付敏杰

（中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

國外中長期預(yù)算編制的經(jīng)驗(yàn)與啟示：以美國為例

付敏杰

（中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

內(nèi)容提要：作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容和跨年度財(cái)政平衡機(jī)制的核心，發(fā)達(dá)國家主要依靠中長期預(yù)算來實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的跨期合理分配。本研究分析了美國中長期預(yù)算報(bào)告編制的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為長期預(yù)算報(bào)告是整個(gè)美國預(yù)算體系的重要組成部分，其編制的核心理念在于向市場傳達(dá)關(guān)于政府規(guī)模的穩(wěn)定預(yù)期。本文在分析美國中長期預(yù)算出現(xiàn)的背景、原因和編制機(jī)構(gòu)的同時(shí)，還列舉了美國中長期預(yù)算的主要類別、內(nèi)容和演變趨勢，分析了美國中長期預(yù)算中的科學(xué)性與政治性問題。

關(guān)鍵詞：中長期預(yù)算預(yù)算改革跨年度平衡美國經(jīng)驗(yàn)

在高度制度化的環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的跨年度合理配置，主要是依靠編制中長期預(yù)算。美國預(yù)算的突出特點(diǎn)，是預(yù)算的長期化傾向，從5年預(yù)算到10年中期預(yù)算和75年長期預(yù)算。美國國會(huì)預(yù)算辦公室編制的中長期預(yù)算是美國預(yù)算體系的重要組成部分，其主要目的是在總統(tǒng)年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，通過中長期情景分析，促進(jìn)財(cái)政資金的精細(xì)化分配和運(yùn)作，避免財(cái)政支出的大起大落，為市場注入更多的穩(wěn)定預(yù)期，從而形成市場主體決策的穩(wěn)定制度和市場環(huán)境。本文以美國國會(huì)預(yù)算辦公室編制的現(xiàn)行中長期預(yù)算報(bào)告為例，分析了該預(yù)算出現(xiàn)的背景是立法部門和行政部門長期爭奪公共資源配置權(quán)的歷史過程，出現(xiàn)的直接原因是1976年預(yù)算年度時(shí)期調(diào)整所導(dǎo)致的預(yù)算過渡季，預(yù)算委員會(huì)和美國國會(huì)預(yù)算辦公室是中長期預(yù)算編制的獨(dú)立官方機(jī)構(gòu)，還列舉了美國中長期預(yù)算的主要類別、內(nèi)容和演變趨勢，最后分析了美國中長期預(yù)算中的科學(xué)性與政治性問題。

一、中長期預(yù)算報(bào)告的背景：公共資源配置權(quán)的爭奪史

誰編制預(yù)算，誰就能掌握公共資源配置主導(dǎo)權(quán)。美國中長期預(yù)算的出現(xiàn)，源于立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)之間配置公共資源主導(dǎo)權(quán)的權(quán)力爭奪。國會(huì)和總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)力之爭始自美國建國之初，1789年美國憲法將征稅和借款的權(quán)力賦予了美國國會(huì)，要求所有預(yù)算支出必須經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)后才可由財(cái)政部支出，這種資金使用方式堅(jiān)持了132年。隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)和美國參戰(zhàn)，1921年美國國會(huì)制定預(yù)算與審計(jì)法，授權(quán)總統(tǒng)在預(yù)算編制中起主導(dǎo)作用。通過在財(cái)政部成立預(yù)算局和政府審計(jì)辦公室，美國進(jìn)入總統(tǒng)主導(dǎo)預(yù)算編制的時(shí)期。大蕭條的出現(xiàn)促使羅斯福再一次要求國會(huì)授權(quán)，將更多地資源動(dòng)員權(quán)力移交給總統(tǒng)。①從1933年到1945年去世，羅斯福四次當(dāng)選美國總統(tǒng)。1933年3月4日，羅斯福在首次當(dāng)選總統(tǒng)的就職演說中提到：“我將要求國會(huì)授予我一件足以應(yīng)付目前危機(jī)的武器，這就是，讓我擁有足以對(duì)緊急事態(tài)發(fā)動(dòng)大戰(zhàn)的廣泛行政權(quán)。這種授權(quán)之大，要如同我們?cè)馐芡鈹城致詴r(shí)一樣”（見斯坦著，《美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)史——從羅斯福到克林頓》，譯序第2頁）。很明顯，羅斯福將“大蕭條”比喻成了外敵入侵。這種資源配置方式為走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)和最大程度地籌集戰(zhàn)爭資源提供了制度保證，也帶來了政府規(guī)模過快擴(kuò)張、赤字累積和資金使用無度的問題。

凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于財(cái)政的最大影響，是補(bǔ)償性財(cái)政政策（周期性財(cái)政政策）的逐步實(shí)踐化。從羅斯福起，美國雖然開始追求增加就業(yè)和宏觀穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是平衡預(yù)算卻一直沒有放棄，直至1964年減稅?？夏岬系摹靶逻吔闭吆图s翰遜的“偉大社會(huì)”綱領(lǐng)，把羅斯福新政發(fā)展到了一個(gè)新的高度。①肯尼迪的“新邊疆”政策在國內(nèi)主要是采納“新經(jīng)濟(jì)學(xué)”的減稅主張，實(shí)行長期赤字財(cái)政政策；制定和實(shí)施太空探索和登月計(jì)劃；實(shí)施老年醫(yī)療保險(xiǎn)，提出解決種族隔離的民權(quán)法等。在美國經(jīng)濟(jì)既沒有面臨衰退、也沒有經(jīng)歷危機(jī)的情況下，政府支出的不斷擴(kuò)張和突然實(shí)施的大規(guī)模減稅，意味著肯尼迪、約翰遜徹底放棄了平衡預(yù)算原則，赤字化財(cái)政和補(bǔ)償性財(cái)政政策開始成為美國的常態(tài)。1964年減稅，是2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前美國最大規(guī)模的減稅，也是經(jīng)濟(jì)非危機(jī)時(shí)期的最大規(guī)模減稅：個(gè)人所得稅邊際稅率從1954年的20%～91%下降到14%～70%，下降了約20%；預(yù)扣稅從18%降低到14%，當(dāng)年減少預(yù)扣稅67億美元。

20世紀(jì)60年代美國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長和繁榮，使人們見證了大規(guī)模補(bǔ)償性財(cái)政政策的威力。按照補(bǔ)償性財(cái)政政策原則，繁榮期應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)持續(xù)的盈余，從而對(duì)沖蕭條期所出現(xiàn)的赤字，以實(shí)現(xiàn)周期內(nèi)平衡。但實(shí)際情況是，在肯尼迪-約翰遜的8年期間，赤字出現(xiàn)了7年。需求擴(kuò)張過快使物價(jià)開始高企并成為整個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。70年代初，美國重新進(jìn)入衰退狀態(tài)，1973年大范圍滯漲的出現(xiàn)，使得持續(xù)了20年的以政府支出來促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的“凱恩斯共識(shí)”突然崩潰。

1974年是美國預(yù)算制度改革史上的一個(gè)關(guān)鍵年份，這一年和平發(fā)展時(shí)期的權(quán)力制衡原則再一次得以恢復(fù)?！秶鴷?huì)預(yù)算和控制截留法案（Congressional Budget and Impoundment Control Act 1974）》的通過，改變了只能由美國財(cái)政部來進(jìn)行預(yù)算編制的格局，賦予了國會(huì)獨(dú)立起草預(yù)算提案的權(quán)力。為了保證權(quán)力制衡原則，國會(huì)決定在原來收入委員會(huì)、撥款委員會(huì)的基礎(chǔ)上，增設(shè)了眾參兩院預(yù)算委員會(huì)（Budget Committee）和國會(huì)預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office，CBO）。預(yù)算委員會(huì)的任務(wù)是發(fā)布預(yù)算決算報(bào)告、研究現(xiàn)有和建議立法對(duì)于預(yù)算的影響、監(jiān)督國會(huì)預(yù)算辦公室的運(yùn)行。②關(guān)于1974年預(yù)算法目的的原文是“AN ACT To establish a new congressional budget process；to establish Committees on the Budget in each House；to establish a Congressional Budget Office；to establish a procedure providing congressional control over the impoundment of funds by the executive branch；and for other purposes”。自此，美國國會(huì)不僅可以表決預(yù)算，也可以獨(dú)立提出預(yù)算提案，美國進(jìn)入國會(huì)和總統(tǒng)共同控制預(yù)算管理過程時(shí)期，使現(xiàn)行的美國預(yù)算包括總統(tǒng)預(yù)算（President's Budget）和國會(huì)預(yù)算（Congressional Budget）兩種。

《國會(huì)預(yù)算和控制截留法案》重新確立了美國國會(huì)在預(yù)算過程中的地位，從而奠定了美國現(xiàn)代預(yù)算的制度、程序和框架（Lee，2008）。國會(huì)可以獨(dú)立起草預(yù)算，終結(jié)了美國自1921年以來只能由總統(tǒng)獨(dú)立提出預(yù)算報(bào)告的歷史。1985年國會(huì)制定《平衡預(yù)算和赤字控制法案（Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act，也叫格拉姆-拉德曼-霍林斯法案（Gramm-Rudman-Hollings Act））》，設(shè)立預(yù)算赤字減少的目標(biāo)。赤字控制成為國會(huì)預(yù)算的核心內(nèi)容，該法案規(guī)定當(dāng)總統(tǒng)和國會(huì)關(guān)于消減赤字不能達(dá)成一致時(shí)，必須按照公共選擇學(xué)派所提倡的“自動(dòng)消減”辦法（費(fèi)爾德斯坦，2001）。目標(biāo)是將政府赤字控制在某個(gè)范圍內(nèi)，雖然軍事支出一直被認(rèn)為是以財(cái)政支出來促進(jìn)產(chǎn)出增長的重要內(nèi)容，但是法案卻規(guī)定國防是首要的消減對(duì)象（劉怡、張淑芳，1992）。1990年美國國會(huì)制定《預(yù)算執(zhí)行法》，建立自主支出的上限和法定支出的量入為出原則，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算權(quán)力的再一次加強(qiáng)（李俊生、王淑杰，2011）③1993年美國國會(huì)制定《政府績效和成果法》，規(guī)定自1999財(cái)年開始政府所有項(xiàng)目開支要制定績效措施并進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，目前結(jié)果導(dǎo)向的新績效預(yù)算是預(yù)算改革的核心（馬駿，2005）。財(cái)政部網(wǎng)站《美國預(yù)算法律制度考察報(bào)告》列舉了現(xiàn)有美國預(yù)算制度的主要法律體系。其中大多涉及到國會(huì)通過預(yù)算來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的限制內(nèi)容。見http：// www.mof.gov.cn/pub/tfs/zhengwuxinxi/faguixinxifanying/201103/t20110318_ 506311.html。盡管從事后來看，美國預(yù)算權(quán)力的加強(qiáng)并沒有完全實(shí)現(xiàn)對(duì)于赤字的限制，但是卻幾乎完美地實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支出逆周期調(diào)控（Frankel et al，2013）。

二、為什么要編制中長期預(yù)算？

財(cái)政宏觀調(diào)控的核心，是調(diào)整公共資源和整個(gè)社會(huì)資源的跨年度合理分配，很多微妙的周期性的宏觀調(diào)控政策卻可能對(duì)經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生重要的長期影響。中長期預(yù)算的首要目標(biāo)，是彌補(bǔ)年度預(yù)算中可能存在的短視問題，從而可以在一個(gè)更長的期限內(nèi)考慮當(dāng)前預(yù)算支出的重點(diǎn)。做到大處著眼，小處著手，將當(dāng)前的支出和整個(gè)社會(huì)的未來聯(lián)系在一起，合理解決錢該怎么花的問題。

從1976年開始，美國調(diào)整財(cái)政年度安排。1976財(cái)年的時(shí)間是從1975年7月1日到1976年6月30日，而1977財(cái)年的時(shí)間是從1976年10月1日到1977年9月30日，這就導(dǎo)致1976年7月1日至9月30日出現(xiàn)了3個(gè)月的預(yù)算真空期。不僅如此，美國長期以來的財(cái)政年度與自然年度并不吻合，經(jīng)濟(jì)預(yù)測目標(biāo)是按照自然年給出的，預(yù)算卻按照財(cái)年制定。這其中存在著時(shí)間差問題，1976年的預(yù)算過渡季使得長期預(yù)算很有必要。1976年正式出版的第一份5年期預(yù)算報(bào)告《五年預(yù)算目標(biāo)：1977-81（Five-Year Budget Projections：Fiscal Years 1977-81）》中提供了五年預(yù)算報(bào)告的目的：現(xiàn)有的年度預(yù)算需要更長期的框架，本五年預(yù)算按照1974國會(huì)預(yù)算法案的要求而制，從而使國會(huì)可以更加從容和科學(xué)地考慮下一個(gè)財(cái)年的各種預(yù)算備選方案。雖然這些備選方案對(duì)短期年度預(yù)算的影響甚微，但是卻對(duì)長期預(yù)算的首選目標(biāo)影響巨大（CBO，1976）。為避免短期預(yù)算與長期目標(biāo)相沖突，提高短期預(yù)算與長期目標(biāo)的相容度，有必要制定較長期限的預(yù)算。

1996年出版的第一份75年期長期預(yù)算報(bào)告在前言和第一章敘述了十年報(bào)告存在的缺陷：已有的10年期預(yù)算報(bào)告并不足以描述美國長期人口統(tǒng)計(jì)特征變化對(duì)于聯(lián)邦預(yù)算的影響。嬰兒潮和老齡化導(dǎo)致的勞動(dòng)力比重下降、健康和養(yǎng)老支出增長，將成為未來美國預(yù)算支出的重點(diǎn)，但是這個(gè)重要性在十年預(yù)算報(bào)告中難以體現(xiàn)。由于人口老齡化、勞動(dòng)力比重下降，原有的總統(tǒng)年度預(yù)算已經(jīng)不可能再實(shí)現(xiàn)年度平衡①老齡化帶來的醫(yī)療和養(yǎng)老支出增長，使美國社會(huì)接受了1999年克林頓政府提出的不包含社會(huì)保障的預(yù)算平衡概念（弗蘭克爾、奧薩格，2003）。。制定一種可持續(xù)的預(yù)算，必然要求將預(yù)算期限大幅度拉長，以期在更長時(shí)期內(nèi)觀測到預(yù)算收入、預(yù)算支出和赤字的變化情況，從而更好地安排當(dāng)前預(yù)算支出的重點(diǎn)。

三、誰來編制中長期預(yù)算？

1974年《國會(huì)預(yù)算和控制截留法案》直接規(guī)定了美國預(yù)算委員會(huì)是中長期預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)，下屬的國會(huì)預(yù)算辦公室作為常設(shè)實(shí)體為美國中長期預(yù)算提供中長期財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測支撐。這使得國會(huì)預(yù)算辦公室CBO成為全球發(fā)達(dá)國家最常見的從事經(jīng)濟(jì)預(yù)測、具有法律效力的獨(dú)立官方機(jī)構(gòu)之一。這些獨(dú)立官方機(jī)構(gòu)在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)非常常見，在國家經(jīng)濟(jì)生活，尤其是跨期財(cái)政資源配置中發(fā)揮著舉足輕重的作用，往往被統(tǒng)稱為財(cái)政議會(huì)（Fiscal Council）或財(cái)政委員會(huì)。②除了美國國會(huì)預(yù)算辦公室CBO外，主要國家的財(cái)政議會(huì)還包括：英國預(yù)算責(zé)任辦公室United Kingdom Office for Budget Responsibility，澳大利亞議會(huì)預(yù)算辦公室Australian Parliamentary Budget Office，奧地利政府債務(wù)委員會(huì)Austrian Government Debt Committee，加拿大議會(huì)預(yù)算辦公室Canadian Parliamentary Budget Office，荷蘭經(jīng)濟(jì)政策分析局CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis，丹麥經(jīng)濟(jì)委員會(huì)Danish Economic Council，比利時(shí)聯(lián)邦規(guī)劃局Federal Planning Bureau of Belgium，匈牙利財(cái)政委員會(huì)Fiscal Council of Hungary，法國財(cái)政委員會(huì)French Fiscal Council，格魯吉亞議會(huì)預(yù)算辦公室Georgia Parliamentary Budget Office，德國經(jīng)濟(jì)專家議會(huì)German Council of Economic Experts，愛爾蘭財(cái)政咨詢委員會(huì) Irish Fiscal Advisory Council，意大利國會(huì)預(yù)算辦公室Italian Parliamentary Budget Office，日本財(cái)政制度委員會(huì)Japan Fiscal System Council，肯尼亞議會(huì)預(yù)算辦公室Kenyan Parliamentary Budget Office，韓國國會(huì)預(yù)算辦公室Korean National Assembly Budget Office，墨西哥公共財(cái)政研究中心Mexican Center for Public Finance Studies，葡萄牙的公共財(cái)政委員會(huì)Portuguese Public Finance Council，斯洛文尼亞共和國財(cái)政委員會(huì)Republic of Slovenia Fiscal Council，羅馬尼亞財(cái)政委員會(huì)Romania Fiscal Council，塞爾維亞財(cái)政委員會(huì)Serbian Fiscal Council，斯洛伐克共和國議會(huì)預(yù)算責(zé)任委員會(huì)Slovak Republic Council for Budget Responsibility，瑞典財(cái)政政策委員會(huì)Swedish Fiscal Policy Council。

這些機(jī)構(gòu)的共同點(diǎn)有兩個(gè)：一是以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支預(yù)測為基本研究內(nèi)容，每年發(fā)布一至兩次宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支、赤字、單個(gè)稅收或者某類財(cái)政支出的長期預(yù)測，部分機(jī)構(gòu)是五年預(yù)測，有的是十年預(yù)測，有的機(jī)構(gòu)還發(fā)布?xì)v史回顧和長期趨勢研判；二是這些機(jī)構(gòu)是官方機(jī)構(gòu)，應(yīng)國家憲法或者議會(huì)法律而設(shè)立。并不像世界銀行、國際貨幣基金組織等從事純粹的學(xué)術(shù)和政策預(yù)測，而是具有明確的法律效力。機(jī)構(gòu)的官方性質(zhì)決定了其研究結(jié)果發(fā)布后同樣具有法律效力，所得出的財(cái)政收入變化是各國財(cái)政中期計(jì)劃制定和年度調(diào)整時(shí)必須依靠的法律依據(jù)。也就是說，為美國中長期預(yù)算制定提供技術(shù)支撐的國會(huì)預(yù)算辦公室，不僅僅是一個(gè)研究機(jī)構(gòu)，更是一個(gè)決定公共資源配置的重要部門。其對(duì)于美國年度預(yù)算、中期財(cái)政計(jì)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測，是各屆政府分配存量和增量財(cái)政資源、決定政府間轉(zhuǎn)移支付變化的法律依據(jù)。

四、美國中長期預(yù)算報(bào)告的主要類型

美國國會(huì)編制的中長期預(yù)算報(bào)告包括5年期，10年期和75年期三種，每種都在下一個(gè)年度更新數(shù)據(jù)和預(yù)測。美國第一份5年期預(yù)算報(bào)告發(fā)布于1976 年1月26日，最后一份5年期預(yù)算報(bào)告是1995年1月1日公布《1996-2000財(cái)年經(jīng)濟(jì)與預(yù)算展望》。之后CBO停止了5年期預(yù)算報(bào)告的編制，轉(zhuǎn)向10年期和75年期預(yù)算報(bào)告。這是目前依然在編的兩種預(yù)算報(bào)告類型，分別對(duì)應(yīng)中期預(yù)算和長期預(yù)算。

1991年10月開始發(fā)布第一份10年期預(yù)測“直至2001年的預(yù)算展望（Budget Projections Through 2001）”，將1991年-1996年的預(yù)算展望延伸到2001年。在勞動(dòng)、資本和全要素生產(chǎn)率TFP增長預(yù)測的基礎(chǔ)上，CBO預(yù)測美國存款保險(xiǎn)之外的聯(lián)邦赤字會(huì)從1996年占GNP2.6%的2000億美元增加到2001年占GNP3.1%的3130億美元，隨后便是對(duì)于各種宏觀經(jīng)濟(jì)變量在現(xiàn)有收支政策下的情景模擬。2012年更新的10年期預(yù)算報(bào)告已經(jīng)更名為“預(yù)算與經(jīng)濟(jì)展望（Budget and Economic Outlook：Fiscal Years 2012 to 2022）”。值得注意的是，后續(xù)的10年期預(yù)算報(bào)告并不是推翻前面的結(jié)論和預(yù)測，而是采用了定期更新的形式，從而保證了預(yù)算展望的持續(xù)性。

1996年5月第一份75年期預(yù)算報(bào)告，名稱為“長期預(yù)算壓力與政策選擇（Long-term Budgetary Pressures and Policy Options）”。該報(bào)告首先分析了美國出生人口的大幅波動(dòng)，從大蕭條期間的不到每年250萬人到肯尼迪時(shí)期的接近450萬人，隨后分析了人口出生率的變化對(duì)于勞動(dòng)力供給、財(cái)政養(yǎng)老、醫(yī)療支出的影響和更加可持續(xù)的政策選擇。2012年的長期預(yù)算報(bào)告名稱為“2012年長期預(yù)算展望（The 2012 Long-Term Budget Outlook）”，描述了修改2011年長期預(yù)算展望的原因和修改結(jié)果。

目前CBO依然在編制的中長期預(yù)算報(bào)告，主要是10年期展望和75年期預(yù)算報(bào)告兩種，這兩種報(bào)告是依據(jù)不同內(nèi)容展開的。正如前文所述，10年期報(bào)告來自于5年期報(bào)告，其核心是以經(jīng)濟(jì)周期為基礎(chǔ)的跨年度預(yù)算和更長經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算平衡，充分就業(yè)盈余是10年期預(yù)算報(bào)告的主要內(nèi)容。75年期報(bào)告的核心則是與人口統(tǒng)計(jì)特征變化有關(guān)，目前主要針對(duì)養(yǎng)老和醫(yī)療支出。

美國的中長期預(yù)算報(bào)告的發(fā)布有著明確的時(shí)間規(guī)則。10年期報(bào)告是每年2月份發(fā)布，8月份更新一次，例如“2014年-2024預(yù)算與經(jīng)濟(jì)展望（The Budget and Economic Outlook：2014 to 2024）”的發(fā)布時(shí)期是2014年2月4日。美國當(dāng)前的聯(lián)邦預(yù)算法案要求總統(tǒng)必須在本財(cái)年一月的第一個(gè)星期一到二月的第一個(gè)星期一向國會(huì)提交預(yù)算報(bào)告。在新總統(tǒng)任期的第一年，如果總統(tǒng)與前任總統(tǒng)分屬不同黨派，則一般向國會(huì)提交預(yù)算的時(shí)間會(huì)延遲。2014財(cái)年的美國聯(lián)邦預(yù)算直至2013年4月10日尚未向國會(huì)提交。75年期報(bào)告是每年7月中旬，2014年長期預(yù)算展望（The 2014 Long-Term Budget Outlook）的發(fā)布時(shí)間是2014年7月15日。

五、中長期預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和演變趨勢

按照法律規(guī)定，預(yù)算報(bào)告主要圍繞預(yù)算收支和赤字等展開，往往還包括一些影響長期預(yù)算的重點(diǎn)因素和預(yù)算支出重點(diǎn)領(lǐng)域。第一部分往往包含經(jīng)濟(jì)形勢展望和情景模擬，包括了潛在產(chǎn)出、通脹和就業(yè)等基本指標(biāo)的未來情景值，所以后期的預(yù)算報(bào)告也稱為“預(yù)算與經(jīng)濟(jì)展望（The Budget and Economic Outlook）”。

1976年第1份五年預(yù)算的正文內(nèi)容包括三部分，共63頁。第一部分是未來五年概覽，第二部分是未來五年聯(lián)邦支出總額和按照功能分類的支出構(gòu)成（包括國防、福利、轉(zhuǎn)移支付），第三部分是稅收。概覽主要是預(yù)算情景假設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)形勢展望（增長、通脹、就業(yè)等目標(biāo)設(shè)定）、預(yù)算收支概覽、充分就業(yè)預(yù)算、政府收支構(gòu)成等。1976年經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測共模擬了兩個(gè)場景，第一個(gè)場景是平均經(jīng)濟(jì)增長率為6%，失業(yè)率1980年和1981年下降到4.5%，年度通脹率為6%-7%，名義GNP年均增長13%。第二個(gè)場景是平均增長率為5%，1981年失業(yè)率下降到6%以下，通脹率略低于第一個(gè)場景，名義GNP年均增長11%。隨后介紹了場景模擬所采用數(shù)據(jù)的來源：經(jīng)濟(jì)增長率的數(shù)據(jù)是按照二戰(zhàn)后五年增長率的均值計(jì)算、通脹率和失業(yè)率略高于過去30年的平均值。后續(xù)的五年報(bào)告基本延續(xù)了這個(gè)結(jié)構(gòu)并有所擴(kuò)展。1992年的五年預(yù)算報(bào)告（1993-1997）包括5部分，分別是經(jīng)濟(jì)展望、預(yù)算展望與預(yù)算過程、支出展望、收入展望和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的財(cái)政貨幣政策。

10年期預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容則更加規(guī)范，主要包括預(yù)算展望、經(jīng)濟(jì)展望、收入展望和支出展望，有時(shí)候預(yù)算收支展望包含在預(yù)算展望之中。2014年的10年期“預(yù)算與經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告：2014-2024（The Budget and Economic Outlook：2014 to 2024）”的正文就包括預(yù)算展望、經(jīng)濟(jì)展望、支出展望和收入展望四個(gè)部分，報(bào)告展示的核心是聯(lián)邦政府預(yù)算赤字會(huì)在前幾年下降的基礎(chǔ)上進(jìn)一步下降，在現(xiàn)行法律規(guī)則下從2009財(cái)年的1.4萬億美元下降到2014財(cái)年的5140億美元，其占GDP的比重下降到3%，這也是過去40年以來的平均值。2015財(cái)年赤字會(huì)繼續(xù)下降到4780億美元，占GDP的2.6%。人口老齡化、聯(lián)邦政府醫(yī)療補(bǔ)助范圍的擴(kuò)大、人均醫(yī)療成本的上升和聯(lián)邦政府債務(wù)利息支出的增長等，會(huì)導(dǎo)致支出比收入更快增長，預(yù)算赤字的相對(duì)和絕對(duì)規(guī)模將在2015財(cái)年之后將再度上升（圖1左）。

1996年第1份長期預(yù)算報(bào)告包括三部分，經(jīng)濟(jì)展望、政策和政策影響。第一部分首先論述了老齡化的到來及其對(duì)預(yù)算的影響，第二部分是降低社保和健康支出增速的政策建議，第三部分則是個(gè)體選擇和政策對(duì)于長期預(yù)算的影響。2014年長期預(yù)算報(bào)告的主體包括7部分內(nèi)容：預(yù)算展望、主要健康項(xiàng)目展望、社會(huì)保障展望、聯(lián)邦政府其他非利息支出展望、預(yù)算收入展望、不同財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和預(yù)算的長期影響和長期預(yù)算展望的不確定性。長期預(yù)算報(bào)告還不斷更正與預(yù)算相關(guān)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，目前提供的預(yù)測數(shù)據(jù)包括赤字、失業(yè)率、政府收入和支出的主要部分：醫(yī)療、收入補(bǔ)助、教育、養(yǎng)老和農(nóng)業(yè)。2014年長期預(yù)算報(bào)告提出，2009年-2012年的財(cái)政赤字規(guī)模是1946年以來最大的，這導(dǎo)致了公債規(guī)模膨脹。公眾持有的聯(lián)邦債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了GDP的74%，按照現(xiàn)有政策，在隨后幾年的緩慢下降后，2039年公眾持有的聯(lián)邦政府債務(wù)會(huì)超過GDP的100%（圖1右）。這種債務(wù)規(guī)模的膨脹會(huì)引發(fā)市場對(duì)于政府違約的擔(dān)心，政府為了還舊債就必須借更多的新債，從而使未來的財(cái)政政策充滿不確定性。其對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響通過三個(gè)渠道發(fā)生：政府借貸會(huì)導(dǎo)致更多的資源從私人部門流出，聯(lián)邦政府必須增稅以應(yīng)對(duì)日益增加的債務(wù)支出，針對(duì)未來不確定性的稅收和支出政策空間被嚴(yán)重?cái)D壓。

圖1　2014年的10年預(yù)算報(bào)告（左）和長期預(yù)算報(bào)告封面（右）

六、中長期預(yù)算報(bào)告：科學(xué)還是政治？

1976年的第一份五年預(yù)算方案假定政府支出政策的重點(diǎn)不變（CBO，1976）。這種簡單的假設(shè)，對(duì)于短期預(yù)測是比較可靠的。但是中長期預(yù)算的核心，是展望經(jīng)濟(jì)基本面在現(xiàn)有政策下所呈現(xiàn)的長期愿景。隨著預(yù)算的期限越來越長，其所依據(jù)的基本假設(shè)也就越來越不可靠，講故事的色彩似乎越來越濃。例如在2000年美國聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算盈余達(dá)到GDP2.5%的背景下，2001年美國國會(huì)預(yù)算辦公室甚至預(yù)測，到2009年財(cái)政年度以凈值計(jì)算的美國公共債務(wù)將消失（弗蘭克爾、奧薩格，2003）。今天來看，這個(gè)預(yù)測結(jié)果令人啼笑皆非，因?yàn)閷?shí)際上2012年美國的債務(wù)比重已經(jīng)超過100%。我們應(yīng)該怎樣看待中長期預(yù)算的科學(xué)性？

第一，中長期預(yù)算報(bào)告的編制只能依據(jù)現(xiàn)有政策和宏觀經(jīng)濟(jì)基本面來進(jìn)行假設(shè)。在大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)預(yù)測中，我們往往只能夠選擇少數(shù)不隨經(jīng)濟(jì)周期變化的穩(wěn)定的“深層參數(shù)”，而不可能通盤考慮所有影響未來預(yù)算收支的因素。一方面是精力和數(shù)據(jù)不允許，另一方面這些較小的因素隨機(jī)性過強(qiáng)，難以做出精確預(yù)測。所以經(jīng)濟(jì)預(yù)測只能依據(jù)穩(wěn)定的關(guān)鍵變量來進(jìn)行，這就是預(yù)算編制的科學(xué)性基礎(chǔ)。

第二，每當(dāng)政策或者基本面出現(xiàn)大的變化，中長期預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容就會(huì)以此更新。通過連續(xù)不斷更新，保持了報(bào)告的科學(xué)性?；蛟S這些報(bào)告的內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)之間的差別永遠(yuǎn)都存在，但是依據(jù)最新政策變化所進(jìn)行的更新，保證了預(yù)測結(jié)果與現(xiàn)實(shí)之間的不斷接近。用典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語來說，更新保證了預(yù)算報(bào)告預(yù)測與現(xiàn)實(shí)之間的長期收斂。

第三，雖然中長期報(bào)告編制的基礎(chǔ)是現(xiàn)有政策不變，但是其展現(xiàn)的現(xiàn)有政策的長期遠(yuǎn)景可能是政策方向做出改變的依據(jù)。而且，越是長期的預(yù)測，越能夠說明微小的政策改變，也會(huì)導(dǎo)致未來情景發(fā)生巨大的變化。對(duì)于宏觀政策制定來說，雖然當(dāng)前的支出主體是基本確定的，但是總歸有些部分可以微調(diào)，而這些政策的微調(diào)可能對(duì)于未來具有關(guān)鍵性的影響。中長期預(yù)算報(bào)告在展示什么是“善”的同時(shí)，更是傳遞了“勿以善小而不為”的理念。

第四，中長期預(yù)算編制理念，是政府預(yù)算最終要實(shí)現(xiàn)平衡。政府規(guī)模是有限的，不會(huì)無限擴(kuò)張下去。不同的預(yù)算報(bào)告的區(qū)別，在于赤字在多大周期內(nèi)，以什么樣的方式實(shí)現(xiàn)平衡。其核心是向市場傳達(dá)一種理念，作為宏觀經(jīng)濟(jì)的核心部門，政府不是蓬齊游戲者，預(yù)算平衡是政府的終極目標(biāo)。

編制中長期財(cái)政預(yù)算并不是美國的個(gè)別經(jīng)驗(yàn)，目前所有OECD國家都已在財(cái)政預(yù)測的基礎(chǔ)上建立起了中長期預(yù)算框架。例如挪威2004年發(fā)布了到2060年的財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)測報(bào)告；英國的年度預(yù)算文件中包含有對(duì)以后50年的財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)測；德國2005年發(fā)布了到2050年的財(cái)政預(yù)測；歐盟2006年發(fā)布了到2050年的財(cái)政預(yù)測；澳大利亞發(fā)布了直到2044年-2045財(cái)年的財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)測報(bào)告。（石英華，2012）

實(shí)踐證明，中長期預(yù)算不但能夠很好地克服年度預(yù)算中的短視行為，更能夠優(yōu)化財(cái)政宏觀調(diào)控。逆周期宏觀調(diào)控是財(cái)政政策設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容，但是現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政政策卻往往做不到這一點(diǎn)。在采用標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代時(shí)間序列分析的文獻(xiàn)中，財(cái)政政策在發(fā)展中國家呈現(xiàn)順周期和在發(fā)達(dá)國家呈現(xiàn)非周期的主要原因，在于是否存在一個(gè)明確的結(jié)構(gòu)預(yù)算制度或者中長期預(yù)算制度（Frankel et al.，2013）。制定中國的中長期預(yù)算和財(cái)政中期計(jì)劃，對(duì)于緩解中國的順周期財(cái)政支出，實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控具有尤其重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕Congressional Budget Office，An Introduction to the Congressional Budget Office，http：//www.cbo.gov/about/overview.

〔2〕 Lee，Nooree，Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 Reconsidered，Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar Briefing Paper No.34，2008.

〔3〕 Congressional Budget Office，1976：Five-Year Budget Projections：Fiscal Years 1977-81，CBOweb。

〔4〕 弗蘭克爾，奧薩格主編.美國90年代的經(jīng)濟(jì)政策.徐衛(wèi)宇等譯，中信出版社，2003年.

〔5〕 斯坦，著.金清，郝黎莉，譯.美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)史：從羅斯福到克林頓.吉林人民出版社，1997.

〔6〕 劉怡，張淑芳.公共選擇理論與美國的預(yù)算赤字.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，1992年第2期.

〔7〕 李俊生，王淑杰.論國會(huì)預(yù)算權(quán)力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：基于中美兩國的比較分析.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011第3期.

〔8〕 Frankel，Jeffrey，Carlos Végh and Guillermo Vuletin，2013：On Graduation from Fiscal Procyclicality，Journal of Development Economics，100，No.1，Jan.2013：32-47.

〔9〕 付敏杰.財(cái)政政策為什么退出了美國宏觀調(diào)控舞臺(tái)？金融評(píng)論，2013年第3期.

〔10〕付敏杰.市場化改革進(jìn)程中的財(cái)政政策周期特征轉(zhuǎn)變.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014第10期.

〔11〕石英華.預(yù)算與政府中長期規(guī)劃緊密銜接的機(jī)制研究--研究改善政府預(yù)算執(zhí)行的新視角.財(cái)政研究，2012年第8期.

【責(zé)任編輯連家明】

中圖分類號(hào)：F811.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-9544（2015）03-0030-06

〔收稿日期〕2015-02-05

〔作者簡介〕付敏杰，財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)稅制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。