賀偉軍

我國實行五級行政區(qū)劃和管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政區(qū)劃的最小單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作為最基層國家權(quán)力機關(guān)，是基層政權(quán)組織的重要組成部分，是公民政治參與的重要渠道，是提高基層依法治理能力的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。近年來特別是黨的十八大以來，中央和地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)越來越重視，全國人大常委會開展縣鄉(xiāng)人大工作專題調(diào)研，并由中央轉(zhuǎn)發(fā)加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的指導(dǎo)性意見，還將適時修改完善地方組織法等相關(guān)法律，這都為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作創(chuàng)新發(fā)展提供了有利條件。在這一背景下研究推進基層人大工作顯得尤有意義。本文擬以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間機構(gòu)常設(shè)化問題為切入，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的頂層制度設(shè)計與基層具體實踐的契合點，以期對加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有所裨益。

一、問題提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是否屬于常設(shè)機構(gòu)

建國后很長一段時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會一直是由人民政府召集的[1]。直至1986年對地方組織法進行修改時，增加了“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議”的內(nèi)容。自此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團這一法律概念得以確立，被賦予相應(yīng)的法律地位，主要職責是主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。然而，一直以來各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是否為人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)有不同的看法。

觀點一：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)。主要理由是，憲法和法律雖然沒有對此作出明確的規(guī)定，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是事實上的常設(shè)機構(gòu)。從現(xiàn)行地方組織法的規(guī)定看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的工作不限于人代會期間，具有連續(xù)性，一般行使職權(quán)至本屆屆滿為止，不能認為是臨時性機構(gòu)，這與縣級以上地方人代會會議期間主持會議的主席團是有區(qū)別的[2]。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實際工作看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大確實需要一個常設(shè)機構(gòu)來維持和推進人代會閉會期間相關(guān)工作。落實好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的13項職權(quán)，不能僅僅依靠每年召開一次人代會。不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，在實踐中大膽突破現(xiàn)有法律規(guī)定，在人代會閉會期間以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團名義開展工作，實際上賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團常設(shè)性質(zhì)的法律地位和職權(quán)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機構(gòu)，轄區(qū)一些重大問題就難以及時處理，如個別副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的變動、重大事項的討論決定、預(yù)算的調(diào)整變更等。因此，建議全國人大在修改地方組織法時，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團常設(shè)化的有關(guān)規(guī)定，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會召開期間的主席團與閉會期間的主席團在人員構(gòu)成等方面加以明確規(guī)定，對主席團的職責提出明確要求[3]。

觀點二：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)。主要理由是，按照我國憲法和法律的規(guī)定，我國地方人大常設(shè)機構(gòu)僅設(shè)在縣級以上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不設(shè)立具有權(quán)力機關(guān)性質(zhì)的常設(shè)機構(gòu)[4]。法律規(guī)定十分明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是負責召集和主持鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會每次會議的臨時性機構(gòu)。設(shè)立常設(shè)機構(gòu)需要修改憲法和相關(guān)法律，或?qū)ΜF(xiàn)行法律作出新的解釋。從工作實際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門規(guī)模小、機構(gòu)少，監(jiān)督對象主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團設(shè)立為常設(shè)機構(gòu)，必將增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員編制，囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行現(xiàn)狀，即使人大主席團常設(shè)化也難以作為。

筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為一個法律概念，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議期間的臨時性機構(gòu)，主要職能定位于會議功能，主持人代會并召集下一次人代會。

二、理據(jù)分析：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應(yīng)回歸本位

首先，從人大主席團的性質(zhì)、職能和作用看，應(yīng)視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的臨時機構(gòu)。關(guān)于對人大會議主席團的職能定位，在縣級以上人大舉行會議時，主席團是會議的主持者，只能就會議召開過程中的有關(guān)問題，主要是一些程序性問題作出決定，不能對會議以外的事項作出決定[5]。由此可見，主席團在通常意義上就是特指人大會議召開期間由選舉產(chǎn)生、主持大會的臨時性組織，嚴格意義上講，每次召開大會都要選舉產(chǎn)生主席團，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也應(yīng)如此。全國人大常委會法工委在相關(guān)問題解答中認為，主席團是每次會議預(yù)備會議選舉的，原來只負責主持會議，會議結(jié)束，主席團即不再活動。地方組織法沒有規(guī)定主席團可以常設(shè)化。地方性法規(guī)規(guī)定主席團在大會閉會期間從事某些日常工作，如果沒有賦予主席團行使法律規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的，則是可以的，否則就與法律相抵觸[6]。依此而論，人大主席團閉會期間就不復(fù)存在，更談不上代為行使人代會職權(quán)。在現(xiàn)有條件下探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是否是常設(shè)機構(gòu)其實是個偽命題。我們不能輕易進入因認識不同造成的概念循環(huán)，也不能任憑所謂的工作需要而強行賦予人大主席團本身不該有的職能。

其次，從法律概念的邏輯一致性上分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團與縣級以上人代會主席團在同一法律框架內(nèi)應(yīng)該內(nèi)涵外延一致。作為縣級人民代表大會主席團，主要負責大會召開期間的組織工作，人民代表大會每次會議舉行預(yù)備會議，選舉產(chǎn)生本次會議的主席團，通過本次會議的議程和其他準備事項的決定，主持人民代表大會會議?！爸飨瘓F”是各級人代會期間存續(xù)的一個會議組織機構(gòu)，行使的是為確保大會順利進行的程序性權(quán)力，隨著每次大會的結(jié)束終止行使職權(quán)。法律明確規(guī)定閉會期間由縣級以上人大常委會來行使人大閉會期間的權(quán)力。在同一法律文本中，對主席團一詞的使用不應(yīng)有二致，否則容易造成概念混淆，這恐怕也不是立法者的本意。因此，不能簡單地推斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間是一個常設(shè)機構(gòu)。

這里需要說明的是，為了彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間沒有常設(shè)性機構(gòu)的缺陷，地方組織法對此留有些余地，該法第十五條和第十九條明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的主要職責有三項：（1）主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會；（2）負責召集下一次的本級人代會；（3）對代表向本級人代會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，交有關(guān)機關(guān)和組織研究處理并負責答復(fù)。應(yīng)該講，這三項都是程序性權(quán)力，第（2）（3）兩項也都是為召開人代會作準備或貫徹落實人代會決議決定之需，在會前或會后行使的程序性權(quán)力，應(yīng)視為人代會期間主席團職能在閉會期間的限制性延伸，不宜看作是閉會期間代為行使人代會實質(zhì)性權(quán)力。人大主席團閉會期間的履職活動主要還是圍繞服務(wù)保障人代會展開為妥。

再次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作現(xiàn)實需要來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間機構(gòu)未常設(shè)化是出于對當前基層政權(quán)建設(shè)實際情況的審慎考量。1979年修改地方組織法，縣級以上地方人大設(shè)立常委會，鄉(xiāng)級人大不設(shè)常設(shè)機構(gòu)，主要是考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域面積比較小，代表人數(shù)少（一般五六十名左右），如果要討論決定重大事項，隨時召開人代會比較方便；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府部門和“兩院”，監(jiān)督的任務(wù)也不是很重；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策職能相對較少，主要是執(zhí)行上級國家機關(guān)的決定決議；可以減少決策層次，充分反映基層群眾的意見和要求，更好保證群眾直接行使民主權(quán)利等。

從1979年到1986年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主持和召集的。1986年12月修訂地方組織法時，規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團，負責主持和召集人代會，除此職能，并沒有授予其他職權(quán)。1995年修改地方組織法時，增加“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席、副主席”的規(guī)定，主席、副主席主要辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作。再從代表法的規(guī)定看，代表閉會期間活動由主席、副主席負責組織；代表被限制人身自由，由執(zhí)行機關(guān)向本級代表大會報告；代表資格被終止，由資格審查委員會報本級人民代表大會。上述事項都沒有規(guī)定向主席團報告或由主席團組織實施，這從另一個角度印證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不應(yīng)該是常設(shè)機構(gòu)，不具有類似縣級以上人大常委會的相應(yīng)職權(quán)。

各地一度將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為常設(shè)機構(gòu)，不少省市區(qū)人大都出臺了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團組織條例之類的地方性法規(guī)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間代為行使職權(quán)，甚至有的規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職，決定代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，任免個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報告，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作等等，實際上把主席團變成了常委會[7]。全國人大常委會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對此態(tài)度也比較明確，認為有的地方性法規(guī)將法律規(guī)定應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會行使的部分職權(quán)，授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團行使，改變了國家基本法律對國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)設(shè)置的規(guī)定，是與地方組織法相抵觸的；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的任期與本級人民代表大會相同，這與地方組織法也是相抵觸的，要求各省市制定的法規(guī)存在與法律不一致的規(guī)定，應(yīng)進行必要的修改[8]。自此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的職權(quán)行使在法律制度層面受到約束，同時相應(yīng)的法律規(guī)定沒有及時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間開展活動作出具體規(guī)定，一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的實效。

三、路徑設(shè)計：增開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會及強化閉會期間代表活動

在法律規(guī)定沒有作相應(yīng)修改的情況下，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，必須立足于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的整體職能作用，尊重基層首創(chuàng)精神，與時俱進推動人民代表大會制度在基層的生動實踐。同時，積極推動相關(guān)立法，在各方面條件成熟時推進解決閉會期間無常設(shè)機構(gòu)的問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提供有力的法制保障。

（一）每年適當增開人代會，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間權(quán)力虛置的根本之策，也更加符合基層政權(quán)的運行規(guī)律。在地方組織法未作修改的情況下，主席團的職能主要是主持和召集人代會。解決閉會期間人大主席團無法代行人代會職權(quán)的矛盾，根本之道在于增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的次數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人數(shù)少，會期也相對短，加上現(xiàn)在交通便利，會議成本不會太高。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展中重大問題、事關(guān)群眾切身利益的重大民生工程等，需要及時作出決定決議；重大財政預(yù)算資金需要調(diào)整或變更；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長需要補選；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不適當?shù)臎Q定命令需要撤銷等，都可以通過召開人代會來解決。以Z省為例，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實際需要，每年召開兩次人代會，年初聽取和審查政府工作報告、審查和批準預(yù)算報告，年中聽取和審議政府半年度工作報告，審查和批準預(yù)算調(diào)整方案、上一年度決算、接受辭職和補選國家機關(guān)負責人等。這是一個比較可行的破題之策，是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的有效探索?；仡櫟胤浇M織法的實施歷程，早在1954年通過的地方組織法就規(guī)定：“省、直轄市、縣、市，市轄區(qū)的人民代表大會會議每年舉行兩次，交通不便的省可以每年舉行一次，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，鎮(zhèn)的人民代表大會會議每3個月舉行一次?！笨梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年召開多次人代會，既有制度設(shè)計的歷史溯源，也有工作推進的現(xiàn)實需要。正如張德江委員長在浙江調(diào)研考察時指出的，“要認真開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議，根據(jù)法律規(guī)定和實際需要，合理安排會期和會議次數(shù)，有針對性地確定會議議程，完善審議程序，充實會議內(nèi)容，切實提高會議的質(zhì)量和效率，全面有效行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權(quán)，更好地展現(xiàn)人民代表大會制度的優(yōu)越性?！蓖ㄟ^增開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，可以將閉會周期從一年縮減至半年，甚至如有些觀點提出推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“季會制”[9]，可以有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能地位，為代表充分參與民主決策、民主監(jiān)督和民主管理創(chuàng)造條件。

（二）落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席副主席集體行使職權(quán)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作持續(xù)開展、穩(wěn)步推進的堅實保障，也更加符合人大集體行權(quán)的固有特點。1995年地方組織法首次規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席，并可以設(shè)1至2名副主席?！蓖瑫r規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見”。2010年10月修正的代表法新增規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席負責組織本級人民代表大會代表開展閉會期間的活動?！庇腥藫?jù)此認為，法律規(guī)定把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席作為基層國家權(quán)力機關(guān)法定的常設(shè)職務(wù)，至少作為閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦事機構(gòu)法定的執(zhí)行者，以重申鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的“常設(shè)機構(gòu)”。筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席也不應(yīng)認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)。首先，從人代會上選舉產(chǎn)生程序來看，經(jīng)選舉擔任主席、副主席職務(wù)的是個人，不是選舉產(chǎn)生相應(yīng)的機構(gòu)，不依附人大主席團而獨立存在。其次，從立法本意來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)同時選舉產(chǎn)生主席、副主席2至3人。Z省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席配備比例大多能達到70%，配備比例高的甚至達95.5%；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名專職副主席，有的達到2個以上；專職工作人員配備比例達30%。人大是集體行使職權(quán)，借鑒縣級以上人大常委會主任會議模式，在地方組織法沒有修改之前，可以探索實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席辦公會議形式，主要成員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席。專職副主席只有一人的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會可以從代表中選舉產(chǎn)生兼職副主席，基本架構(gòu)保證3人以上，主席辦公會議以集體議事方式，承擔一些程序性、輔助性的權(quán)能，形成相應(yīng)意見，這較符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席負責閉會期間活動的立法本意，替代人代會閉會期間常設(shè)機構(gòu)的部分職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席要發(fā)揮好作用，還是大有空間的。在現(xiàn)有條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)把主要精力放在組織開展閉會期間代表活動上，主要職責就是聯(lián)系代表、匯聚民意、組織活動，包括組織代表學(xué)習憲法和法律知識；聯(lián)系人大代表，健全轄區(qū)代表活動網(wǎng)絡(luò)，反映代表和群眾的建議、批評和意見；組織代表開展視察、檢查、調(diào)研和向選民述職等活動，督促政府落實代表意見；檢查督辦代表建議辦理落實情況；協(xié)助做好下次人代會的籌備工作等。

（三）探索閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督方式多元化，是推進基層民主制度化、治理法治化的重要依托，也更加吻合基層民主政治的發(fā)展現(xiàn)狀。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，沒有必要糾纏于主席團是否能獨立行使職權(quán)的困擾中，除了增開人代會外，完全可以組織代表開展多種形式的活動，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作提出意見和建議，督促政府改進工作。主要形式有：一是配合縣級人大常委會開展監(jiān)督。按照統(tǒng)一部署，認真做好縣級人大常委會監(jiān)督工作的議題收集、組織實施、審議意見跟蹤督辦等，推動法律法規(guī)在基層的有效實施。二是組織代表開展監(jiān)督。圍繞抓好人代會通過的政府工作報告涉及的年度重點工作、審查批準計劃和預(yù)算，組織代表通過執(zhí)法檢查、專題視察、執(zhí)法調(diào)研、集體約見政府負責人等方式，及時反映代表的意見建議，并抓好跟蹤落實。完善工作方式方法，推行滿意度測評、履職評議等行之有效的做法，調(diào)動基層代表和群眾政治參與的積極性和創(chuàng)造性。三是創(chuàng)新預(yù)決算審查監(jiān)督的載體。Z省有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用資金都上億，最高的達20多億，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算進行監(jiān)督十分必要。借鑒溫嶺“參與式預(yù)算”模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面推廣人大代表和社會公眾廣泛參與預(yù)算審查監(jiān)督，這樣可以把發(fā)揮代表作用與人代會審查職能結(jié)合起來，調(diào)動代表、公眾民主參與的積極性，彌補目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不具有預(yù)決算審查監(jiān)督職能的缺陷。推行“政府實事工程代表票決制”，對政府擬投入一定金額以上的重點工程，由政府提出建議清單，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會票決，增強預(yù)算資金使用績效，提高重大事項決策的科學(xué)化、民主化水平。

（四）探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)常設(shè)化，是健全基層政權(quán)組織、提升基層人大工作實效的有效載體，也更加體現(xiàn)人大制度基層創(chuàng)新的未來趨勢?？陀^地講，人大遵循民主集中制，實行集體領(lǐng)導(dǎo)制，閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機構(gòu)，不能依法受權(quán)行使人代會職權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席憑借個人作用的發(fā)揮難以達到常設(shè)機構(gòu)的應(yīng)有功能。這既不符合人大制度的機理，也與當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作蓬勃發(fā)展的態(tài)勢不相吻合，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮，一定程度上也挫傷了基層人大代表和人大干部的積極性。有人提出，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大部分權(quán)力有一定的道理，但要考慮法律依據(jù)、基礎(chǔ)條件、時機選擇等問題。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間無法行權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用發(fā)揮還是有路子可走的，并提出了“將主席團常規(guī)化”和“將主席團常設(shè)化”兩步走的路徑設(shè)計。筆者較為贊同文中所說的“不能把主席團常設(shè)化這少數(shù)地方有一定基礎(chǔ)、現(xiàn)實需要的，當作全部適合、法定必須的來推行，也不能把將來要實現(xiàn)的當作今天要做的，更不能脫離特定社會政治條件來設(shè)計。否則，欲速則不達，畫虎不成反類犬”[10]。應(yīng)該看到，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作亟待健全法制保障，需要解決和突破的是：閉會期間常設(shè)機構(gòu)可否批準財算方案的調(diào)整變更、能否接受人大依法選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人和代表的辭職、決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長代理人選，等等。建議在修改地方組織法時，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)的法律定位，常設(shè)機構(gòu)套用“常委會”或沿用人大主席團等稱謂，賦予以下職能：聽取和審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府專項工作報告；對法律法規(guī)和上級人大決定決議執(zhí)行情況開展檢查；聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況報告，決定預(yù)算的調(diào)整和變更，審查和批準決算；接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長以及本級人大代表的辭職；決定代理人選，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會報告工作等。從基層實踐層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)常設(shè)化已有良好的基礎(chǔ)條件，目前人大主席團成員除鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、主席、副主席外，一般都是各代表小組組長，具有一定的代表性和威望。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一般不兼任人大主席，應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席為人大主席團的當然成員，主席主持主席團的日常工作。這樣常設(shè)機構(gòu)成員大多非專職化，也避免了基層機構(gòu)和人員的膨脹。同時，?。ㄊ?、區(qū)）人大常委會應(yīng)適時出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作條例，進一步規(guī)范和加強閉會期間人大工作。

如果這一路徑難以施行，可以選擇另一路徑，那就是上文提到的，落實地方組織法的規(guī)定，配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，確保主席、副主席能夠有3人以上，成立人大主席辦公會議，參照縣級以上人大常委會主任成員會議模式，處理程序性事務(wù)，保證人大工作的持續(xù)正常開展。可喜的是，本屆全國人大常委會已將修改地方組織法、代表法、選舉法等列入立法計劃，并作為2015年重點立法項目。中央轉(zhuǎn)發(fā)的全國人大常委會黨組關(guān)于加強和改進縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意見也有相關(guān)表述。相信不久，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間職權(quán)行使問題會有一個較為明確的說法。

結(jié) 語

探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間職權(quán)行使的問題，很有必要跳出人大看人大，特別從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的運行現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢看，有兩點應(yīng)引起我們的重視。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政結(jié)構(gòu)和組織體系決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在現(xiàn)有權(quán)力運行框架中很難作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備一級政府的全部職能，沒有縣級以上類似的政府部門設(shè)置，很多派出機構(gòu)分屬于上級政府各部門，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督無法涵蓋基層行政權(quán)力范疇。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)力運行基本模式是黨政合一，黨政職能嚴重不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被擺在一邊[11]。尤其在辦事機構(gòu)設(shè)置上黨政共用，導(dǎo)致難以開展工作監(jiān)督。二是隨著城市化率的不斷提高，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將逐步減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)在基層治理中扮演的角色和功能會逐步消退。城市街道逐步社區(qū)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道一級公共管理職能面臨轉(zhuǎn)型，從減少行政層級、降低制度運行成本的角度看，雖然目前還難以做到完全取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置，但今后勢必會往這個方向發(fā)展[12]。到那時，本文探討的問題也將不再是一個問題了。

注釋：

[1]1954年制定的地方組織法第九條規(guī)定，“地方各級人民代表大會會議由本級人民委員會召集?！?979年制定的地方組織法第十條規(guī)定，“人民公社、鎮(zhèn)的人民代表大會會議由人民公社管理委員會、鎮(zhèn)人民政府召集?！?/p>

[2]地方組織法第十二條規(guī)定，“縣級以上地方人大會議由本級人大常委會召集。”第十三條規(guī)定，“縣級以上地方人大會議舉行預(yù)備會議，選舉本次會議的主席團和秘書長”，“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候，由主席團主持會議?！?/p>

[3]崇連山：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團常設(shè)化問題探討》，載《人民代表報》2010年9月4日。

[4]蔣元文：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作中的問題》，載《學(xué)習時報》2006年8月29日；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作的現(xiàn)狀、問題及對策》，載人民網(wǎng)2006年8月15日。

[5][6]喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方組織法〉釋義及問題解答（修訂版）》，中國民主法制出版社2006年版，第20～21、23頁。

[7]全國人大法工委在釋義中指出，“地方性法規(guī)如果規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團可以接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職，決定代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，任免個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作報告，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作等等，實際上把主席團變成常委會，是與法律規(guī)定相抵觸的。”見喬曉陽、張春生主編：《〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方組織法〉釋義及問題解答（修訂版）》，中國民主法制出版社2006年版，第23頁。

[8]系2005年6月27日時任全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁在列席十屆全國人大常委會第十六次會議的各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責同志會議上的講話。轉(zhuǎn)引自滕修福：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“邊緣化”問題與對策》，載《人大研究》2014年第9期。

[9]田必耀：《推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，路就在腳下》，載《中國人大》2014年第12期。

[10]阮重暉、方永紅：《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的若干建議》，載《人大研究》2015年第6期。

[11]尹中卿：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和作用》，載《人大研究》2014年第10期。

[12]紀榮榮：《從憲政視角看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革取向》，載《人大研究》2007年第11期；陽信生：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革：制度設(shè)計與現(xiàn)實選擇》，載《人大研究》2013年第9期。

（作者系浙江省人大常委會研究室調(diào)研處副處長）