□文/尹建麗于得水

（1.常州機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院；2.常州出入境檢驗(yàn)檢疫局 江蘇·常州）

一、公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理

公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是指公共事務(wù)活動(dòng)中存在的相關(guān)不確定性，對(duì)公共事務(wù)管理組織及公共事務(wù)活動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響。（圖1，資料來源于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理指南（征求意見稿）》）

風(fēng)險(xiǎn)管理雖主要發(fā)源于金融領(lǐng)域，但在信息安全、食品安全、消費(fèi)品安全等領(lǐng)域也得到了長(zhǎng)足發(fā)展。安全、存儲(chǔ)與系統(tǒng)管理解決方案供應(yīng)商賽門鐵克提出：賽門鐵克就是信息風(fēng)險(xiǎn)管理，保護(hù)和管理非結(jié)構(gòu)化信息降低成本和風(fēng)險(xiǎn)；我國(guó)食品安全法規(guī)定國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理在WTO體制下又稱作“風(fēng)險(xiǎn)分析”，最初由國(guó)際食品法典委員會(huì)提出，近十余年來用于WTO/SPS食品安全及其他公共危機(jī)事件；消費(fèi)品安全領(lǐng)域如歐盟非食品類消費(fèi)品快速預(yù)警系統(tǒng)（RAPEX），美國(guó)國(guó)家傷害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（NEISS）等。

圖1 公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理過程

二、公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)

風(fēng)險(xiǎn)管理本身就是績(jī)效管理，提高效率和效果、增強(qiáng)行動(dòng)的合理性和有效地配置資源、保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在可接受的程度內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)以關(guān)聯(lián)的、有效的和高效率的方式嵌入組織所有的實(shí)踐和過程。風(fēng)險(xiǎn)管理過程應(yīng)該是這些過程的一部分而不是獨(dú)立于這些過程，尤其是風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)嵌入組織方針的制定、業(yè)務(wù)與戰(zhàn)略的策劃及評(píng)審，以及變更管理過程。風(fēng)險(xiǎn)管理往往與信息化技術(shù)緊密結(jié)合，WCO世界海關(guān)組織風(fēng)險(xiǎn)管理指南RMG指出，風(fēng)險(xiǎn)管理是所有國(guó)家海關(guān)通過自動(dòng)化、完全的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)來應(yīng)用的方法。

卓越績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則表明全面質(zhì)量管理發(fā)生了最重要的變化，即質(zhì)量和績(jī)效、質(zhì)量管理和質(zhì)量經(jīng)營(yíng)的系統(tǒng)整合，旨在引導(dǎo)組織追求“卓越績(jī)效”。“質(zhì)量”將以追求“組織的效率最大化和顧客的價(jià)值最大化”為目標(biāo)，作為組織一種系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的“全面質(zhì)量”。風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效管理等與質(zhì)量管理都是深度融合的，并非多張“皮”。內(nèi)部控制就是控制風(fēng)險(xiǎn)，控制風(fēng)險(xiǎn)就是風(fēng)險(xiǎn)管理，內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理僅是風(fēng)險(xiǎn)控制的兩種不同語義表達(dá)形式，并不存在本質(zhì)上的區(qū)別。我國(guó)財(cái)政部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》借鑒了COSO報(bào)告的5要素框架形式，在內(nèi)容上體現(xiàn)了其風(fēng)險(xiǎn)管理8要素框架，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中界定的內(nèi)部控制實(shí)際上就是風(fēng)險(xiǎn)管理?？梢哉f，質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)從本質(zhì)上來講其管理目標(biāo)是一致的。

三、公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立

（一）全面風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論方法。20世紀(jì)80年代美國(guó)管理會(huì)計(jì)委員會(huì)從財(cái)務(wù)效益的角度發(fā)布了“計(jì)量企業(yè)業(yè)績(jī)說明書”，提出計(jì)量企業(yè)績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)；90年代，以銀行財(cái)務(wù)報(bào)表作為分析基礎(chǔ)、以股權(quán)收益率（ROE）為中心指標(biāo)的杜邦分析法得到推廣。緊接著，EVA評(píng)價(jià)法的提出讓理論界耳目一新，EVA即經(jīng)濟(jì)增加值，等于稅后利潤(rùn)減去債務(wù)和股權(quán)成本后的剩余收入，體現(xiàn)了銀行創(chuàng)造的真實(shí)利潤(rùn)。美國(guó)的卡普蘭和諾頓提出的BIS綜合平衡計(jì)分卡將銀行的愿景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略與銀行的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)聯(lián)系起來，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略和績(jī)效的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)方的平衡。

BSC平衡計(jì)分卡績(jī)效考核體系與以往只重視財(cái)務(wù)考核的體系迥然不同，是從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)角度，將組織的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型績(jī)效管理體系。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)的路徑。風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)必須嵌入政府績(jī)效管理體系中來，公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)在績(jī)效管理原有框架下進(jìn)行，而不是另起爐灶?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本價(jià)值準(zhǔn)則是以政府使命和績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)，構(gòu)建基于政府基本職能結(jié)構(gòu)的指標(biāo)模型、基于平衡計(jì)分卡的指標(biāo)模型和基于政府運(yùn)行過程的指標(biāo)模型。

上海質(zhì)量管理科學(xué)研究院在探索推進(jìn)ISO31000風(fēng)險(xiǎn)管理系列標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用途徑中提出，《ISO31000風(fēng)險(xiǎn)管理：原則與指南》提出風(fēng)險(xiǎn)管理框架嵌入企業(yè)已經(jīng)建立的管理體系的理念，為此，“管理體系認(rèn)證+風(fēng)險(xiǎn)管理成熟度評(píng)價(jià)”認(rèn)證模式，是基于企業(yè)已經(jīng)建立并運(yùn)行的管理體系，評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理要素嵌入管理體系的成熟度和運(yùn)行的績(jī)效，通過采用《ISO9004組織追求持續(xù)成功——質(zhì)量管理方法》給出的評(píng)價(jià)方法，對(duì)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)鍵要素和具體要素進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，作出風(fēng)險(xiǎn)管理成熟度評(píng)價(jià)。

風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)的路徑應(yīng)是：采用績(jī)效管理的理論方法，將公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)嵌入到整體的績(jī)效管理體系中來，在原有體系中按需增加風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效指標(biāo)數(shù)。對(duì)于運(yùn)行質(zhì)量管理、卓越績(jī)效管理等體系的組織可以整合全面管理體系，ISO9001：2015標(biāo)準(zhǔn)引入了風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇的應(yīng)對(duì)措施、過程績(jī)效評(píng)價(jià)，以確保質(zhì)量管理體系的符合性和有效性得到測(cè)量。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)模型?？?jī)效評(píng)價(jià)模型是構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的理論依據(jù)，它決定著績(jī)效評(píng)價(jià)的維度。常用的績(jī)效評(píng)價(jià)模型有以下幾種：邏輯模型、平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法、CAF通用模型、績(jī)效棱柱模型、項(xiàng)目等級(jí)評(píng)價(jià)工具等。借鑒西方國(guó)家如美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，可以從三方面來構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)模型：1、基于政府基本職能結(jié)構(gòu)的指標(biāo)模型。政府職能是績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本依據(jù)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)結(jié)構(gòu)和指標(biāo)選擇必須基于政府的職能并體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變狀況，因?yàn)檎毮艿膶?shí)施情況就是政績(jī)的具體表現(xiàn)。職能是一個(gè)部門的核心和主業(yè)，也是“三定”中的首定，定好職能，后續(xù)才能按職設(shè)崗、以崗定人，所以政府改革核心是職能轉(zhuǎn)變。其績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的評(píng)估項(xiàng)、評(píng)估特征和評(píng)估子項(xiàng)應(yīng)以業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、工作風(fēng)險(xiǎn)為主，即以職能績(jī)效為主；2、基于平衡計(jì)分卡的指標(biāo)模型。將政府管理目標(biāo)分解為平衡計(jì)分卡模式，從經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)服務(wù)、內(nèi)部流程、持續(xù)發(fā)展四個(gè)方面設(shè)計(jì)指標(biāo)，并根據(jù)職能設(shè)置分指標(biāo)。也可超越平衡主分卡，從政府管理的業(yè)績(jī)、成本、內(nèi)部管理三個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系，并按職能構(gòu)建分指標(biāo)體系；3、基于政府運(yùn)行過程的指標(biāo)模型。借鑒美國(guó)國(guó)家績(jī)效審查委員會(huì)和政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，以政府運(yùn)作中的投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果等基本環(huán)節(jié)為邏輯框架，設(shè)計(jì)政府管理的投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、結(jié)果指標(biāo)、效率指標(biāo)和成本效益指標(biāo)。

在《中央企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》中，企業(yè)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)分方法采取功效系數(shù)法和綜合分析判斷法。為了系統(tǒng)穩(wěn)定和更好地運(yùn)行，政府需要根據(jù)自身情況，進(jìn)行組織和研究相關(guān)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和打分規(guī)則，基于績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化方可定制。系統(tǒng)開發(fā)可根據(jù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化定制運(yùn)算方式，進(jìn)行數(shù)據(jù)后臺(tái)運(yùn)算，統(tǒng)計(jì)結(jié)果。根據(jù)政府績(jī)效總目標(biāo)，確立各個(gè)層次分目標(biāo)的相對(duì)重要性即權(quán)重，權(quán)重計(jì)算的數(shù)學(xué)方法是在統(tǒng)計(jì)學(xué)領(lǐng)域被普遍應(yīng)用的“層次分析法”。它是將指標(biāo)評(píng)估體系分解為多個(gè)層次，并按目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層排列起來，形成有序的多層次模型。吳慧芳在“政府績(jī)效評(píng)估體系的基本框架與構(gòu)建方法”一文中，列舉了某職能局績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的評(píng)估項(xiàng)、評(píng)估特征和評(píng)估子項(xiàng)；劉萍、仲崇兵在“基于BSC的食品藥品監(jiān)督管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)”一文中，介紹了食品藥品監(jiān)督管理績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀、基于平衡計(jì)分卡的績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)，研究了平衡計(jì)分卡在食品藥品監(jiān)督管理績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用，得出了把平衡計(jì)分卡法引入到食品藥品監(jiān)督管理部門績(jī)效評(píng)價(jià)中是可行的結(jié)論。平衡計(jì)分卡把組織的整體目標(biāo)分解成為個(gè)人的目標(biāo)，這樣完成了個(gè)人目標(biāo)也就是完成了組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。香港政府在2000年出版的《績(jī)效評(píng)估的漸進(jìn)指南》這樣寫道：?jiǎn)挝怀杀竟倘恢匾?，但它只是一個(gè)要素，只是一個(gè)比較容易評(píng)估的要素，在績(jī)效結(jié)構(gòu)中，還有質(zhì)量、成效等等其他關(guān)鍵因素。近年來，香港特別行政區(qū)政府通過績(jī)效評(píng)估的積極實(shí)踐，已經(jīng)形成一套包括四個(gè)維度和若干示標(biāo)的評(píng)估模式：目標(biāo)維度、顧客維度、過程維度、組織和員工的維度。屬于行政部門、職能局的公共事務(wù)活動(dòng)，應(yīng)區(qū)別于專門的人事部門，十八屆三中全會(huì)決定要求強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，全面正確履行政府職能，進(jìn)一步提高政府效率和效能。傳統(tǒng)“人治”的人事管理等已被“服務(wù)型”的人力資源與勞工保障所代替，所謂的隊(duì)伍風(fēng)險(xiǎn)隨著科學(xué)的治理能力提升，本身已包含在按職設(shè)崗、以崗定人之中。

四、公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的完善

哈耶克曾經(jīng)說，一種壞的制度會(huì)使好人做壞事，而一種好的制度會(huì)使壞人也做好事。制度的有效性最終會(huì)體現(xiàn)為治理的有效性，由于制度實(shí)施中的委托-代理關(guān)系，存在當(dāng)事人共謀的風(fēng)險(xiǎn)，因而對(duì)審計(jì)的公正性客觀性提出了挑戰(zhàn)；另一方面，從博弈論的觀點(diǎn)看，有效的制度是治理主體多方博弈的一種納什均衡。

（一）制度方面。風(fēng)險(xiǎn)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)理論也在不斷發(fā)展當(dāng)中，要不斷吸收新理論、新成果，使公共事務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)能夠持續(xù)改進(jìn)。美國(guó)國(guó)會(huì)在1993年通過了《政府績(jī)效評(píng)價(jià)法案》，美國(guó)聯(lián)邦采購執(zhí)行委員會(huì)組建了一支績(jī)效管理行動(dòng)團(tuán)隊(duì)，來評(píng)判聯(lián)邦采購系統(tǒng)，并選擇了平衡計(jì)分卡理論來實(shí)施戰(zhàn)略引導(dǎo)、溝通目標(biāo)績(jī)效以及衡量目標(biāo)值的完成情況。公共部門要使用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效評(píng)估還必須對(duì)其進(jìn)行修正和整合，這樣才可以使平衡計(jì)分卡為構(gòu)建科學(xué)、合理的公共部門績(jī)效評(píng)估體系提供框架支撐。

（二）信息化方面。電子政務(wù)可以促進(jìn)公共部門工作效率，與績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)相一致。國(guó)際貿(mào)易便利化與電子業(yè)務(wù)中心（UN/CEFACT）曾在其公布的33號(hào)和35號(hào)建議書中提出：“建立國(guó)際貿(mào)易單一窗口及指南”以及“建立國(guó)際貿(mào)易單一窗口的法律框架”。美國(guó)自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境（ACE）通過國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)（ITDS）整合單一窗口，加強(qiáng)信息化和智能化建設(shè)，將貿(mào)易便利化水平提高到世界前列，保障口岸貿(mào)易安全和貿(mào)易便利共贏?？?jī)效評(píng)估過程是一個(gè)信息的收集、篩選、加工、輸出、反饋的過程。風(fēng)險(xiǎn)管理信息化系統(tǒng)促進(jìn)公共部門改“串聯(lián)”為“并聯(lián)”、建立起“扁平化”的組織結(jié)構(gòu)，減少管理層次、拓寬管理幅度，縮短各部門、組織信息溝通的鏈條，消除信息孤島現(xiàn)象，為績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)的創(chuàng)建提供良好的組織環(huán)境。

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