繆小林

（云南財經(jīng)大學(xué)，昆明 650221）

一、引言

分稅制以來，我國分別啟動了兩輪積極的財政政策，尤其是2008年為了應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊，中央決定從穩(wěn)健的財政政策轉(zhuǎn)向積極的財政政策，并提出4萬億投資計劃，要求地方政府增加民生支出、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅等。實(shí)施積極財政政策在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，地方財政收支缺口也不斷增大，全國財政收支缺口規(guī)模由1995年的1842.75億元增長到2011年的40186.57億元，較為突出的是2008年和2009年，其缺口增長率高達(dá)39.49%和38.07%①地方政府財政收支缺口是地方財政支出與地方財政收入的差額，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。。在此背景下，我國地方政府債務(wù)也逐年擴(kuò)張，根據(jù)審計署發(fā)布的《全國地方政府債務(wù)審計結(jié)果》（2011年第35號）和《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2013年第32號）顯示，1997年以來我國地方政府債務(wù)快速增長，其中1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。截止到2010年底，全國地方政府債務(wù)余額為107174.91億元，相比于1997年的2994.82億元翻了36倍。截止2013年6月，全國地方政府債務(wù)總額為178908.66億元，相當(dāng)于2010年的1.67倍。

我國地方政府債務(wù)迅速擴(kuò)張，已經(jīng)引起中央及各級地方政府高度重視。2010年，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），旨在加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理；2011年，按照“摸清規(guī)模，分清類型，分析結(jié)構(gòu)，揭示問題，查找原因，提出建議”的工作思路，國務(wù)院出臺《地方政府債務(wù)審計工作方案》（國發(fā)﹝2011﹞6號）；2012年，為加強(qiáng)對自行發(fā)債試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，財政部印發(fā)《2012年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（財庫﹝2012﹞47號）；2013年，十八屆三中全會明確提出，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。與此同時，各級地方政府也開始提高對政府債務(wù)風(fēng)險的防范意識。因此，尋找地方政府債務(wù)擴(kuò)張的真正動力，合理摸清債務(wù)增長的影響路徑，是科學(xué)管理地方政府債務(wù)、合理控制債務(wù)風(fēng)險的重要前提。

二、文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

近年來，挖掘我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張原因的研究較多，大多都將其歸結(jié)為財政體制不完善、地方政府追求高經(jīng)濟(jì)增長、缺乏規(guī)范科學(xué)的地方政府債務(wù)管理辦法等，導(dǎo)致地方政府財力不足或支出難以控制，從而被迫舉債（賈康等，2002；呼顯崗，2004；馬海濤等，2004；王曉光和高淑東，2005；伏潤民等，2008；于海峰等，2010；蘇明等，2011）。例如，王曉光和高淑東（2005）提出，大量地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因是我國地方政府債務(wù)缺乏有效的債務(wù)資金監(jiān)管系統(tǒng)，以及靈敏有效的反映和控制債務(wù)風(fēng)險的約束機(jī)制。于海峰等（2010）指出，現(xiàn)有的政績考核制度導(dǎo)致地方政府追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長，在政府代替和擠占市場投資模式下必然導(dǎo)致政府投資過泛，收入有限情況下只有通過舉借債務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)；蘇明等（2011）以溫州和蘇州市所屬部分縣區(qū)為例，指出除了城市化建設(shè)外，在發(fā)達(dá)地區(qū)形成的“財力向上集中”和“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的財政體制是導(dǎo)致債務(wù)膨脹的關(guān)鍵。具體而言：

首先，從財政體制不完善視角分析看，分稅制改革以后，中央分享了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要稅種，上劃收入規(guī)模逐年遞增，削弱了地方政府可用財力，越是落后地區(qū)其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越薄弱、市場化發(fā)展程度越低，地方財政增收越困難，在收不抵支的情況下，地方政府被迫舉債。另外，從新古典的債務(wù)有害論、凱恩斯主義的債務(wù)有益論，以及李嘉圖等價性命題的債務(wù)無影響論觀點(diǎn)來看，也都將舉借債務(wù)和預(yù)算收入進(jìn)行等價，即政府可以通過舉債和征稅兩種途徑取得收入，因此預(yù)算收入不足是舉借債務(wù)的決定性因素。

其次，從地方追求經(jīng)濟(jì)增長視角分析看，1998年為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、2008年為應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊，我國啟動了兩輪積極的財政政策，加上分稅制以來實(shí)施的公共財政政策，不同程度要求我國地方政府加大公共投入，旨在避免經(jīng)濟(jì)下滑。此外，基于政績考核目標(biāo)，地方政府也將會不斷擴(kuò)張財政支出，以此推動經(jīng)濟(jì)的快速增長。因此，分析地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因，除了考慮地方政府收入削弱外，還要分析財政支出擴(kuò)張帶來的影響。

最后，從管理制度不規(guī)范視角分析看，雖然管理制度、風(fēng)險意識等會對地方政府舉借債務(wù)產(chǎn)生影響，但其實(shí)質(zhì)是在收入不足或支出擴(kuò)張的影響下能否合理控制債務(wù)規(guī)模的問題，屬于管理層面的外生因素。

根據(jù)上述研究可知，地方政府債務(wù)形成原因基本可以歸結(jié)為財政預(yù)算收支行為對地方政府債務(wù)的影響，即地方政府只有在預(yù)算支出大于預(yù)算收入的條件下，才可能通過舉借債務(wù)彌補(bǔ)財政預(yù)算收支缺口①當(dāng)前，地方政府債務(wù)并沒有納入一般預(yù)算，表面上地方政府債務(wù)與財政收支間并無關(guān)系，但實(shí)際上，無論是債務(wù)支出還是預(yù)算支出，均屬于地方政府有目的的支出行為，債務(wù)支出與預(yù)算支出、債務(wù)收入與預(yù)算收入間存在潛在的替代行為，該觀點(diǎn)已得到實(shí)踐調(diào)研的驗(yàn)證。。據(jù)此，本文提出兩類研究假設(shè)：

假設(shè)1：基于“收入短缺型”的債務(wù)擴(kuò)張，即地方政府財政預(yù)算收入被削弱，如：中央分享地方財政收入、政府采取結(jié)構(gòu)性減稅、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力削弱等，均會導(dǎo)致地方財政稅收收入和非稅收入減少，在財政收入不足以維持地方政府基本支出的前提下，地方政府被迫舉債。

假設(shè)2：基于“支出誘導(dǎo)型”的債務(wù)擴(kuò)張，即地方政府財政預(yù)算支出增大，如：積極的財政政策要求擴(kuò)大民生支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、要素成本增加要求加大工資及公用經(jīng)費(fèi)支出等，在收入相對穩(wěn)定的前提下，會促進(jìn)地方政府?dāng)U大舉債規(guī)模。

三、地方政府債務(wù)擴(kuò)張類型判斷

（一）經(jīng)驗(yàn)判斷與推斷

地方政府債務(wù)與財政收支緊密相關(guān)，舉借債務(wù)列入財政收入，償還債務(wù)列入財政支出。因此，判斷地方政府舉借債務(wù)的行為屬于“收入短缺型”還是“支出誘導(dǎo)型”，主要取決于財政收支屬于“以收定支”還是“以支定收”。如果地方財政收支存在“以收定支”關(guān)系，那么一般預(yù)算收入的削弱將可能成為地方政府舉借債務(wù)的原因，屬于“收入短缺型”；如果地方政府財政收支存在“以支定收”的關(guān)系，那么一般預(yù)算支出的增長可能成為地方政府舉借債務(wù)的原因，屬于“支出誘導(dǎo)型”。從相關(guān)研究來看，財政收支關(guān)系取決于不同國家背景和時期條件（Manage&Marlow，1986），就我國而言，分稅制以后基本被認(rèn)為符合“以支定收”關(guān)系，比如：馬茲暉（2008）采用面板數(shù)據(jù)因果檢驗(yàn)和協(xié)整模型分析中國各省份1979年—2005年的財政收入與支出數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)在1993年以前財政收入與支出相互影響，1994年以后，分稅制改革引起了省級政府行為模式的改變，地方財政收支符合“以支定收”假說。

分稅制改革以后，我國地方財政預(yù)算收入本身相對穩(wěn)定，難以形成對我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張的驅(qū)動力，具體來看：第一，地方政府稅收收入具有剛性特征。地方政府一般預(yù)算收入中稅收收入占有80%左右，稅收收入等于稅基乘以稅率，稅基由地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)決定，地方政府通過發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而擴(kuò)大地方政府財力規(guī)模，并不會因?yàn)榕e借債務(wù)而削弱聚集財力的動機(jī)；稅率是由國家稅法決定，地方政府并沒有改變稅率的權(quán)力，具有剛性特征的稅收收入其實(shí)質(zhì)是外生于地方政府舉借債務(wù)的行為。第二，1994年分稅制后，地方政府財政收入決定權(quán)被削弱。分稅制以前，政府推行“分灶吃飯”的財政包干體制，財政權(quán)力主要集中在地方；分稅制以后，地方政府財政收入的決定權(quán)被削弱，財力主要集中于中央政府。

據(jù)此可以初步判斷：1994年分稅制以后，我國地方政府債務(wù)的擴(kuò)張并不是財政收入削弱的影響，而是擴(kuò)張性財政支出所產(chǎn)生的拉動作用，尤其是在積極的財政政策背景下更是如此，屬于假設(shè)2提出的“支出誘導(dǎo)型”。

（二）計量模型的設(shè)定

根據(jù)地方政府債務(wù)形成原因分析，地方政府舉借債務(wù)是由一般預(yù)算收入或一般預(yù)算支出決定，當(dāng)然也會受到地方政府債務(wù)管理制度的影響。本文以此構(gòu)建我國地方政府舉借債務(wù)規(guī)模函數(shù)，即：

其中，Ld代表地方政府舉借債務(wù)規(guī)模，Br代表地方政府一般預(yù)算收入，Be代表地方政府一般預(yù)算支出，Gp代表地方政府債務(wù)管理制度。由于管理制度屬于外生性因素，依據(jù)Parente and Prescott（1991）的研究方法對地方政府債務(wù)管理制度施加一個限制，存在：

其中，設(shè)a=（Gp）w，表示地方政府債務(wù)管理制度的最大效率，即地方政府債務(wù)管理制度實(shí)現(xiàn)當(dāng)前條件下的最優(yōu)化水平，這樣地方政府舉借債務(wù)規(guī)模直接取決于地方政府預(yù)算收入或預(yù)算支出，將公式變化為：

對公式（3）兩邊取全微分，得到：

根據(jù)理論分析和模型推導(dǎo)，地方政府舉借債務(wù)數(shù)量變化可能取決于地方政府一般預(yù)算收入的數(shù)量變化或一般預(yù)算支出的數(shù)量變化。

根據(jù)公式（4）可以得到，地方政府債務(wù)數(shù)量變化與地方政府一般預(yù)算收入或一般預(yù)算支出數(shù)量變化存在線性關(guān)系，其計量模型表示為：

（三）指標(biāo)數(shù)據(jù)及分解

根據(jù)公式（5）可知，自變量和因變量均表示相關(guān)指標(biāo)的變化，為了剔除1994年以來地方政府債務(wù)、一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出的長期增長趨勢，本文采用Hodrick and Prescott（1980）提出的方法從地方政府債務(wù)、一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出中分解出短期變動趨勢，反映指標(biāo)數(shù)據(jù)變動的本質(zhì)特征。

其中，時間序列Mt為代表地方政府債務(wù)、一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出時間序列變量代表各變量的長期趨勢代表各變量的短期波動，即、和。

為此，分別收集1995年-2011年西部某省地方政府債務(wù)、一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出指標(biāo)數(shù)據(jù)，為了避免物價波動的影響，所有指標(biāo)數(shù)據(jù)均剔除以1994年為基期的定基物價指數(shù)。圖1分別顯示了該省1994年—2011年間的地方政府債務(wù)、一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)、長期趨勢和短期波動。從分解出的短期波動（Cycle）看，地方政府債務(wù)、一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出三者具有共同的變化趨勢，呈現(xiàn)“U”型特征，經(jīng)歷谷底之后從2008年開始上升。

圖1 基于H-P濾波法的指標(biāo)數(shù)據(jù)分解

（四）模型估計與分析

首先，采用Dickey&Fuller（1981）提出的ADF單位根檢驗(yàn)法對指標(biāo)的短期波動進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，得出Ldct和Bect在1%的顯著水平下表現(xiàn)為平穩(wěn)，Brct在5%的顯著水平下表現(xiàn)為平穩(wěn)，三個變量存在同階單整；然后，采用Johansen（1990）提出的基于回歸系數(shù)的Johansen-Juselius協(xié)整檢驗(yàn)，判斷短期波動指標(biāo)的線性組合是否存在協(xié)整關(guān)系，檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，Ldct、Brct和Bect間在1%的顯著水平下存在1個協(xié)整關(guān)系；最后，采用Granger（1969）提出的格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)法，判斷短期波動變量間的因果關(guān)系。

表1 變量間格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)結(jié)果

表1的檢驗(yàn)結(jié)果顯示，地方政府債務(wù)短期波動與一般預(yù)算收入短期波動間不存在格蘭杰因果關(guān)系，說明地方政府債務(wù)規(guī)模變動與一般預(yù)算收入間的規(guī)模變動互不影響；地方政府債務(wù)短期波動也沒有構(gòu)成一般預(yù)算支出短期波動的原因，相反，一般預(yù)算支出短期波動在5%的顯著水平下成為地方政府債務(wù)短期波動的格蘭杰原因。

進(jìn)一步采用最小二乘法（OLS）估計西部某省1994年—2011年地方政府債務(wù)短期波動與一般預(yù)算支出短期波動間的關(guān)系。由于1998年為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、2008年為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國分別啟動兩輪積極的財政政策，地方財政支出實(shí)現(xiàn)較快增長，在收入相對穩(wěn)定的條件下勢必會對地方政府舉借債務(wù)產(chǎn)生影響。鑒于上述考慮，本文在Ldct和Bect的線性模型①根據(jù)格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)，一般預(yù)算收入短期波動與地方政府債務(wù)短期波動并不存在因果關(guān)系，所以在以下的計量回歸方程中不在考慮一般預(yù)算收入短期波動的影響。中引入3個政策虛擬變量，分別為dum98、dum08和dum98-08，其中：dum98虛擬變量的引入代表單獨(dú)考慮1998年實(shí)施的積極財政政策，1994年—1997年的值為0，1998年—2009年的值為1；dum08虛擬變量的引入代表單獨(dú)考慮2008年實(shí)施的積極財政政策，1994年—2007年的值為0，2008年—2011年的值為1；dum98-08虛擬代表對兩次積極財政政策進(jìn)行同時考慮，1994年—1997、2005年—2007年的值為 0，1998年—2004、2008年—2011的值為 1②1994年-1997年我國實(shí)施從緊的財政政策（應(yīng)對通脹），1998年-2004年我國實(shí)施積極的財政政策（應(yīng)對亞洲金融危機(jī)），2005年-2007年我國實(shí)施穩(wěn)健的財政政策（應(yīng)對通脹），2008年-2011我國實(shí)施積極的財政政策（應(yīng)對國際金融危機(jī)）。。

表2 不同財政政策控制下地方一般預(yù)算支出波動對地方政府債務(wù)波動的影響

表2的估計結(jié)果顯示，第一，在沒有施加政策約束的條件下，一般預(yù)算支出短期波動對地方政府債務(wù)短期波動的邊際影響為1.2359，即一般預(yù)算支出每增加1元，地方政府債務(wù)將增加1.2359元；第二，在施加控制變量的條件下，控制變量估計系數(shù)在10%的顯著水平下為正，表明1998年和2008年的積極財政政策對財政支出擴(kuò)張影響較大，同時使得引致變量的估計系數(shù)由原來的1.2359提升到1.3366，說明兩輪積極的財政政策更加強(qiáng)化了一般預(yù)算支出增長對地方政府債務(wù)增長的促進(jìn)作用；第三，從方程2和方程3來看，兩輪積極財政政策雖然對財政支出擴(kuò)張均產(chǎn)生較大影響，但就一般預(yù)算支出增長對地方政府債務(wù)增長作用的強(qiáng)化效應(yīng)來看，主要還是體現(xiàn)在2008年，在施加控制變量的條件下，使得引致變量的估計系數(shù)由原來的1.2359提升到1.4998。

實(shí)證分析驗(yàn)證了我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張類型，即屬于基于“支出誘導(dǎo)型”的債務(wù)增長。揭示出1994年分稅制改革以來，我國地方財政收支已經(jīng)打破“以收定支”的平衡預(yù)算模式，地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹主要由擴(kuò)張性財政支出所致，尤其是2008年實(shí)施的積極財政政策更加強(qiáng)化了一般預(yù)算支出對地方政府債務(wù)增長的促進(jìn)作用。

四、財政支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)擴(kuò)張的貢獻(xiàn)測度

上述研究表明，分稅制以來我國地方政府債務(wù)增長主要來源于擴(kuò)張性財政支出的推動，主要包括確保工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、規(guī)范津補(bǔ)貼和績效工資改革、擴(kuò)張社會民生支出、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，因此，本文進(jìn)一步測度一般預(yù)算支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)擴(kuò)張的貢獻(xiàn)。

（一）測度體系與方法

為了分析我國財政一般預(yù)算支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)擴(kuò)張的影響，根據(jù)支出經(jīng)濟(jì)和功能科目將一般預(yù)算支出分解為人員經(jīng)費(fèi)支出、社會管理支出、民生服務(wù)支出、其它服務(wù)支出四大類別，并建設(shè)地方政府債務(wù)與財政支出結(jié)構(gòu)存在以下關(guān)系：

其中：Ld表示地方政府舉借債務(wù)規(guī)模；Be1表示人員經(jīng)費(fèi)支出，主要包括支出經(jīng)濟(jì)分類科目中的工資福利支出以及對個人和家庭的補(bǔ)助，反映財政供養(yǎng)人員的支出情況；Be2表示社會管理支出，主要包括支出功能科目中的一般公共服務(wù)和公共安全等行業(yè)；Be3表示民生服務(wù)支出，主要包括支出功能科目中的教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒、農(nóng)林水等行業(yè)，反映財政對民生社會事業(yè)的支出情況；Be4表示其它服務(wù)支出，主要包括支出功能科目中交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等行業(yè)①。

對公式（7）兩邊取全微分得到：

在實(shí)際應(yīng)用中，dLd=△Ld，dBei=△Bei表示相鄰兩年相關(guān)指標(biāo)統(tǒng)計的差額，因此，地方政府債務(wù)年度增量也可以表示為：

根據(jù)公式（9）可知，一般預(yù)算支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)的貢獻(xiàn)①由于本文僅考慮人員經(jīng)費(fèi)、社會管理、民生服務(wù)和其它服務(wù)對地方政府債務(wù)增長的貢獻(xiàn)，而沒有考慮制度等及其它因素的影響，為了分析直觀，通過控制邊際影響系數(shù)使得四項(xiàng)支出貢獻(xiàn)率的和為100%。為：

（二）實(shí)證測度與分析

根據(jù)公式（9）和公式（10），本文收集西部某省1994年-2011年地方政府債務(wù)、人員經(jīng)費(fèi)支出、社會管理支出、民生服務(wù)支出和其它服務(wù)支出數(shù)據(jù)②由于受到部分年份支出功能和經(jīng)濟(jì)科目調(diào)整的影響，部分支出數(shù)據(jù)在歸類過程中存在異常結(jié)果，為了反映各項(xiàng)支出的正常增長趨勢，本文采用均值估計數(shù)進(jìn)行替代。，采用公式（10）對1994年—2011年一般預(yù)算支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)增長的貢獻(xiàn)進(jìn)行測度，其中：各項(xiàng)一般預(yù)算支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)的邊際影響率采用一般預(yù)算總支出對地方政府債務(wù)邊際影響率及相關(guān)系數(shù)調(diào)整得到③各項(xiàng)財政支出對地方政府債務(wù)的邊際影響率主要基于本文第三部分方程4所得的回歸系數(shù)（1.3366），并采用各財政支出變化與地方政府債務(wù)變化的相關(guān)系數(shù)進(jìn)行修正得到，相關(guān)系數(shù)分別為：0.9973、0.6628、0.9564 和 0.8518。，分別為1.3330、0.8859、1.2783和1.1386，測算結(jié)果如表3所示。

第一，對地方政府債務(wù)擴(kuò)張產(chǎn)生較大貢獻(xiàn)的，首先是人員經(jīng)費(fèi)，其次是民生服務(wù)。1994年-2009年間，構(gòu)成地方政府債務(wù)擴(kuò)張貢獻(xiàn)的各項(xiàng)支出中，人員經(jīng)費(fèi)支出貢獻(xiàn)最大，平均貢獻(xiàn)率高達(dá)51.36%，并且從第一階段的36.07%上升到第四階段的57.58%；民生服務(wù)支出貢獻(xiàn)次之，平均貢獻(xiàn)率為31.50%，并且從第一階段的44.37%下降到第三階段的31.63%，第四階段有所回升；社會管理支出和其它事務(wù)支出貢獻(xiàn)相對穩(wěn)定，平均貢獻(xiàn)率分別為10.25%和6.90%。

第二，民生服務(wù)支出貢獻(xiàn)僅在積極財政政策下呈現(xiàn)短期上升。1994年—2009年，民生服務(wù)支出對地方政府債務(wù)擴(kuò)張的貢獻(xiàn)總體上呈現(xiàn)下降趨勢，人 員經(jīng)費(fèi)支出貢獻(xiàn)呈現(xiàn)上升趨勢，但在1998年和2008年實(shí)施的積極型財政政策階段，民生服務(wù)支出貢獻(xiàn)呈現(xiàn)出不同程度的上升，相反人員經(jīng)費(fèi)支出呈現(xiàn)不同程度的下降。

表3 財政支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)增長的貢獻(xiàn)

圖2 分階段財政支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)增長的貢獻(xiàn)

圖3 人員經(jīng)費(fèi)和民生服務(wù)支出對地方政府債務(wù)增長的貢獻(xiàn)

根據(jù)以上實(shí)證測度結(jié)果可以看出，第一，分稅制以來，我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張的最大動力在于保工資發(fā)放和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、規(guī)范津補(bǔ)貼和績效工資、以及財政供養(yǎng)人員擴(kuò)張等各項(xiàng)改革導(dǎo)致的人員經(jīng)費(fèi)支出膨脹，其實(shí)質(zhì)是“養(yǎng)人財政”體制助長了地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷增長；第二，以民生為主線的公共財政體制改革對地方政府債務(wù)增長的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在積極財政政策的實(shí)施階段，如政府要求增加民生支出、增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，具較強(qiáng)的短期效應(yīng)，一旦政策時機(jī)已過，又將會被人員經(jīng)費(fèi)支出所替代。

五、結(jié)論及政策內(nèi)涵

本文以分稅制以來的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)為例，在模型構(gòu)建和實(shí)證測度的基礎(chǔ)上，展開對我國地方政府債務(wù)擴(kuò)張的原因分解研究，結(jié)論顯示：第一，1994年分稅制改革以來，“以收定支”平衡預(yù)算的打破確立了我國地方政府債務(wù)膨脹主要由擴(kuò)張性的財政支出所致，尤其是2008年實(shí)施的積極財政政策起到“推波助瀾”的作用；第二，從財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)對地方政府債務(wù)擴(kuò)張的貢獻(xiàn)作用看，人員經(jīng)費(fèi)支出成為地方政府債務(wù)擴(kuò)張的主要動力，民生服務(wù)支出僅在積極財政政策背景下才存在短暫的促進(jìn)作用?？梢姡覈胤秸畟鶆?wù)的不斷膨脹，主要還不在于民生政策、擴(kuò)大內(nèi)需以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)張支出所引起，而財政供養(yǎng)人員增加及財政工資提升卻對地方政府債務(wù)擴(kuò)張影響較大。因此，控制我國地方政府債務(wù)規(guī)模，關(guān)鍵還需從最根本的財政供養(yǎng)人員總量控制機(jī)制、人事工資及津補(bǔ)貼制度、以及財政支出體制等方面入手。具體來看：第一，根據(jù)社會事業(yè)發(fā)展需求，構(gòu)建我國行政事業(yè)單位編制的動態(tài)確定機(jī)制，科學(xué)合理控制財政供養(yǎng)人員激增；第二，推進(jìn)行政事業(yè)單位編制與財政預(yù)算管理的聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)財政供養(yǎng)人員與預(yù)算資金管理的相互制約；第三，建立健全人員經(jīng)費(fèi)及津補(bǔ)貼制度改革，切實(shí)推進(jìn)績效工資制度和績效獎勵制度，強(qiáng)化年度崗位考核；第四，加強(qiáng)財政預(yù)算支出管理，尤其要強(qiáng)化對預(yù)算支出執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)控，提升財政資金的資源配置效率。

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