顏世磊

（中共越秀區(qū)委黨校 教研部，廣東 廣州 510115）

有序政治參與是指公民在現(xiàn)有法律框架下，以理性、正當、有序的方式直接或間接地影響政府的組成、運行和決策等政治生活的政治行為。在社會主義法治建設中，公民政治參與是否有序、合法以及參與程度，是衡量社會主義民主法治進程的重要參照指標。隨著我國依法治國進程的不斷推進，公民的民主意識不斷增強，公民有序政治參與在政治生活中發(fā)揮的作用也在不斷增強。公民有序參與公共政策制定是履行人民當家作主具體權利的實現(xiàn)方式之一，其參與力度和廣度的不斷擴大，不僅僅是社會主義民主發(fā)展的重要目標，也是加快建設法治政府進而深入推進依法治國進程的重要推動力。

一、公民有序參與公共政策制定的重要意義

（一） 公民有序參與是提高政策公共性的客觀要求

政府公共政策最顯著的特點就是其公共性，“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配”。［1］從這個意義上而言，公共政策的制定過程，實質(zhì)上是一個利益分配和調(diào)整的過程。公共政策的制定涉及到社會每個公民的切身利益，政府的政策為公共服務的程度，即政府政策的公共性必須得以體現(xiàn)，公民有序參與的主要目的，是將自身的利益訴求反映到公共政策的制定中，期望制定的公共政策能保護自身的利益不受侵害。如果在制定公共政策時公民參與少，或得不到社會公眾的積極回應，政府政策的公共性也會降低，在實施的時候，也因這種天然的缺陷帶來政策執(zhí)行的有效性大打折扣，有可能會引發(fā)社會的利益矛盾，威脅社會公共秩序的穩(wěn)定。在法治政府建設進程中，公民參與政府政策制定的力度和效果還有待加強。

1.政府決策存在“閉門造車”、“關門決策”的情況。近年來，政府在提高決策的科學化、民主化方面做了很多努力，也取得不少經(jīng)驗，但還尚未完全脫離“閉門造車”、“關門決策”的思維慣性。有的政策制定出臺后，發(fā)現(xiàn)政策與社會公眾的期望值還有很大的差距，社會公眾心理上的排隊政策的排斥感，會引發(fā)政策出現(xiàn)時效性差、政策執(zhí)行效果不理想等問諸多題，造成公共資源的極大浪費。

2.某些政府部門間的利益博弈，在一定程度上會影響公共政策的公平公正性。政府是公共政策制定的主體，其權力來源于人民的讓渡，但是，一些政府部門間利益的博弈，使得權力和政策有可能成為個別政府部門侵占公共利益而獲取私利的工具。

3.社會群體間利益訴求能力的差異，導致對公共政策制定的影響能力也是不同的。隨著改革開放進程的不斷推進和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國社會階層逐漸分化成不同層次的利益群體。這些不同的利益群體所支配的各種社會資源的不同和差異，映射在公共政策制定參與能力上，也會出現(xiàn)參差不齊的情況。有的利益群體的利益訴求能力比較強，對政府公共政策制定的影響力也較強，那么，制定出來的公共政策對滿足自身的利益訴求是比較有利的。反之，一些弱勢群體難以將自身的利益訴求在公共政策中有所體現(xiàn)，就使得政府公共政策制定的廣泛代表性不足。如果一些社會強勢利益群體利用自身對于公共政策制定的影響力，擠壓或者遮蓋了其他群體正常的利益訴求，就會導致政策制定的公平性遭受挑戰(zhàn)。

（二） 公民有序參與公共政策制定是強化法治政府服務職能的需要

政府的本質(zhì)在于服務?！肮珓諉T（通常） 不是提供服務，而是提供民主”。公務員日益重要的角色，就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求。［2］基于此：

1.在法治政府建設過程中，政府不僅要堅持依法行政，更應該將執(zhí)政為民作為建設服務型政府的價值取向。尤其是在推進依法治國的進程中，政府的決策和行為，更應該在法律規(guī)定的權限和范圍內(nèi)實施，這就進一步明確了法治政府要通過依法行政實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。這種職能轉(zhuǎn)變的唯一價值取向，就是全心全意為人民服務。為此，要政府勇于、善于和社會公眾進行積極充分有效的溝通。政府在公共政策制定中的角色，將更多地體現(xiàn)在盡可能多地征集社會各方的真實意見和要求，在制定公共政策過程中盡可能地實現(xiàn)政策的公共性，滿足大多數(shù)社會公眾的利益訴求。

2.在公共政策制定過程中，政府應拋棄“為民做主”的“父母官”的施政理念。政府作為社會公共服務的主要提供者，提供什么樣的服務，該不該提供服務，應該也必須征求社會公眾的意見。政府作為主要的博弈者之一，與其他社會利益群體或者社會組織相互博弈共同完成公共政策的制定，實現(xiàn)科學民主決策，滿足大多數(shù)社會公眾的利益需要。

（三） 公民有序參與公共政策制定是改革政府治理模式的重要內(nèi)容

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和社會主義民主進程的不斷推進，社會治理的結(jié)構由單一主體，即政府，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行摹⒂蟹止ず献鞯亩嘣黧w。在這種治理結(jié)構轉(zhuǎn)變中，一方面，政府不再是唯一主體，公民和不同的社會組織也可以參與公共政策的制定、社會公共事務管理等社會治理的內(nèi)容。另一方面，這種治理結(jié)構的轉(zhuǎn)變，必然會倒逼政府治理方式的轉(zhuǎn)變。如果政府還以單純依靠自上而下的行政命令進行社會治理和管控而不與公眾對話合作，是行不通的。有的政策制定的初衷合乎大多數(shù)社會公眾的利益，但由于政策前期宣傳力度不夠，群眾知曉率過低，得不到公眾的參與和認同，那么，在政策落實階段難免會出現(xiàn)執(zhí)行困難的情況，政府的公信力和形象也會因此遭受損失。社會公民的有序參與，意味著公共政策制定具有較為廣泛代表性的民意支持，但由于公民參與能力的不足和本來應該在社會治理中扮演重要角色的社會組織尚未具備獨自承擔社會事務的能力，社會公眾利益表達的不充分，也會降低民意的真實性和有效性。這就更需政府積極推動社會公民積極廣泛參與公共政策的制定，同時，要發(fā)動社會公眾積極監(jiān)督公共政策的實施，糾偏止錯。

二、制約公民有序參與公共政策制定的因素

隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善和社會民主政治建設的不斷發(fā)展，公民個人的民主權利意識逐漸增強，參與政治生活的意愿也隨之增強，各地各級政府也在不斷地探索公民參與公共政策或決策的途徑，取得了不少寶貴的經(jīng)驗，但總體而言，我國的公民參與公共政策的制定，還處于起步及探討階段，現(xiàn)實中存在的一些主觀和客觀因素，致使公民在參與公共政策制定中的作用沒有完全發(fā)揮出來。

（一） 社會對公民有序參與的態(tài)度轉(zhuǎn)變不到位

1.政府對公民有序參與公共政策制定的認識不到位。全社會對于公民有序參與公共政策制定的認識和觀念轉(zhuǎn)變需要一個過程。從政府的角度看，在構建服務型政府過程中，各級各地政府越來越注重公民的有序參與，但是，由于傳統(tǒng)政治文化對人們的思想觀念和行為舉止仍有著或多或少的影響，在政治生態(tài)中缺乏公民有序參與政府政策制定傳統(tǒng)，加之政府對待公民參與公共政策制定的態(tài)度轉(zhuǎn)變還沒有完全到位。于是，在公共政策制定上，一些地方政府與公民的溝通少，相互間也缺乏必要的信任，也很少去了解公眾之所想。不可否認，公民參與公共政策制定，必須具備必要的知識儲備和政治素養(yǎng)，這直接關系到公民參與的質(zhì)量，但有的政府官員以公民素質(zhì)低、能力不足為藉口，有意無意忽視甚至極力排斥公民參與公共決策制定，認為決策只是政府和專家的事情，即使已經(jīng)有相關的制度保障公民參與公共政策的制定，也不認真執(zhí)行，參與流于形式；有的官員認為參與人數(shù)過多，意見不好統(tǒng)一，造成決策效率不高，行政成本過高，難以決策。

2.公民有序參與公共政策制定和實施的認識和能力待提高。從公民的角度看，長期以來，由于公民對參與政治生活的價值認識不足，或公民由于以往與政府溝通中造成的負面情緒，在心理上產(chǎn)生了政治冷漠和對政府的不信任，公眾對待公共政策的制定和實施，習慣于被動的接受，相當多的公眾對參與公共政策制定持“參與意義不大”、“與我無關”等態(tài)度。

（二） 相關法律制度設計的缺失

1.公民有序參與公共政策制定的相關法律缺乏整體上設計。法律和制度是保障公民能有序地參與公共政策制定的重要手段。法律以其制度性、規(guī)范性和約束性，規(guī)范著公民參與公共政策制定的制度，可以盡量減少公民的無序參與對公共政策制定的消極影響。然而，相對于其他國家，我國公民參與的法制建設是明顯滯后的，除憲法之外，沒有一部專門的法律規(guī)范和保障公民的有序參與，有限的規(guī)定分散在《價格法》、《行政程序法》、 《行政許可法》 等少數(shù)幾部法律的一些法律條文中。另外，相關的配套法律法規(guī)尚未完全建立起來，或者一些對公民參與政府公共政策制定起著重要作用的法規(guī)，例如，《中華人民共和國政府信息公開條例》，因立法層次較低，難以有效保障公民參與公共政策制定的權利。

2.公民有序參與公共政策制定的相關制度缺乏程序上的科學設計。經(jīng)過各地政府的探索和研究，在公民有序參與公共政策制定制度建設上取得很大的成果。我國已初步建立了諸如聽證會制度、信訪制度、政務公開制度等，以保障公民有序參與公共政策制定的權利。但是，這些制度缺乏公民參與程序上的設計和考量，在形式上很多都只是對某部法律的某一條款的簡單的描述，許多條文并沒有真正具體化，導致政府的自由裁量權過大，在執(zhí)行上也是尺度不一，有空可鉆。

（三） 公民有序參與公共政策制定的渠道不通暢

1.群眾與人大代表、政協(xié)委員的常態(tài)化溝通機制尚未完全建立。參與選舉人大代表和推薦政協(xié)委員，是公民有序參與公共政策制定的主要途徑。隨著我國社會主義民主法治體系的不斷完善，公民越來越重視通過這種方式參與政治生活，但對于普通公眾來說，參與機會較少，利益表達途徑較為單一。近年來，雖然各地也在不斷探索建立群眾與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)系機制，但常態(tài)化溝通機制尚未完全建立起來，普通民眾還難以直接通過人大代表和政協(xié)委員將自己的意見、建議、愿望反映給各級政府，從而影響政府公共政策的制定。

2.政府與公眾間的信息不對稱及缺少相應的反饋機制，加大了公民參與政府公共政策制定的難度。隨著群眾路線教育實踐活動的深入開展，各級政府的工作作風得到很大轉(zhuǎn)變，政府和政府官員也越來越重視通過信訪、聽證會、領導接待日和專項座談會等方式來傾聽群眾的呼聲和要求，政府在密切聯(lián)系群眾同時，公民也在一定程度上影響政府公共政策的制定，但是，這種溝通或多或少的存在信息單邊流動并缺少相應反饋機制的問題。有些群眾反映的意見得不到有效的回應，有些群眾反映的問題拖而不決，也在一定程度上影響和制約了群眾的有序參與。

3.社會組織發(fā)展不足，對政府公共政策制定的影響力有限。隨著我國公民社會組織的快速增長，日益發(fā)展壯大的社會組織為公民有序參與公共政策的制定提供了另外一個重要渠道，但對政府公共政策制定具有一定影響力的社會組織，大多數(shù)是具有官方、半官方背景的研究機構或協(xié)會，甚至一些重要的非政府組織的活動經(jīng)費由政府撥款，在經(jīng)濟上完全依賴于政府。這些非政府組織相對獨立性的缺乏，能否在公共政策制定中真正代表社會公眾的利益，也備受質(zhì)疑，而本該在公共政策制定中發(fā)揮作用的自治性社會組織，發(fā)展比較緩慢，其自身能力不足，對公共政策制定的影響力很有限。即是說，公民通過自治性社會組織參與或影響公共政策的制定，還十分困難。

三、推動公民有序參與公共政策制定的路徑

（一） 完善相關法律法規(guī)，促進公民有序參與公共政策制定的法制化

法律是對全社會所有人最具約束力和威懾力的行為規(guī)范，所有人的行為和活動都必須在法律規(guī)定的框架下進行。從這個意義上說，公民參與公共政策制定的方式和途徑，也要依法、有序，也就是將公民參與公共政策制定的過程法制化，“無法導致無序，依法形成有序。依法和有序之間，形成一個難以割裂的因果關系和依賴關系”。［3］通過進一步完善相關法律法規(guī)，實現(xiàn)公民參與公共政策制定法制化主要體現(xiàn)在三個層面：第一，通過建立和完善有利于擴大公民參與的法律法規(guī)，從法律層面起到保障公民參與公共政策過程權利的作用。第二，在法律上進一步明確和規(guī)范公民參與公共政策制定的途徑、范圍和方式。既做到充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由，又能保障公民參與的質(zhì)量，積極鼓勵和規(guī)范公民有序地參與公共政策制定，避免參與的無序化。第三，法律約束效力具有普遍適用性。法律的約束力不僅僅要求公民依法有序地參與公共政策制定，對政策制定者來說也是適用的。為此，要使法律面前人人平等的觀念日益深入人心。只有通過推動公民有序地參與公共政策制定方面的立法，才能規(guī)范和約束政府的施政行為，才能有效地推動政府履行促進公民積極參與公共政策制定的相關職責。

（二） 完善政策咨詢系統(tǒng)，拓寬公民有序參與公共政策制定的渠道

黨的十八屆四中全會提出：要“探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制?！边@也給拓寬公民有序參與公共政策制定的渠道指明了方向。第一，要探索創(chuàng)新社會公眾溝通機制，暢通公民利益表達渠道，完善人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系群眾常態(tài)化機制，建立健全人大代表和政協(xié)委員工作室制度，增強人大代表和政協(xié)委員與群眾的聯(lián)系，傾聽群眾呼聲，使群眾的利益訴求表達渠道更為通暢。第二，完善公共決策聽證制度。聽證制度作為民主的一種實現(xiàn)形式、管理的一種有效方法，“政策聽證過程本身就是一個利益相關者參與決策的過程，它可以及時發(fā)現(xiàn)政策在實施過程中的重要不足，以便不斷調(diào)整和完善相關政策?！保?］隨著依法治國理念日益深入人心，要從根本上規(guī)范政府的行政行為，完善決策聽證制度，繼續(xù)擴大行政聽證在具體行政行為范圍的適用，彌補聽證會公民參與時間短、參與人數(shù)有限制的弊端，做到公民與政府的深入對話和溝通；進一步完善公眾聽證參與者的遴選制度，既要重視專家學者的智囊咨政作用，充分聽取其在公共政策制定中的技術性、專業(yè)性的建議和意見，又要將征集到的普通公眾的意見、建議納入到公共決策制定的參考范圍，增強決策的公共性和合法性。

（三） 加大政府信息公開力度，保障公民有序參與公共政策制定的知情權

政府信息公開是公民有序參與公共政策制定的前提。積極引導公民有序參與公共政策制定，首先要滿足公民的知情權，要讓公民掌握足夠的相關政策信息，這是促使和保證公民參與的先決條件。政策信息對公眾開放的程度，在某種意義上決定了公民參與的程度，同時，也在一定程度上對決策是否客觀、符合實際做出了驗證。第一，政府及公務人員要加快轉(zhuǎn)變思想觀念，以積極開放的心態(tài)看待公民參與公共政策的制定，堅持依法行政，積極推進行政權力運行程序化和公開透明，在公共政策制定之前及時有效地將政策信息向社會公眾公開。第二，要依照《中華人民共和國政府信息公開條例》，結(jié)合本單位的實際，進一步細化完善本單位的政府信息公開制度，嚴格規(guī)范政府信息公開的程序和內(nèi)容。除國家法律嚴格規(guī)制的例外信息等，其他可公開的信息，要及時向社會公開。第三，隨著網(wǎng)絡時代的到來，人們已越來越習慣于通過諸如網(wǎng)絡媒體、微博、微信等基于網(wǎng)絡的新載體獲取信息，政府信息公開也應該順時代潮流，進一步完善電子政務建設，構建政府與社會溝通的網(wǎng)絡新平臺，促進社會公眾及時地知曉和了解政務信息，特別是有關政策制定的信息。第四，建立完善政府信息公開的信息反饋機制。要廣泛收集社會公眾對政務信息公開的反饋意見，避免出現(xiàn)以往的單邊信息傳遞的情況。政府可以通過信息反饋機制來評價、檢驗相關的政策和制度的制定是否符合實際需要。社會公眾通過這個機制，監(jiān)督政府信息公開的執(zhí)行情況。

（四） 培育和壯大社會組織，提高公民有序參與公共政策制定的能力

在現(xiàn)代社會治理中，公共政策制定不再是由政府全盤包攬，而是一個由各參與社會公共事務管理的多元主體相互博弈的過程，這其中就包括各類社會組織。在社會管理過程中，社會組織不僅可以向社會提供各種公益服務，還可以將自己的工作觸角延伸到政府難以達到的地方，從而起到彌補市場失靈，緩解政府管理壓力，緩和社會矛盾的作用。對于公共政策的制定過程而言，社會組織可以作為連接政府和社會公眾的紐帶和橋梁，充分吸納社會各方的意見和建議，有利于公共政策更為社會公眾所接受。第一，改善社會組織成長的環(huán)境。要采取多種形式的民主參與訓練，提升公民政治參與的能力和意識，調(diào)動公民有序參與的熱情和積極性。這也給壯大社會組織尤其是自治性的社會組織提供了肥沃的土壤。第二，加大社會組織培育的力度。在注冊登記上，要進一步放寬登記條件，簡化登記程序，使其具有非政府性、相對獨立性、非營利性和自愿性的特征。在公共政策制定過程中，政府管理部門要加大對社會組織的扶持力度，逐漸提高社會組織參與公共政策制定的能力。

［1］李景鵬.論政府公共性［J］.天津社會科學，2002（6）.

［2］珍妮特·v·登哈特、羅伯特·b·登哈特著，丁煌譯.新公共服務服務，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：128.

［3］陶東明，陳明明編著.當代中國政治參與［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：258.

［4］楊志. 我國公民參與公共政策的現(xiàn)狀及其路徑選擇［J］.理論學刊，2006（7）.