邵 宇 楊華湘

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

民族地區(qū)的公共政策是指民族地區(qū)的國家機關(guān)、黨組織或者具有特定公共權(quán)力的公共團體，為了實現(xiàn)特定時期內(nèi)的各項公共目標(biāo)，結(jié)合民族地區(qū)的特殊性制定的方案。胡凱指出，公共政策失靈是指一項公共政策在運行的各階段因利益的博弈而出現(xiàn)的非連續(xù)性的與公共利益相背離、對政策目標(biāo)群體造成的負面影響超過其獲利程度的現(xiàn)象。［1］民族地區(qū)公共政策的失靈，不利于實現(xiàn)民族地區(qū)的發(fā)展、繁榮和穩(wěn)定。

一、民族地區(qū)公共政策失靈的表現(xiàn)

美國學(xué)者威廉·N·鄧恩從時間角度將政策過程劃分為一系列獨立的階段：議程建立、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估。［2］借鑒這一劃分，我們可以從公共政策的制定過程、執(zhí)行過程、監(jiān)督過程來探討我國民族地區(qū)公共政策失靈的表現(xiàn)。

1.公共政策制定過程中的失靈。公共政策的制定是不同的利益階層或其代表根據(jù)各自利益階層的需求，在對公共利益的權(quán)威分配過程中相互角逐，以實現(xiàn)階層利益的過程。在這一利益分配、利益角逐的過程中，容易出現(xiàn)公共利益部門化、私欲化等現(xiàn)象，從而無法通過公共政策的制定促成公共利益的實現(xiàn)。民族地區(qū)公共政策在制定過程中的失靈主要包括以下4 個方面：第一，問題界定不清，解決了錯誤的問題。要想成功地解決社會問題，就必須找準(zhǔn)問題，就此找到正確的解決方案。民族地區(qū)公共政策失靈的根源，就在于解決了錯誤的問題，忽略了真正的問題。在我國民族地區(qū)，由于信息收集的不全面以及各個政策客體相互間關(guān)系的復(fù)雜性，使得問題的界定變得異常困難。第二，多元利益主體之間的博弈，造成公共政策資源投入的浪費。公共政策是對資源和利益的權(quán)威分配，在達成各方擁護的分配方案的過程中，無論是政府部門自身的利益訴求，還是政府公務(wù)員自身利益最大化的需求，這些公私不分與公私矛盾，都使得資源的浪費不可避免。第三，政策預(yù)測能力的不足，導(dǎo)致政策前瞻性欠缺。公共政策的制定過程，同時也包括著對政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的各類問題的預(yù)測，這種預(yù)測對降低政策執(zhí)行的未知性、不確定性，保證政策的有效執(zhí)行至關(guān)重要。第四，宗教問題和民族問題的突發(fā)性，導(dǎo)致公共政策制定的滯后。民族地區(qū)特殊的行政環(huán)境與復(fù)雜的社會問題，要求民族地區(qū)黨委政府及時制定有效的公共政策，解決面臨的問題，而現(xiàn)有決策方式和機制運作的緩慢性，難以滿足這種需求。

2.公共政策執(zhí)行過程中的失靈。即使通過合理有序的政策制定過程產(chǎn)生了良性的公共政策，但如果得不到有效的執(zhí)行，同樣會產(chǎn)生政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的偏差乃至背離，造成公共政策的失靈。主要表現(xiàn)在：第一，照搬式的執(zhí)行。在公共政策的執(zhí)行過程中，許多執(zhí)行主體無視公共政策和民族地區(qū)的特殊性，不能結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況因地制宜、有計劃有步驟的執(zhí)行公共政策，而是生搬硬套，也就難以應(yīng)對公共政策執(zhí)行過程中各種新情況、新問題。第二，粗暴式的執(zhí)行。在我國民族地區(qū)，尤其是在一些相對偏遠、落后的地區(qū)，仍然存在著粗暴執(zhí)行公共政策的現(xiàn)象，主要包括行政手段的濫用、以行政命令等方式強制執(zhí)行。這些都容易引起執(zhí)行對象的抵制，造成干群關(guān)系緊張、暴力沖突等嚴重后果。第三，附加式政策執(zhí)行。民族地區(qū)政府為了部門或個人利益而私下給政策附加內(nèi)容、充值公共政策的現(xiàn)象屢見不鮮。民族地區(qū)政府對公共政策的人為附加，產(chǎn)生了公共政策執(zhí)行過程中的“趨利避害”現(xiàn)象，即對公共政策執(zhí)行主體有利的就執(zhí)行，不利的就舍棄，嚴重曲解了原本合理的公共政策。第四，公共政策執(zhí)行過程中的尋租。由于諸多原因，民族地區(qū)公共政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)相對較低，不能正確全面地理解公共政策，加之約束機制欠缺，交通信息閉塞，容易產(chǎn)生公共政策執(zhí)行者利用手中掌控的權(quán)力謀求不正當(dāng)利益的情況，即容易在公共政策的執(zhí)行過程中違反國家法律法規(guī)，徇私舞弊，造成公共利益的不正當(dāng)分配。

3.公共政策監(jiān)督過程中的失靈。公共政策的執(zhí)行過程具有彈性較大的特點，容易偏離公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，在公共政策的任一環(huán)節(jié)，都必須有強有力的監(jiān)督機制，才能保障公共政策的有效執(zhí)行。當(dāng)前，我國民族地區(qū)公共政策監(jiān)督過程中的失靈主要表現(xiàn)在：第一，內(nèi)部監(jiān)督軟弱，流于形式。以行政監(jiān)督、職能監(jiān)督為主的內(nèi)部監(jiān)督，由于其“既是裁判員，又是運動員”的天然缺陷而顯得疲軟無力。第二，外部監(jiān)督缺乏。我國民族地區(qū)大都處于邊疆、山區(qū)、寒冷、干旱的區(qū)域，地廣人稀，交通困難，環(huán)境惡劣，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，致使民眾之間、民眾與民族自治地方政府之間、民眾與各類新聞媒體之間的溝通交流較少。因此，立法監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督，在很大程度上不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也就不能實現(xiàn)有效的監(jiān)督。正是由于監(jiān)督不足，致使在制定公共政策過程中未能完全地代表最廣大人民的利益要求，在公共政策執(zhí)行過程中，敷衍了事，公共政策失靈也就不可避免。

二、民族地區(qū)公共政策失靈的原因分析

民族地區(qū)的發(fā)展需要以切實可行的公共政策為基礎(chǔ)。為保證民族地區(qū)公共政策的有效實施，切實改善公共政策的績效，實現(xiàn)社會的公共利益，分析我國民族地區(qū)公共政策失靈的原因變得尤為重要。

1.從公共政策主體的角度分析。從公共政策主體的角度分析，民族地區(qū)公共政策失靈的原因主要在于：第一，公務(wù)人員的綜合素質(zhì)欠缺。民族地區(qū)政策環(huán)境的特殊性，要求公務(wù)人員了解當(dāng)?shù)氐拿褡屣L(fēng)俗習(xí)慣，懂民族語言，實際上，只有極少部分公務(wù)人員能用民族語言與當(dāng)?shù)厝罕娺M行交流。同時，民族地區(qū)政府公務(wù)人員的知識結(jié)構(gòu)單一，水平不高，復(fù)合型人才十分缺乏。第二，以民族地區(qū)政府工作人員為主的公共政策主體的自身利益需求。公共政策主體是其利益團體的代表，而在利益團體相對缺乏的民族地區(qū)，公共政策主體往往是代表國家利益的民族地區(qū)政府工作人員。他們既是國家利益、公眾利益的代表，也是部門利益、個人利益的代表，同樣追求著個人利益的最大化。民族地區(qū)政府工作人員的雙重身份，使得公共利益部門化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象層出不窮。第三，公民參與不足。隨著公共政策制定的科學(xué)化、民主化程度的不斷提高，公民在公共政策制定過程中有著日益重要的作用。一項公共政策的良性與否，在某種程度上取決于公共政策制定過程中公眾的參與度。長期以來，受“官本位”思想和“清官”意識的影響和制約，民族地區(qū)群眾大多認為制定政策是政府官員的事，他們只需做好自己分內(nèi)的事就行了。這種意識的存在，導(dǎo)致民族地區(qū)群眾大多對參與公共政策的制定持冷漠的態(tài)度，加之相關(guān)參與機制不完善，政府“唱獨角戲”也就在所難免。同時，由于民族地區(qū)教育和經(jīng)濟發(fā)展水平普遍較低，大多數(shù)公民缺乏參與公共政策制定的能力和驅(qū)動力。

2.從公共政策目標(biāo)群體的角度分析。公共政策目標(biāo)群體，又稱公共政策客體，是指公共政策直接作用和影響的客觀對象，即社會公眾和各種群眾團體。公共政策執(zhí)行過程中的阻力大小，取決于公共政策目標(biāo)群體對公共政策的理解和接受程度。第一，民族地區(qū)公共政策客體的特殊性。我國民族地區(qū)多處于邊疆地區(qū)，宗教問題和民族問題相互交織、錯綜復(fù)雜，各民族群眾大多有自己的宗教信仰，公共政策執(zhí)行過程中，稍有不慎，就會演變?yōu)樽诮堂褡鍐栴}。因此，取得各民族群眾對公共政策的理解與支持，尤為重要。第二，目標(biāo)群體的知識水平較低。我國少數(shù)民族大部分聚居于較為偏僻閉塞、交通不便的農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)展比較遲緩，教育事業(yè)發(fā)展滯后且極不平衡，致使各民族群眾接受教育的機會相對較少，受教育水平低。同時，由于各民族原有社會形態(tài)發(fā)展階段的差異，各民族地區(qū)經(jīng)濟文化背景的不同，各民族群眾對教育的認識和重視程度存在較大的差異，其結(jié)果，各少數(shù)民族群眾間的受教育水平極不均衡。很明顯，民族地區(qū)公共政策目標(biāo)群體的知識水平低和受教育程度不均衡，將使目標(biāo)群體理解公共政策的難度加大，直接造成了公共政策執(zhí)行上的困難，從而引發(fā)公共政策的失靈。

3.從民族地區(qū)政策環(huán)境的角度分析。政策總是處于一定的社會環(huán)境之中，任何一項政策都會受到一定環(huán)境的制約和影響。民族地區(qū)的公共政策環(huán)境有其特殊性。第一，民族地區(qū)惡劣的自然環(huán)境對公共政策產(chǎn)生負面影響。一是地處偏遠，交通設(shè)施不完善，政府與各民族群眾的有效溝通存在諸多障礙，從而使得公共政策信息的傳達具有一定的滯后性。二是民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，因而，當(dāng)?shù)卣荒芤詼p緩經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐為代價，集中精力保護生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致一些能較快帶動民族地區(qū)發(fā)展的政策無法及時有效執(zhí)行，延緩了民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。三是民族地區(qū)地廣人稀，各民族群眾獲取公共政策信息的渠道單一，使得公共政策的宣傳和動員工作難以開展，進而影響公共政策的有效執(zhí)行。第二，參與不足。由于經(jīng)濟落后，財力拮據(jù)，民族地區(qū)各級政府大都無力承擔(dān)公共政策有效執(zhí)行的各項需求。一是民族地區(qū)大多屬于欠發(fā)達地區(qū)，傳統(tǒng)的生活方式在許多民族地區(qū)居于主導(dǎo)地位，缺乏現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的洗禮。二是經(jīng)濟落后導(dǎo)致的貧困，使得各民族群眾不得不將大量精力用于解決溫飽問題，致使民族地區(qū)目標(biāo)群體對公共政策各環(huán)節(jié)的參與不足。即使參與，也只能是表面文章。實踐證明，只有豐衣足食的人，才會有足夠的時間和精力去做熱心公益的公民，積極參與公共政策各環(huán)節(jié)。三是經(jīng)濟發(fā)展的滯后，使得民族地區(qū)的現(xiàn)代化水平比較低，很多現(xiàn)代化的方法在公共政策執(zhí)行過程中難以得到有效應(yīng)用。第三，民族地區(qū)特殊的民族政治關(guān)系。民族地區(qū)的政治關(guān)系，既涉及少數(shù)民族與漢族的關(guān)系，也涉及各少數(shù)民族之間的相互關(guān)系，并且，其位處邊疆的特殊的地理位置，使得這種關(guān)系具有國際化的趨勢。這種復(fù)雜的民族政治關(guān)系狀況，不利于公共政策的執(zhí)行，容易引發(fā)公共政策政策的失靈。第四，民族地區(qū)的文化環(huán)境。我國各少數(shù)民族都有自己獨特的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，這些都具有復(fù)雜性和敏感性。如果認識不到位，處理不當(dāng)，極易導(dǎo)致民族地區(qū)公共政策的失靈，進而影響民族關(guān)系和社會的和諧穩(wěn)定。

三、民族地區(qū)公共政策失靈的矯正

防止公共政策失靈，充分發(fā)揮民族地區(qū)公共政策的作用，實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，是提高政府公信力、實現(xiàn)民族地區(qū)全面健康協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，也是有效治理民族地區(qū)的客觀要求。為此，要不斷優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的每個環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)境。

1.正確處理中央與民族地區(qū)的關(guān)系。中央與民族地區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)，是實現(xiàn)民族地區(qū)公共政策目標(biāo)的重要保證，是全面貫徹落實黨和囯家的方針政策及上級政府政策的前提與基礎(chǔ)。第一，要達成整體利益與局部利益之間的協(xié)調(diào)。在我國，國家的整體利益高于個人利益、高于民族利益，維護國家的整體利益是民族地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時，囯家要統(tǒng)籌兼顧民族地區(qū)的利益。第二，中央政府應(yīng)該從雙贏的角度出發(fā)，考慮民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、財力微弱、人才缺乏、交通不暢等特殊情況，繼續(xù)采取特殊的政策措施，從人力、財力、物力等各方面支持民族地區(qū)的發(fā)展，切實保證公共政策在民族地區(qū)的全面貫徹落實。為此，“要逐步建立和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整中央、自治區(qū)、自治州、自治縣級政府的財政關(guān)系，明確上級對民族地區(qū)政府財政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任，保證民族地區(qū)的各級政府擁有供給公共物品和公共服務(wù)的必要財力?！保?］第三，要切實保障民族地區(qū)自治權(quán)的可操作性。行使自治權(quán)是我國民族區(qū)域自治制度的核心，中央政府或上級政府在宏觀層面制定的一些公共政策可能不適應(yīng)民族地區(qū)的實際情況，中央政府應(yīng)當(dāng)改革相關(guān)規(guī)定，賦予民族自治地方政府可操作性的變通執(zhí)行權(quán)。

2.優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的制定。政策制定是政策過程的起點，優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的制定，主要包括：第一，著力提高公共政策制定主體的政策制定能力。要對參與公共政策制定過程的各類人員開展培訓(xùn)。此外，還需對民族地區(qū)的各類團體、組織進行積極有效的引導(dǎo)與幫助，充分發(fā)揮他們在政策制定過程中作用。第二，逐步提高公共政策制定的科學(xué)化、民主化程度。推動準(zhǔn)政府組織和民間政策研究組織的發(fā)展，促進民族地區(qū)第二部門（半官方組織）、第三部門等組織的較快發(fā)展，發(fā)揮其在民族地區(qū)公共政策制定過程中的作用。第三，強化民族地區(qū)公共政策的公開程度，提高公民在公共政策制定過程中的參與度。要讓不同的利益主體將其各自的利益訴求明確地表達出來，是利益視角下政策過程分析的重要啟示。［4］第四，健全政策制定過程中的信息溝通機制。主要包括各類信息的收集、整理，從而使得公共政策的制定主體能夠明確、清晰的對問題進行界定，幫助決策者找到正確的問題。

3.強化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行。第一，優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行組織機構(gòu)。在民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行過程中，因地制宜，組建精干有效的執(zhí)行機構(gòu)，減少不必要的層級，為公共政策的有效執(zhí)行提供組織保證。第二，提高公共政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)和能力。一方面，“筑巢引鳳”，即改善民族地區(qū)政府單位的工作條件，制定有利于人才引進的政策以招攬優(yōu)秀人才。另一方面，強化對現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)，盡快提高他們的業(yè)務(wù)能力和知識水平。第三，實現(xiàn)公共政策執(zhí)行過程中的有效分權(quán)，包括縱向分權(quán)和橫向分權(quán)?？v向分權(quán)是指行政組織內(nèi)部的分權(quán)，強化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行。從民族地區(qū)的實際出發(fā)，當(dāng)前應(yīng)側(cè)重于橫向分權(quán)，培育各種公共組織、社會團體來承接部分公共政策的執(zhí)行，實現(xiàn)政府、社會與公民之間的協(xié)調(diào)。

4.提高目標(biāo)群體理解公共政策的能力。民族地區(qū)公共政策的目標(biāo)群體主要是指各民族群眾及當(dāng)?shù)氐母黝悎F體組織?！俺晒Φ恼紊鐣軘U大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行。”［5］要提高民族地區(qū)公共政策目標(biāo)群體理解公共政策的能力，可從以下4 個方面入手：第一，要切實把尊重民族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰作為制定公共政策的一個重要出發(fā)點。只有公共政策是符合民族風(fēng)俗習(xí)慣、尊重其宗教信仰的，各民族群眾才有可能深入了解和認同這些公共政策，從而配合這些公共政策的執(zhí)行。第二，加強對當(dāng)?shù)厝罕姷恼Z言培訓(xùn)。倡導(dǎo)漢族和各少數(shù)民族干部群眾相互學(xué)習(xí)語言，強化各少數(shù)民族干部群眾的漢語溝通能力及漢族干部群眾用少數(shù)民族語言的交流能力，加強溝通交流，才能真正促進民族地區(qū)的發(fā)展。第三，引導(dǎo)民族地區(qū)群眾轉(zhuǎn)變觀念。加強民族地區(qū)群眾對其他有助于自身發(fā)展的各類文化知識的培訓(xùn)，取其精華，去其糟粕，用各種現(xiàn)代化知識武裝自己，真正理解公共政策，有效參與到公共政策的各個環(huán)節(jié)之中。第四，引導(dǎo)民族地區(qū)各類團體組織的健康發(fā)展。各類團體組織在民族地區(qū)發(fā)展中有不可替代的作用，民族地區(qū)各級政府應(yīng)該加強與各類團體組織的聯(lián)系，重視他們的利益訴求，通過這些團體組織廣泛宣傳公共政策，充分發(fā)揮其在政府與民眾之間的中介作用。

5.完善民族地區(qū)公共政策的監(jiān)督機制。民族地區(qū)要預(yù)防公共政策的失靈，關(guān)鍵在于建立、健全、規(guī)范公共政策執(zhí)行的監(jiān)督機制。第一，要建立健全公眾監(jiān)督機制。要充分調(diào)動民族地區(qū)各民族群眾的積極性，因為公共政策與各民族群眾的切身利益緊密相關(guān)，因此，理當(dāng)激發(fā)各民族群眾的監(jiān)督熱情。同時，拓寬各民族群眾監(jiān)督的渠道，完善各民族群眾監(jiān)督公共政策執(zhí)行的機制，加強政府與各民族群眾之間的互動。第二，強化民族地區(qū)各級政府內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性和獨立性。民族地區(qū)各級政府的內(nèi)部監(jiān)督主要包括職能監(jiān)督和審計監(jiān)督，要切實保證監(jiān)督機構(gòu)在事權(quán)和財權(quán)上的獨立性，實現(xiàn)和強化監(jiān)督機構(gòu)的垂直管理，提高監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。第三，完善社會監(jiān)督制度及相關(guān)的法律法規(guī)。民族地區(qū)各級政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)建立各種社會組織、社會團體，發(fā)展當(dāng)?shù)氐拿襟w事業(yè)，使媒體成為群眾的眼睛和政府的窗戶，完善有關(guān)社會監(jiān)督的規(guī)章制度，讓社會監(jiān)督有法可依、有章可循。

6.改善民族地區(qū)的公共政策環(huán)境。民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展滯后，是造成民族地區(qū)公共政策失靈的一個重要原因。因此，改善民族地區(qū)的公共政策環(huán)境已迫在眉睫。第一，加快民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快民族地區(qū)的道路建設(shè)，實現(xiàn)民族地區(qū)的“村村通”；普及移動通信、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等。第二，加快民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，以民族特色工業(yè)帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。在發(fā)展民族特色工業(yè)的同時，要大力發(fā)展民族地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟和旅游經(jīng)濟，充分利用民族地區(qū)豐富的旅游資源和獨具風(fēng)情的民族風(fēng)俗，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟與旅游經(jīng)濟的相輔相成、共同發(fā)展。第三，加強對民族地區(qū)的扶貧開發(fā)和財政轉(zhuǎn)移支付力度。通過技能培訓(xùn)，著力提高各民族群眾的就業(yè)能力；加大投入，重點扶持民族地區(qū)的特色經(jīng)濟。要逐步構(gòu)建立長期穩(wěn)定的民族地區(qū)發(fā)展的資金渠道。第四，加強民族地區(qū)的政治文化建設(shè)，著重加大教育投入。［6］同時，在民族地區(qū)營造參與型的政治文化，以制度化的參與形式，引導(dǎo)民族地區(qū)的群眾樹立“參與”和“民主”的意識。

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