楊 琳

（中共麗水市委黨校 科研處，浙江 麗水 323000）

社區(qū)新興民間組織通常是指由社區(qū)居民自愿組成、自我管理、自主活動(dòng)，以滿足居民物質(zhì)和精神文化需求為目標(biāo)，并在本社區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展各類公益性活動(dòng)的群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)或組織。社區(qū)新興民間組織除了具備民間組織的一般屬性外，還具有社區(qū)性、自治性、志愿性等特點(diǎn)。但從整體上講，社區(qū)新興民間組織發(fā)育程度較低，其生存發(fā)展境遇仍難以適切社會(huì)治理現(xiàn)代化的價(jià)值訴求，為此，需要采取有效措施，促進(jìn)社區(qū)新興民間組織的健康發(fā)展。

一、社區(qū)新興民間組織發(fā)展中面臨的問(wèn)題

社區(qū)新興民間組織是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的微觀基礎(chǔ)，其折射了中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的種種矛盾與困惑，只有將社區(qū)新興民間組織置身于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景中，才能準(zhǔn)確剖析其發(fā)展過(guò)程中的各種困境。

（一） 外部治理環(huán)境的缺陷

客觀地講，隨著我國(guó)直接登記與雙重管理體制并存局面的到來(lái)，社區(qū)新興民間組織的外部治理環(huán)境逐漸優(yōu)化，但相對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，民間組織體系的發(fā)展完善仍存在著較大的差距。相關(guān)法制、行政和社會(huì)環(huán)境仍存在著限制和阻礙社區(qū)新興民間組織發(fā)展的因素。

（二） 法律體系不健全

1.立法層級(jí)較低。缺少與《憲法》 相對(duì)接的，對(duì)民間組織的性質(zhì)、職能、責(zé)任和權(quán)利等作出嚴(yán)格界定的基本法，致使民間組織的法律地位不明確，法律責(zé)任不清晰。政府對(duì)民間組織的管理主要依據(jù)行政條例和行政規(guī)定，內(nèi)涵不明確，外延難以把握。這樣，既不利于政府的監(jiān)管，也不利于民間組織及其當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。

2.法規(guī)內(nèi)容滯后，缺乏細(xì)則和可操作性。第一，法規(guī)較少涉及有關(guān)民間組織內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事規(guī)定，相關(guān)監(jiān)管、評(píng)估等內(nèi)容缺位，增加了組織運(yùn)作中發(fā)生糾紛的風(fēng)險(xiǎn)和協(xié)商的成本，不利于民間組織的發(fā)展。第二，行政環(huán)境規(guī)制缺位。相當(dāng)多的行政部門(mén)對(duì)社區(qū)新興民間組織的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)移仍持觀望、疑慮或抵制態(tài)度。在政策制定和資源分配時(shí)往往傾向于公共資源的內(nèi)部封閉分配，未從根本上建立起對(duì)社區(qū)新興民間組織的信任?；蚴钦J(rèn)為直接登記，就意味著政府對(duì)民間組織的發(fā)展采取完全放任的態(tài)度。第三，對(duì)民間組織外部監(jiān)督的規(guī)定主要散見(jiàn)于《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》 和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，這些規(guī)定的共同特點(diǎn)是內(nèi)容過(guò)于模糊，只從原則上規(guī)定了對(duì)民間組織的外部監(jiān)督，缺乏具體界定標(biāo)準(zhǔn)、限制性規(guī)定和實(shí)施細(xì)則。雖然確定了監(jiān)督主體，但在監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程度和監(jiān)督的信息渠道等方面缺乏針對(duì)性和可操作性。第四，社會(huì)監(jiān)督乏力。在政府部門(mén)無(wú)法真正有效監(jiān)督的情況下，社會(huì)層面對(duì)民間組織的監(jiān)管也乏力，公眾監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，缺乏反映問(wèn)題的渠道。

（三） 內(nèi)部治理能力的孱弱

內(nèi)部治理能力的高低，決定其能否承擔(dān)參與現(xiàn)代社會(huì)治理的重任。但現(xiàn)實(shí)表明，內(nèi)部治理能力孱弱，難以或無(wú)力承接政府管理職能，難以適應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)需求是社區(qū)新興民間組織發(fā)展中普遍存在的現(xiàn)象。

1.籌資困難。資金是社區(qū)新興民間組織最基本的資源之一，資金缺乏，嚴(yán)重影響民間組織的生存和發(fā)展。由于社區(qū)新興民間組織弱小、權(quán)威不夠，從而較難獲得社會(huì)的募集捐助，經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，活動(dòng)的開(kāi)展主要依賴社區(qū)居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)或會(huì)費(fèi)等。

2.人才匱乏。人才很大程度上決定了社區(qū)新興民間組織的前途和活力。由于觀念和制度的影響，社區(qū)新興民間組織難以吸納高素質(zhì)的人才進(jìn)入，僅有的專職人員，大多缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù)。人才資源不足，嚴(yán)重影響社區(qū)新興民間組織的服務(wù)質(zhì)量及后續(xù)發(fā)展。

3.內(nèi)部管理失范。社區(qū)新興民間組織正處于發(fā)展的初級(jí)階段，第一，由于缺乏有效理論的指導(dǎo)，加之組織管理能力較弱，內(nèi)部制度不健全，運(yùn)作欠規(guī)范。第二，缺乏組織籌措資源的能力和有效利用現(xiàn)有資源更好地開(kāi)展活動(dòng)并參與社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)，行政依賴嚴(yán)重，將社區(qū)民間組織今后的發(fā)展規(guī)劃和壯大依賴于基層政府，被動(dòng)消極地參與社區(qū)治理。即使參與，也存在形式大于內(nèi)容的狀況，難以承接政府轉(zhuǎn)移的管理職能。

（四） 結(jié)構(gòu)功能的不均衡

近年來(lái)，隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，社區(qū)新興民間組織在社區(qū)建設(shè)中的意義和作用不斷被發(fā)掘和凸顯。它在促進(jìn)居民之間的良性互動(dòng)、提供社會(huì)服務(wù)和社會(huì)支持、建設(shè)社區(qū)共同體等方面發(fā)揮著重要的作用，開(kāi)辟了社區(qū)組織化的新路徑。另一方面，社區(qū)新興民間組織作為社區(qū)公共服務(wù)提供的參與者，需要有較高的結(jié)構(gòu)合理性，否則，就難以回應(yīng)社會(huì)與公眾的需要。當(dāng)前活躍于社區(qū)的新興民間組織類型大多與居民的直接性需求相關(guān)，大致可分為文體活動(dòng)類組織、志愿服務(wù)類組織和維權(quán)代表型組織三類，并呈現(xiàn)出功能、類型多樣性不足，文體類組織繁榮、志愿服務(wù)與利益代表類組織發(fā)展薄弱的不均衡狀態(tài)。三類組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與功能的異同，導(dǎo)致人際關(guān)系生成的差異，進(jìn)而對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生不同的影響和作用。文體類組織以興趣聯(lián)結(jié)、情感交流為紐帶，涉及居民有限，維系關(guān)系松散，對(duì)場(chǎng)地、時(shí)間和活動(dòng)的依賴嚴(yán)重，基本屬于自?shī)首詷?lè)，且絕大多數(shù)的文體類組織缺乏進(jìn)入社區(qū)議事和治理的渠道與熱情，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注和參與總體低下，更多是娛樂(lè)與休閑的集合，對(duì)社區(qū)凝聚力的形成及公共性建構(gòu)的作用比較有限。志愿服務(wù)類組織和利益代表類組織雖涉及全社區(qū)居民，它們?cè)趧?dòng)員居民參與社區(qū)治理，培育居民公共意識(shí)，形成社區(qū)凝聚力方面具有先天的優(yōu)勢(shì)，但組織規(guī)模弱小、權(quán)威空?qǐng)?、居民參與意識(shí)淡漠，對(duì)社區(qū)的影響力和輻射面也非常有限。它們的匱乏，也就使得社區(qū)難以形成較強(qiáng)的凝聚力和認(rèn)同感，居民之間的聯(lián)系依然薄弱。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下社區(qū)新興民間組織的健康發(fā)展之路

（一） 完善社區(qū)新興民間組織的外部治理環(huán)境

現(xiàn)階段，中國(guó)社區(qū)新興民間組織的發(fā)展處于自主程度較低、依附行政程度較高的狀態(tài)，由此引發(fā)了較多的治理上的問(wèn)題。重塑社區(qū)新興民間組織與政府兩者之間的關(guān)系，健全完善外部治理環(huán)境是社區(qū)新興民間組織良性發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。如前所述，作為社區(qū)新興民間組織治理環(huán)境重要相關(guān)者的政府，在社區(qū)新興民間組織發(fā)展的外部環(huán)境存在制度障礙的情況下，需對(duì)社區(qū)新興民間組織的規(guī)制環(huán)境和管理體制進(jìn)行相應(yīng)改革。

1.構(gòu)建科學(xué)合理的法律體系。針對(duì)我國(guó)民間組織制度建設(shè)和相關(guān)立法明顯滯后的現(xiàn)狀，第一，盡快提高有關(guān)民間組織的法律法規(guī)的立法層次，制定統(tǒng)一的民間組織基本法，從法律上規(guī)范民間組織的性質(zhì)、地位、職能、權(quán)利和義務(wù)，以及相應(yīng)的違法違紀(jì)懲戒的規(guī)定，從而解決民間組織法規(guī)層次低的問(wèn)題。第二，調(diào)整、補(bǔ)充和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，協(xié)調(diào)目前特別法與行政法之間的沖突，改變我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)中控制色彩濃厚、限制基調(diào)突出和手續(xù)繁瑣的規(guī)定。增補(bǔ)民間組織民事關(guān)系調(diào)整的內(nèi)容，保障社區(qū)民間組織及其成員的合法權(quán)益。細(xì)化政府與民間組織的相互關(guān)系法規(guī)，明確政府與民間組織的權(quán)、責(zé)，構(gòu)建合理的法制性框架，體現(xiàn)可操作性，形成有效健全的法律體系。

2.理順政府的管理職能，營(yíng)造良好的行政環(huán)境。第一，政府部門(mén)應(yīng)主動(dòng)順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，以正確積極的心態(tài)扶持社區(qū)新興民間組織的發(fā)展，改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)民間組織的防范心理和嚴(yán)格控制的做法，利用自身資源優(yōu)勢(shì)推進(jìn)社區(qū)新興民間組織的發(fā)展，合理放權(quán)，從根本上改變政府包攬一切事務(wù)的理念和方式，構(gòu)建科學(xué)的現(xiàn)代治理體系，實(shí)現(xiàn)在政府有效治理基礎(chǔ)上的社會(huì)轉(zhuǎn)型。第二，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)新興民間組織的培育與監(jiān)管，嚴(yán)格按照法定權(quán)限、法定程序依法進(jìn)行管理，構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的社區(qū)新興民間組織評(píng)價(jià)體系。評(píng)估指標(biāo)應(yīng)與社區(qū)新興民間組織的日常監(jiān)督和管理，社區(qū)新興民間組織發(fā)展的實(shí)際情況和趨勢(shì)以及與社區(qū)群眾的滿意度相結(jié)合等。

3.完善社區(qū)新興民間組織的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。第一，大力開(kāi)發(fā)社區(qū)新興民間組織利益相關(guān)者群體的社會(huì)公眾監(jiān)督資源，建立社會(huì)監(jiān)督體系，完善社區(qū)新興民間組織的誠(chéng)信評(píng)估、失信懲戒以及聯(lián)合征信等制度。第二，喚醒公眾的監(jiān)督意識(shí)，設(shè)立公眾舉報(bào)信箱、電話和網(wǎng)站，接受群眾舉報(bào)。充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督功能，監(jiān)督社區(qū)新興民間組織的各項(xiàng)活動(dòng)，促使社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不斷成熟和完善，掃除社區(qū)新興民間組織發(fā)展中的無(wú)形障礙。

（二） 加強(qiáng)社區(qū)新興民間組織的內(nèi)部治理能力建設(shè)

無(wú)數(shù)實(shí)踐證實(shí)，內(nèi)部治理是組織能否有效運(yùn)行的必要條件，也是衡量組織能量的標(biāo)準(zhǔn)之一。社區(qū)民間新興組織能否健康、可持續(xù)地發(fā)展，從根本上取決于組織內(nèi)部治理能力的高低。當(dāng)前，社區(qū)新興民間組織普遍存在的內(nèi)部治理能力孱弱的問(wèn)題，嚴(yán)重制約著社區(qū)新興民間組織的發(fā)展及其功能的發(fā)揮。加強(qiáng)社區(qū)新興民間組織的內(nèi)部治理能力建設(shè)應(yīng)從以下方面入手。

1.增強(qiáng)資金籌措能力。針對(duì)目前我國(guó)社區(qū)新興民間組織的資金來(lái)源較為單一，企業(yè)捐贈(zèng)收入、經(jīng)營(yíng)性收入和社會(huì)募集資金的收入比例較低的現(xiàn)狀，社區(qū)新興民間組織應(yīng)立足于社區(qū)，減少對(duì)基層政府的過(guò)度依賴，多渠道籌措資金，通過(guò)提供社區(qū)服務(wù)、社會(huì)資助、資源共享等形式，加強(qiáng)與社會(huì)力量的溝通與合作，增強(qiáng)自身的資源籌措能力。

2.高度重視人力資源的開(kāi)發(fā)。加大社區(qū)新興民間組織人才的培養(yǎng)和政策扶持力度，提升社區(qū)新興民間組織人員的專業(yè)性，鼓勵(lì)更多高素質(zhì)的社會(huì)工作者加入到社區(qū)新興民間組織的建設(shè)和發(fā)展中，形成一支穩(wěn)定的社會(huì)工作者隊(duì)伍。建立科學(xué)的人才管理制度和有效激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)員工的滿意度，提高人力資源管理的效率和組織績(jī)效。

3.強(qiáng)化內(nèi)部治理能力建設(shè)。第一，社區(qū)新興民間組織應(yīng)主動(dòng)建立健全內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)與政府、企業(yè)以及同行的合作，通過(guò)科學(xué)管理、良性運(yùn)作、共享資源、共謀發(fā)展，逐步提高社區(qū)民間組織的持續(xù)發(fā)展能力。第二，主動(dòng)參與社區(qū)治理，充分表達(dá)會(huì)員和組織的愿望與呼聲，努力提高自身的參政議政能力，從而確立社區(qū)新興民間組織的代表性和公信力。

4.創(chuàng)新社區(qū)管理體制?；鶎诱淖儼迅黜?xiàng)社區(qū)事務(wù)都納入行政管理體制內(nèi)的傳統(tǒng)的管理方法，努力挖掘社區(qū)新興民間組織參與社區(qū)治理的要素，給予社區(qū)新興民間組織更多的自主權(quán)和發(fā)展空間。促進(jìn)社區(qū)新興民間組織從自發(fā)活動(dòng)到功能性初級(jí)組織的發(fā)展，激發(fā)社區(qū)民間組織的活力，努力形成參與社區(qū)治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二） 構(gòu)建結(jié)構(gòu)功能合理的社區(qū)新興民間組織網(wǎng)絡(luò)體系

1.統(tǒng)籌發(fā)展，釋放權(quán)力，增加利益代表型組織運(yùn)作的空間。政府首先要明晰扮演的角色，明確基層政府的職能，釋放權(quán)力，改變傳統(tǒng)社區(qū)治理中行政化傾向嚴(yán)重的狀態(tài)，賦予社區(qū)及其民間組織更多的自主空間。扶持利益代表型組織的成長(zhǎng)，使其能夠逐漸成長(zhǎng)為社區(qū)矛盾的主要解決與協(xié)調(diào)者，避免政府在基層矛盾解決中的面面俱到。

2.借鑒推廣成熟組織的運(yùn)作模式。借鑒、吸收和推廣國(guó)內(nèi)外成熟的社區(qū)民間組織的運(yùn)作管理模式，為社區(qū)新興民間組織的成長(zhǎng)輸入新鮮的養(yǎng)分，對(duì)其他組織的發(fā)展起到引領(lǐng)和示范效應(yīng)。

3.分類扶持不同類型的社區(qū)新興民間組織的發(fā)展。第一，給予志愿服務(wù)類民間組織更多的免稅、減稅等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)它們更好地投身于社區(qū)公益性、低償性服務(wù)。第二，進(jìn)一步完善政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)新興民間組織服務(wù)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)新興民間組織和受惠對(duì)象三者的共贏。給予文體類特別是公益類社區(qū)民間團(tuán)體經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地和器械上的支持。給予利益代表型組織制度上的寬松環(huán)境，從而使得各類組織都有各自發(fā)展的動(dòng)力和空間，以發(fā)揮更大的公共效能。

4.積極興辦和發(fā)展社區(qū)新興民間組織。鼓勵(lì)和支持部門(mén)單位開(kāi)放內(nèi)部資源，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，多形式多類型地興辦和發(fā)展社區(qū)新興民間組織，不斷擴(kuò)大社區(qū)新興民間組織在社區(qū)事務(wù)中的覆蓋面，拓寬群眾參與社區(qū)治理的參與面，構(gòu)建起類型齊全、結(jié)構(gòu)功能合理的社區(qū)民間組織網(wǎng)絡(luò)。

［1］俞可平主編.治理與善治［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［2］王名.非營(yíng)利組織管理概論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

［3］田玉榮主編.非政府組織與社區(qū)發(fā)展［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［4］李立國(guó).改革社會(huì)組織管理制度 激發(fā)和釋放社會(huì)發(fā)展活力［J］.求是，2014（10）.