甚至得不到司法工作人員的理解和支持。據(jù)了解，《刑事訴訟法》修改后，寧波市刑事案件的審前羈押率有一定程度下降，但因為個別被取保的犯罪嫌疑人在庭審時未及時到案①2013年度寧波市檢察機關(guān)對外來犯罪嫌疑人定罪不捕470人，后脫逃的為3人。，法官們對此產(chǎn)生一定的負(fù)面評價，認(rèn)為檢察機關(guān)對逮捕把關(guān)過嚴(yán)，給庭審帶來不便。盡管檢察系統(tǒng)內(nèi)一直倡導(dǎo)對輕微案件少捕、慎捕，但是，普通民眾、司法機關(guān)對輕罪案件作出定罪不捕決定不理解、不支持，在博弈之下，基層檢察院在部分案件的處理上雖認(rèn)為可以不予批準(zhǔn)逮捕，但最終為“穩(wěn)妥”而放棄“初衷”。

3.檢察人員“重打擊、輕保護(hù)”傳統(tǒng)執(zhí)法理念的影響。在傳統(tǒng)執(zhí)法理念中，一些辦案人員把懲罰犯罪作為刑事訴訟追求的唯一目的，認(rèn)為只有逮捕羈押才能達(dá)到打擊犯罪的力度，這從寧波地區(qū)的高逮捕率可見一斑。在《刑事訴訟法》修改前的2010年、2011年、2012年，寧波地區(qū)的逮捕率(以人數(shù)計)分別為93.19%、92.96%和91.95%。2013年有較大幅度下降，但仍達(dá)88.15%，個別縣區(qū)還在90%以上。實踐中，部分辦案人員只關(guān)注犯罪嫌疑人是否構(gòu)罪，如構(gòu)罪，對本地人員才考慮是否具備取保條件，對外地人員則基本不考慮是否有逮捕必要，直接以“可能逃跑”、“可能實施新的犯罪”甚至不予闡述理由就直接做出逮捕決定。從2013年捕后判輕刑案件的審查報告未對逮捕理由作出說明的占到總數(shù)的近1/3可見端倪。

(二)逮捕條件把握上的困惑

1.刑罰條件把握上的困惑。刑事訴訟法規(guī)定了逮捕的三個條件，包括事實條件、刑罰條件和必要性條件。其中，刑罰條件是指“可能判處徒刑以上刑罰”。實踐中，對“可能判處徒刑以上刑罰”是指法定刑還是宣判刑存在爭議?！度嗣駲z察院審查逮捕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》第4條指出，“可能判處徒刑以上刑罰”是指根據(jù)已經(jīng)查明的犯罪事實和情節(jié)，可能判處徒刑以上刑罰，從該條理解應(yīng)為“宣告刑”。最高人民檢察院2014年1月公布的《偵查監(jiān)督部門實施刑事訴訟法若干問答》問2中明確:“對‘可能判處十年有期徒刑以上刑罰的’，應(yīng)理解為宣告刑可能為十年有期徒刑以上刑罰。在實踐中，應(yīng)根據(jù)案件性質(zhì)、情節(jié)、法定刑并參考人民法院量刑指導(dǎo)意見和以往判例等進(jìn)行綜合判斷?！北M管上述規(guī)定表明“可能判處徒刑以上刑罰”也應(yīng)為宣告刑，但是因為這些規(guī)定以“問答”和“質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的方式出現(xiàn)，并且沒有明確規(guī)定“可能判處徒刑以上刑罰”是指“宣告刑”，所以“可能判處徒刑以上刑罰”是指法定刑還是宣判刑的爭議還是沒有完全消弭。而我國刑法中絕大多數(shù)罪名的法定刑均包括了徒刑以上刑罰，因此刑罰要件難以有效發(fā)揮作用。而且實踐中，如何具體把握刑罰條件還存在困惑。一方面，刑法中同一罪名的案件量刑幅度通常比較大，要正確適用刑罰條件，就要求辦案人員熟悉刑事案件量刑規(guī)則。但事實上，相當(dāng)部分偵監(jiān)干警對此并未掌握。另一方面，司法實踐中很難對案件的量刑進(jìn)行準(zhǔn)確把握。類似的案件，有的法院判處徒刑以上刑罰，有的法院卻判處徒刑以下刑罰，甚至在同一法院不同承辦人之間，對案件的把握尺度也不一致。因此，辦案人員對刑罰條件拿捏不準(zhǔn)，很少以達(dá)不到刑罰條件而不批準(zhǔn)逮捕?？梢?，刑罰條件在實踐中難以發(fā)揮出立法預(yù)設(shè)的價值。

2.社會危險性把握上的困惑。對于非徑行逮捕的案件，除了事實條件和刑罰條件外，犯罪嫌疑人必須具有社會危險性。刑事訴訟法規(guī)定了五種情形，《訴訟規(guī)則》又進(jìn)一步進(jìn)行了細(xì)化。為解決司法實踐中認(rèn)定社會危險性把握尺度的問題，浙江省檢察院聯(lián)合省公安廳于2013年11月出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用逮捕等刑事強制措施若干問題的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)，寧波市人民檢察院也聯(lián)合市公安局出臺了類似規(guī)定。這些法律、規(guī)定盡管解決了絕大部分關(guān)于社會危險性把握的問題，但司法實踐中仍有不少困惑。按照《規(guī)定》，犯罪嫌疑人在本地?zé)o固定居所，且無法提供相應(yīng)保證金或者符合法定條件的保證人的，就可以認(rèn)為“企圖自殺或者逃跑”，不少報捕的嫌疑人的犯罪行為剛達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)材料不能證實其具備取保候?qū)彈l件，辦案人員對犯罪嫌疑人是否會外逃、躲避審判等妨礙訴訟的行為無法確定，即使預(yù)判到該犯罪嫌疑人可能被判處輕刑，為降低訴訟風(fēng)險，一般也會做出批捕決定。2013年寧波市兩級檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門受理的案件中，外來犯罪嫌疑人的比例占到72%，外來犯罪嫌疑人捕后被判處輕刑的占到判決的外來人員總數(shù)的20.7%，可見，對不具備取保條件的外來犯罪嫌疑人基本采取逮捕措施是輕罪案件適用逮捕比例高的重要原因。

3.特殊案件把握上的困惑。這些案件包括:一是有前科的犯罪嫌疑人。《刑事訴訟法》第79條第2款規(guī)定:有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經(jīng)故意犯罪或者身份不明的應(yīng)當(dāng)予以逮捕。如前文所述，由于對“可能判處徒刑以上刑罰”很難把握，司法實踐中對曾經(jīng)故意犯罪的嫌疑人，公安機關(guān)按要求都提請批捕，檢察機關(guān)也基本做出批捕決定，如發(fā)現(xiàn)未報捕，還采取追捕的監(jiān)督措施。這些案件訴至法院后，部分被判輕刑。二是拒不認(rèn)罪的犯罪嫌疑人。即使犯罪行為剛達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，由于具有社會危險性，都對其采取了逮捕措施。而在庭審階段又承認(rèn)了犯罪事實，法院判處輕刑。三是特殊性質(zhì)案件的犯罪嫌疑人。如販賣毒品數(shù)額較小的案件，后果輕微的嚴(yán)重暴力性犯罪。

(三)審查辦案外的客觀因素

1.捕后出現(xiàn)的新情況導(dǎo)致對犯罪嫌疑人量刑的降格。由于審查逮捕階段處于偵查初期，案件的全部事實、證據(jù)，尤其是量刑方面的證據(jù)尚未定型，與審判階段相比，在證據(jù)、情節(jié)上可能差別很大。因此，對“可能判處徒刑以上刑罰”也只是一種“可能性”。按照最高人民法院及浙江省高級人民法院關(guān)于量刑方面的意見和規(guī)定，犯罪嫌疑人退贓、賠償，達(dá)成諒解、和解協(xié)議，立功等都屬于對犯罪嫌疑人從寬處理的情形。寧波市2013年批捕后判輕刑的案件中，退贓、賠償?shù)挠?24人，達(dá)成諒解、和解協(xié)議的145人，立功的有27人，在審查批捕階段不認(rèn)罪，法院審判階段認(rèn)罪的有25人，四者之和占到所有捕后判輕刑案件的18.3%，而上述這些情況都是審查批捕階段難以預(yù)料的。

2.案多人少矛盾突出導(dǎo)致難以“精細(xì)化”辦案。要正確把握個案的逮捕條件，需要有相對充足的辦案時間，除了審查犯罪嫌疑人是否構(gòu)罪外，還要審查其可能量刑情況及社會危險性，而我市兩級院偵監(jiān)部門普遍存在著案多人少的矛盾。2013年全市受理案件數(shù)為8622件12539人，全年人均辦案數(shù)為97.98件142.49人，部分基層院更高，如鄞州區(qū)院2013年人均辦案為221件，慈溪市院143件，也就是說一兩個工作日內(nèi)，就需要辦理一起案件，在這種情況下，承辦人往往只抓住“關(guān)鍵問題”即犯罪嫌疑人是否構(gòu)罪，對案件的一些細(xì)節(jié)審查不細(xì)、不全面，難以實現(xiàn)“精細(xì)化”辦案。

3.考核及個別地方的辦案程序?qū)е聦Σ逗笈休p刑案件的忽視。當(dāng)前審查逮捕工作質(zhì)量考核的指標(biāo)主要是捕后偵查機關(guān)撤案率、捕后不訴率和捕后無罪率，與逮捕必要性相關(guān)的審前羈押率、捕后判輕刑率往往不是檢察機關(guān)的硬性考核指標(biāo)。在當(dāng)前考核和辦案壓力下，承辦人往往會“抓大放小”，自然就缺乏積極審查逮捕必要性的內(nèi)在動力。另外，不捕案件程序相對復(fù)雜，個別基層院還要求不捕案件必須事先交內(nèi)部督查部門或案管部門審查。在工作量增加的情況下，辦案人員反而要承擔(dān)更大風(fēng)險，出于“理性”，放棄逮捕必要性的審查成為常態(tài)。

四、完善對策

(一)正確認(rèn)識逮捕職能，更新執(zhí)法辦案理念

1.要牢固樹立人權(quán)保障意識。逮捕措施適用不當(dāng)，可能嚴(yán)重侵害犯罪嫌疑人的基本人權(quán)。修改后的《刑事訴訟法》新增了“尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，更加強調(diào)犯罪嫌疑人合法權(quán)益維護(hù)在刑事訴訟中的重要性。因此，偵監(jiān)干警在審查逮捕工作中，應(yīng)切實保護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，做到懲治犯罪和保障人權(quán)的有機統(tǒng)一。

2.要正確認(rèn)識逮捕的職能。逮捕是一把雙刃劍，對有逮捕必要的犯罪嫌疑人準(zhǔn)確及時地適用逮捕措施，可以有效地防止其逃跑、自殺、毀滅證據(jù)或者繼續(xù)危害社會。但如果把逮捕措施當(dāng)成保證訴訟活動順利進(jìn)行的“保險箱”，那就偏離了審查逮捕客觀公正的立場，甚至使得逮捕措施成為了偵查工作的附庸。因此，改變捕后輕刑率居高不下的局面，必須正確認(rèn)識逮捕的職能，實現(xiàn)從“構(gòu)罪即捕”到“必要才捕”的理念轉(zhuǎn)變。

3.要繼續(xù)深入貫徹落實寬嚴(yán)相濟刑事政策。輕刑案件逮捕率過高顯然與寬嚴(yán)相濟的司法政策相悖。要堅持刑罰謙抑性原則，對輕微犯罪特別是未成年人、老年人犯罪，初犯、偶犯以及因鄰里糾紛引發(fā)的刑事犯罪，要繼續(xù)堅持慎捕的原則，以實現(xiàn)刑法促進(jìn)社會和諧的價值。

(二)完善審查逮捕工作機制，強化逮捕必要性審查

1.捕前嚴(yán)把案件受理關(guān)，嚴(yán)格落實社會危險性證明制度。根據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第129條、《訴訟規(guī)則》第328條規(guī)定，偵查機關(guān)負(fù)有說明社會危險性理由的職責(zé)?！兑?guī)定》進(jìn)一步明確:公安機關(guān)在提請批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人時，應(yīng)當(dāng)在《提請批準(zhǔn)逮捕書》中寫明犯罪嫌疑人適用逮捕措施的具體情形和法律依據(jù)，并附隨加蓋單位公章的提請批準(zhǔn)逮捕理由說明書，對犯罪嫌疑人具有《刑事訴訟法》第79條第1款規(guī)定的五種社會危險性進(jìn)行分析說明，逐項列明證據(jù)目錄，指明相應(yīng)證據(jù)材料在卷宗內(nèi)出處，一并移送檢察機關(guān)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前偵查機關(guān)仍未嚴(yán)格落實上述規(guī)定。因此，檢察機關(guān)偵監(jiān)部門有必要督促偵查機關(guān)嚴(yán)格落實逮捕必要性證明責(zé)任，將檢法兩家已通過會簽文件建立的制度落到實處;機制上可以在案管部門受理環(huán)節(jié)予以落實，未按上述要求報捕的，由案管部門退回補充相應(yīng)材料后重新報捕。

2.捕中強化案件審查關(guān)，建立社會危險性評價制度。社會危險性只是對未來可能發(fā)生事實的預(yù)測，具有不確定性。對社會危險性的解釋過于主觀化，則法律預(yù)設(shè)的逮捕條件難以發(fā)揮出應(yīng)有的制衡作用。修改后的《刑事訴訟法》雖以列舉的方式明確了社會危險性的五種具體情形，但關(guān)于證明社會危險性條件的規(guī)定仍比較含糊，有必要完善社會危險性評價制度。對此，應(yīng)引入量化評估體系，提高逮捕措施應(yīng)用的客觀性和中立性。一方面，通過全面審查偵查機關(guān)提供的“社會危險性”的證明材料，理解和準(zhǔn)確把握“社會危險性”，以量化分析的方法對社會危險性進(jìn)行客觀評估;另一方面，在交通肇事、故意傷害等存在被害人的案件中探索公開聽證審查辦案的工作機制，通過聽取各方當(dāng)事人的意見，綜合判斷犯罪嫌疑人是否存在“社會危險性”。

3.捕后嚴(yán)守必要性審查關(guān)，杜絕“一關(guān)到底”、“一押到底”?！缎淌略V訟法》第93條賦予了檢察機關(guān)開展羈押必要性審查工作的職能。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分案件犯罪嫌疑人的社會危險性顯著輕微，但承辦人出于案件的證據(jù)未完全固定、嫌疑人的供述存在反復(fù)或同案犯在逃等因素的考慮而適用了逮捕，對于此類案件，適時啟動捕后羈押必要性審查很有必要。但2013年我市偵監(jiān)部門啟動捕后羈押必要性審查的案件只有7件10人，捕后羈押必要性審查還有很大潛力可挖。另外，可將延押審批工作與捕后羈押必要性審查結(jié)合起來。對于捕后證據(jù)已收集固定且足以證實犯罪事實，不羈押不致再發(fā)生社會危險性的，可建議變更強制措施或提出不批準(zhǔn)延長羈押期限的意見。

4.辦案全程中加強量刑情節(jié)審查，提高對判決結(jié)果的預(yù)判力。準(zhǔn)確適用逮捕的前提是審查逮捕案件的承辦人熟悉量刑規(guī)則，具備把握犯罪嫌疑人可能判處刑罰的能力。具體來說，一方面要吃透案情，加強對案件事實、證據(jù)以及法定、酌定量刑情節(jié)的審查;另一方面，要熟悉量刑規(guī)則，及時掌握法院裁判、量刑的前沿問題和最新動態(tài)。這就要求偵監(jiān)部門建立捕后案件跟蹤機制，定時收集本地區(qū)捕后判輕刑的主要案件類型，學(xué)習(xí)、研究該類型案件判決書中法官對案件事實、量刑情節(jié)的審查和認(rèn)定，切實提高偵監(jiān)干警把握量刑幅度的能力。

(三)建立配套制度，形成工作合力

1.要積極探索逮捕環(huán)節(jié)刑事和解工作。司法實踐中大多數(shù)輕微案件在公訴、審判等階段才進(jìn)行刑事和解，這也是造成捕后判輕刑比例過高的一個重要原因。建立和完善逮捕環(huán)節(jié)刑事和解程序，在輕傷害、交通肇事等案件中將刑事和解程序前置，可以有效降低輕刑案件逮捕措施的適用率。檢察機關(guān)應(yīng)盡早出臺逮捕環(huán)節(jié)刑事和解的規(guī)范性文件，以規(guī)范逮捕環(huán)節(jié)刑事和解程序的適用，進(jìn)而提高偵查監(jiān)督部門執(zhí)法辦案的公信力。對于故意傷害、交通肇事案件，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)無逮捕必要的，應(yīng)鼓勵雙方當(dāng)事人和解，并向雙方告知相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)，講明法律政策，做好說服、教育等息訴工作。

2.要完善內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)機制。(1)偵監(jiān)內(nèi)部要加強對法院同類案件判決總體趨勢的研判，并與公訴部門定期通報辦理的判處輕刑的類型案件，及時掌握案件的起訴、判決情況，主動聽取公訴部門意見，完善捕訴銜接機制，形成監(jiān)督合力。(2)建立健全檢察機關(guān)刑檢部門聯(lián)席會議等溝通協(xié)調(diào)機制，共同研究總結(jié)辦案中存在的問題，減少分歧，增加共識，進(jìn)一步統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度。(3)要加強不捕說理工作，最大限度地爭取偵查機關(guān)對實現(xiàn)偵監(jiān)“少捕”、“慎捕”理念和做法的理解與支持。(4)加強對法院的訴訟監(jiān)督。對于重罪輕判、量刑畸輕、濫用緩刑的判決，檢察機關(guān)應(yīng)發(fā)揮其訴訟監(jiān)督的職能，要敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，使“罪責(zé)刑相適應(yīng)”原則得到落實。

3.要突出特殊主體案件的特色。在刑事司法中強調(diào)對未成年犯罪嫌疑人的保護(hù)，是我國重要的刑事政策。針對此次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)未成年犯罪嫌疑人捕后判輕刑的比例仍處于高位運行，未成年人案件中審查逮捕工作的實際效果仍不甚理想的現(xiàn)狀，辦理未成年人犯罪案件過程中，必須嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法關(guān)于未成年人刑事案件審查逮捕程序的規(guī)定，積極探索利用幫教基地等形式做好幫教前置工作，嚴(yán)格限制適用逮捕措施，完善和落實對未成年犯罪嫌疑人的人格調(diào)查制度，對符合非羈押性強制措施條件的，依法不予批準(zhǔn)逮捕，切實降低未成年犯的批捕率。

4.要完善非羈押強制措施的保障機制。(1)推進(jìn)輕微案件快速辦理機制。及時快速辦理輕微刑事案件，減少審前羈押率和隱性超期羈押，有效降低因適用非羈押強制措施而產(chǎn)生的辦案風(fēng)險。(2)加大非羈押強制措施的保障力度。一方面要做好取保候?qū)?、監(jiān)視居住的相關(guān)權(quán)利義務(wù)告知工作，從而延展取保候?qū)?、監(jiān)視居住的可適用性，減少嫌疑人逃脫、影響訴訟的行為。另一方面，加大保證人責(zé)任、提高保證金，使保證人審慎擔(dān)保并竭力履行保證人義務(wù)。(3)繼續(xù)完善外來犯罪嫌疑人平等適用非羈押性強制措施工作機制。在全市更大范圍內(nèi)推廣、普及涉嫌犯罪外來人員“幫教基地”建設(shè)，并通過擴大外來人員可提供保證人的范圍、采用“電子手銬”等具體舉措，有效破解涉嫌犯罪外來人員適用取保候?qū)忞y的問題。