戰(zhàn)海霞

(山東大學(xué) 山東 濟(jì)南 250100)

地方自治是中國(guó)近代憲政的重要內(nèi)容之一，它是近代中國(guó)學(xué)者從西方引進(jìn)的一個(gè)政治概念。內(nèi)涵為:“國(guó)家于一定區(qū)域范圍內(nèi)，予其人民所組織之團(tuán)體，以自行處理區(qū)域內(nèi)行政之權(quán)，使代為國(guó)家所當(dāng)施于其區(qū)域內(nèi)行政之權(quán)于自己區(qū)域內(nèi)，而擔(dān)負(fù)其責(zé)任是也?！保?］黃遵憲的地方自治也是他推崇的君主立憲政體的重要方面。他的地方自治理論的基本內(nèi)容是:“分官權(quán)于民，改革封建官制，去郡縣專政之弊［2］”。

一、黃遵憲地方自治理論的提出

黃遵憲在日本恰逢資產(chǎn)階級(jí)民權(quán)運(yùn)動(dòng)的高潮，得以閱讀福澤諭吉等人的著作，形成了地方自治理論的雛形?？计湓搭^，黃遵憲關(guān)于地方自治的理論是其《日本國(guó)志》中允許民間“合眾之才力、眾人之名望、眾人之技藝、眾人之聲氣”政治體制設(shè)想的深化和發(fā)展。

地方自治理論的初次提出是在他給梁?jiǎn)⒊囊环庑胖小Ｋf(shuō)“自吾隨使東西，略窺各國(guó)政學(xué)之要，以為國(guó)之文野，必以民之智愚為程度。茍欲張國(guó)力，伸民權(quán)，非民族之強(qiáng)，則皮之不存，毛將焉附，國(guó)何以自立?茍欲保民生，厚民氣，非地方自治，則秦人視越人之肥瘠，漠不相關(guān)，民何由而強(qiáng)?”［3］黃遵憲強(qiáng)調(diào)了地方自治的重要性，提倡要給民眾權(quán)利，設(shè)立地方議會(huì)，籌建地方自治政權(quán)。

二、黃遵憲地方自治理論的內(nèi)容

黃遵憲以中國(guó)的郡縣制為形式，融入西方資產(chǎn)民權(quán)自治的思想，形成符合中國(guó)國(guó)情的地方自治理論?！皶r(shí)寶箴為巡撫，行新政，遵憲首倡民治于眾曰:‘亦自治其身，自治其鄉(xiāng)而已。由一鄉(xiāng)推之一縣、一府、一省，以迄全國(guó)，可以成共和之郅治，臻大同之盛輒?！保?］他在中國(guó)近代史上發(fā)出了地方自治的呼喊，成為倡導(dǎo)地方自治思想的學(xué)者。

所謂地方自治，按照黃遵憲的理解，主要有兩個(gè)方面的內(nèi)涵:

1．“自治其身”，即“開(kāi)民智”，通過(guò)宣揚(yáng)灌輸西方資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)說(shuō)，對(duì)國(guó)民性進(jìn)行徹底改造，提高國(guó)民的的參政意識(shí)和參政能力，以準(zhǔn)備立憲政所必不可少的國(guó)民素質(zhì)條件。［5］這是我們實(shí)施自治理論的基礎(chǔ)，只有借助于民眾自我意識(shí)的提高，理解、明了自治的內(nèi)涵，將這種意識(shí)內(nèi)化為民眾本身的一種權(quán)利。

黃遵憲在湖南組織“不纏足”會(huì)，禁止婦女纏足，沖擊封建專制堡壘。他不僅僅解開(kāi)了婦女纏了千年的裹腳布，而且砸碎了封建禮教的束縛，鼓勵(lì)女性的解放運(yùn)動(dòng)，鼓勵(lì)婦女自立、自為，而不是只是成為男性的附屬品。這在很大程度上為“自治其身”發(fā)出了振聾發(fā)聵的呼聲。

2．“自治其鄉(xiāng)”，就是分官權(quán)，即按照行政、議政分開(kāi)的原則改革地方行政制度，提高地方的自治能力，奠定立憲政體的制度基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)在中央集權(quán)的專制主義國(guó)家中，加強(qiáng)地方的自治能力、自衛(wèi)能力，提高地方自我管理的水平。

黃遵憲最早在《日本國(guó)志》中提出了“官民分權(quán)”的思想。他認(rèn)為“與西方民權(quán)思想主要針對(duì)封建專制的君權(quán)及教權(quán)不同，黃遵憲將反對(duì)封建地主階級(jí)的‘官權(quán)’，作為民權(quán)的主旨，把官權(quán)與民權(quán)尖銳的對(duì)立起來(lái)，突出重點(diǎn)，抓住要害，給民權(quán)思想注入了新的內(nèi)容?！保?］黃遵憲的地方自治思想是為立憲政體服務(wù)的，他的具體實(shí)踐也會(huì)服務(wù)于這個(gè)目的。

三、黃遵憲地方自治思想的實(shí)踐

(一)創(chuàng)設(shè)保衛(wèi)局。

保衛(wèi)局在黃遵憲地方自治思想的實(shí)踐中占有重要地位。它是地方自治理論實(shí)施的中心機(jī)構(gòu)，為其他措施開(kāi)展提供強(qiáng)有力的后盾支持。湖南保衛(wèi)局成立于1898年7月27日，它是維新派試圖以西方資產(chǎn)階級(jí)民主制度改造封建官僚制度，以實(shí)踐其“地方自治”理論的嘗試。［7］

《湖南保衛(wèi)局章程》闡述了其宗旨:“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索罪犯”。他從民眾的角度出發(fā)，用強(qiáng)制力來(lái)制約違法犯罪行為，從而促進(jìn)地方的安定。保衛(wèi)局的章程中體現(xiàn)著三權(quán)分立的思想?！暗谌龡l，本局議事紳商十余人，一切章程，由議員議定，稟請(qǐng)撫憲核準(zhǔn)，交局中照行。其撫憲批駁不行者，應(yīng)由議員再議，或撫憲擬辦之事，亦飭交議員議定稟行?！保?］從重大事務(wù)的決策方面，應(yīng)用了西方的“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則，并且可以多次商議，群策群力，保證了決策的正確性?！暗谒氖臈l，本局總辦，以司道大員兼充，以二年為期，期滿應(yīng)由議事紳士公舉，稟請(qǐng)撫憲扎委。議事紳士亦以二年為期，期滿再由本城各紳戶公舉?！保?］第四十四條，可以看出當(dāng)時(shí)職員的任用難能可貴的采用了選舉的方式，彰顯著民主的光輝。保衛(wèi)局鑒于上的表現(xiàn)成為了名副其實(shí)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)。

保衛(wèi)局的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置采用了分區(qū)管理的新方法。保衛(wèi)局配置的官員分區(qū)巡邏，各部門(mén)和地區(qū)有了明確的分工，科學(xué)管理，提高了辦事效率。

保衛(wèi)局發(fā)揮著維護(hù)地方治安的職能。如捕獲了匪頭張德云、周子彬以及賭犯劉桂生、馮漢章等人。在《湘報(bào)》第147 號(hào)上記載了保衛(wèi)局報(bào)院各案共15 起，其中竊案7 起，搶奪財(cái)務(wù)案1 起、拐人案3 起、賭案1 起、巡查違法及被打案1起，失火案1 起、假票案1 起。這相比于保甲制度實(shí)行后期相比有了很大的進(jìn)步。此外，保衛(wèi)局“為從根本上整頓城市秩序，穩(wěn)定流動(dòng)人口，固定居民，保衛(wèi)局十分注重清查戶口，把清查戶口視為治安的“第一要義”。［10］掌握人口的流動(dòng)，全面了解戶籍情況，區(qū)別對(duì)待，從而維護(hù)提前避免和預(yù)防了一些犯罪的發(fā)生，從源頭穩(wěn)定了社會(huì)秩序。此外，保衛(wèi)局在戰(zhàn)時(shí)具有預(yù)防侵略的功能。保衛(wèi)局設(shè)立之初就具有挽救國(guó)家危亡的目的。

(二)建立課吏館。

課吏館是黃遵憲地方自治理論實(shí)施的中樞機(jī)構(gòu)，為地方自治實(shí)踐提供基層官吏的保障。課吏館不同于學(xué)校機(jī)構(gòu)，他注重培養(yǎng)官吏處理事務(wù)的能力與才干。課程設(shè)置比較務(wù)實(shí)，共分六大類:一、“學(xué)?！?，關(guān)于造士育才的普通教育;二、“農(nóng)工”，關(guān)于務(wù)財(cái)、訓(xùn)農(nóng)、勸工、興業(yè)的實(shí)業(yè)教育;三、“工程”，關(guān)于治道路、通溝洫、修城池的工程培訓(xùn);四、“刑名”，關(guān)于考律例、清訟獄、處罪犯的法律培訓(xùn);五、“緝捕”，關(guān)于盜賊、會(huì)匪、棍惡的查緝培訓(xùn);六、“交涉”，關(guān)于通商、游歷、傳教的保護(hù)培訓(xùn)。［11］這些課程的設(shè)置全面、務(wù)實(shí)，官吏通過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，可具備處理實(shí)際事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)從理論到實(shí)踐的跨越。此外，課吏館也為舊式官僚接觸西方新的知識(shí)、新的民主觀念，提供了契機(jī)。

(三)設(shè)立遷善所。

遷善所負(fù)責(zé)整頓刑獄之事，收留失業(yè)人員及羈管犯人。黃遵憲親自擬定了《遷善章程》34 條，明確規(guī)定遷善所主要職能是用于收留犯人進(jìn)行勞動(dòng)改造，同時(shí)也收容失業(yè)人員，每所限收容40 人;遷善所由由官紳合辦，“理事官紳相助為理，刑法為官專管，銀錢為紳專管”，“所有未盡事宜及應(yīng)增應(yīng)改章程，再隨時(shí)由保衛(wèi)局總辦邀議事紳商議定照行。本所各委員會(huì)亦只有行事之責(zé)，并無(wú)定例之權(quán)?！保?2］其中以教化為主，教之以技能，如裁縫、織布、刻字等，賦予他們擁有謀生的能力，為改過(guò)自新提供機(jī)會(huì)。此外，黃遵憲制定了整治監(jiān)獄辦法十五條，“這些條例，對(duì)于改善罪犯的獄中生活待遇，禁止獄吏獄卒勒索凌虐犯人，以及促使犯人悔過(guò)自新，都有其一定的意義?！保?3］他注重用道德、教育等來(lái)感化罪犯，改善他們的生活待遇，體現(xiàn)了黃遵憲愛(ài)民、關(guān)心民眾的情懷，其中蘊(yùn)含著人文主義的色彩。

四、評(píng)價(jià)黃遵憲的地方自治思想

(一)黃遵憲的地方自治理論以政府主導(dǎo)為指導(dǎo)原則。

此原則符合國(guó)情。就如高旺在《晚期中國(guó)的政治轉(zhuǎn)型》中所說(shuō):“地方自治受國(guó)家行政的控制，在政治現(xiàn)代化的初期是必要的?！鼻宄侵醒爰瘷?quán)高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，君主專制已達(dá)頂峰。長(zhǎng)期的思想文化控制和閉關(guān)鎖國(guó)政策使中國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界其他國(guó)家，國(guó)民素養(yǎng)不高。國(guó)民自治素養(yǎng)達(dá)不到自治要求，很難依靠民眾自己來(lái)管理地方事務(wù)的。以政府為主導(dǎo)來(lái)指導(dǎo)，有利于政策的貫徹執(zhí)行，贏得政府的支持，減小自治實(shí)施的阻力。

(二)黃遵憲的地方自治理論的實(shí)施開(kāi)創(chuàng)了一些新的體制。

1．保衛(wèi)局的創(chuàng)立開(kāi)創(chuàng)了一種新的地方管理體制:運(yùn)動(dòng)三權(quán)分立的組織原則;采取分區(qū)管理的方式;地方自籌經(jīng)費(fèi)，自我管理。這些在近代史上都是第一次將西方的資產(chǎn)階級(jí)民權(quán)思想和中國(guó)的地方實(shí)際相結(jié)合，產(chǎn)生出中國(guó)地方自治機(jī)構(gòu)。

2．開(kāi)創(chuàng)了監(jiān)獄管理的新體制。黃遵憲的寬待罪犯的政策，使一部分人免于牢獄之災(zāi)，從源頭上就減少了犯罪的數(shù)量。對(duì)于監(jiān)獄的管理則善待罪犯，體系完善，整頓獄中官吏，并且教育犯罪人員改過(guò)自新，聘請(qǐng)專門(mén)的人才來(lái)傳授謀生技能，使之擁有一技之長(zhǎng)。從而有助于斷絕他們?cè)俅巫呱戏缸镞@條道路。

3．開(kāi)啟了近代中國(guó)警政制度的現(xiàn)代化進(jìn)程。黃遵憲在《日本國(guó)志·職官志一》中寫(xiě)道了日本警察制度“凡警察職務(wù)在保護(hù)人民，一去害，二衛(wèi)生，三檢非違，四索罪犯?？嘉鞣ㄓ行姓?，其職在保民衛(wèi)國(guó)、防患未然?！蓖ㄟ^(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)，它與黃遵憲在湖南設(shè)立的保衛(wèi)局的宗旨是相一致的。也就是說(shuō)當(dāng)時(shí)湖南保衛(wèi)局也具有著近代警察的職能。而且黃遵憲在湖南還設(shè)置巡查分區(qū)進(jìn)行管理，維護(hù)地方治安，這更顯示了其中的警政色彩。可以說(shuō)，保衛(wèi)局的設(shè)立是中國(guó)近代警察制度的濫觴。

(三)黃遵憲的地方自治理論對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

維新變法、民國(guó)時(shí)期的聯(lián)省自治、新民主主義革命時(shí)期的毛澤東思想都受到了黃遵憲地方自治理論的影響?！翱涤袨殡S著變法運(yùn)動(dòng)的深入，面臨的問(wèn)題愈益復(fù)雜的情況下，暫時(shí)避開(kāi)議院的問(wèn)題，力主開(kāi)制度局作為變法的總綱，切實(shí)地從人事掌握政權(quán)，除舊布新的改革活動(dòng)，這與黃遵憲在湖南變法中提出緩開(kāi)地方議院，創(chuàng)辦保衛(wèi)局以作為推行新政的權(quán)力機(jī)構(gòu)和基層組織的思想是完全一致的?！保?4］“值得注意的是，周錫瑞認(rèn)為，毛澤東的建立革命根據(jù)地的思想是受了湖南新政中‘地方自治’觀念的影響。”［15］。

此外，黃遵憲的地方自治理論發(fā)揮重大積極作用的同時(shí)也具有“大權(quán)政治”和“精英統(tǒng)治”的局限性。

黃遵憲在湖南的地方自治中府縣會(huì)議中雖然議員選舉產(chǎn)生且采用多數(shù)通過(guò)的方式帶有民主色彩，但是他也指出“大權(quán)悉操之政府，重內(nèi)輕外，于勢(shì)較便也”。［16］他的這種把地方自治作為官方政權(quán)的輔助機(jī)構(gòu)，即重視官權(quán)，限制地方自治權(quán)利。

普通民眾未能掌握到真正的實(shí)權(quán)。精英政策在一定程度上限制了民主性，地方自治機(jī)構(gòu)的特征是:“統(tǒng)治者為了自己的利益實(shí)行的統(tǒng)治［17］”。黃遵憲始終是無(wú)法擺脫其地主階級(jí)的屬性，本質(zhì)上還是維護(hù)清政府統(tǒng)治，其進(jìn)行的是一次改良的嘗試而已。

我們應(yīng)辯證的看待黃遵憲的地方自治理論，既要看到其制度創(chuàng)新方面的成就，又要看到“大權(quán)政治”和“精英統(tǒng)治”的局限性，雖未曾實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主治理，但是也是資產(chǎn)階級(jí)改良的偉大嘗試，是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代化國(guó)家轉(zhuǎn)型路上的一次試驗(yàn)。

［1］《地方自治譚》，《廣益從報(bào)》，第六年第二十四期，1908年10月14日．

［2］鄭海麟:《黃遵憲與近代中國(guó)》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1988年．

［3］《黃遵憲致梁?jiǎn)⒊瑫?shū)》第33 號(hào)，載《中國(guó)哲學(xué)》第八期，三聯(lián)書(shū)店1982年版．

［4］《清史稿·黃遵憲傳》，中華書(shū)局．

［5］李華興，吳嘉勛編:《梁?jiǎn)⒊x集》，上海人民出版社，1984年版．

［6］盛邦和:《黃遵憲史學(xué)研究》，江蘇古籍出版社，1987年版．

［7］徐順富:《湖南士紳與清末地方自治》，文史博覽(理論)2011年1月．

［8］《湖南保衛(wèi)局章程》，《湘報(bào)》第7 號(hào)．

［9］《湖南保衛(wèi)局章程》，《湘報(bào)》第7 號(hào)．

［10］蔡開(kāi)松:《湖南保衛(wèi)局述論》，《近代史研究》，1990年第1 期．

［11］黃遵憲:《湖南改定課吏館章程》，載陳錚編:《黃遵憲全集》(上)中華書(shū)局，2005年．

［12］黃遵憲:《湖南遷善所章程》，載陳錚編:《黃遵憲全集》(上)，中華書(shū)局，2005年．

［14］鄭海麟:《黃遵憲傳》，中華書(shū)局，2006年．

［15］張玉平:《黃遵憲的地方自治思想評(píng)述》，《廣東教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第6 期．

［16］朱俊:《黃遵憲地方自治思想初探》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第3 期．

［17］廖香錢:《清末地方自治的制度價(jià)值分析》，《樂(lè)山師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第2 期。