陳海懿

（南京大學(xué)，江蘇 210093）

民國(guó)地方公債發(fā)行研究
——以南京特別市特種建設(shè)公債為例

陳海懿

（南京大學(xué)，江蘇 210093）

內(nèi)容提要：公債作為增加財(cái)政收入的重要手段之一在民國(guó)時(shí)期得到了政府的重視與使用，作為民國(guó)首都的南京在民國(guó)歷史上發(fā)行了唯一一次特種建設(shè)公債。該公債是為了解決首都建設(shè)中的住宅與自來(lái)水經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，從準(zhǔn)備發(fā)行，到條例擬定與配套章程的完善都能看到南京市府的努力。市府通過(guò)整理財(cái)政收入中的市產(chǎn)與車捐項(xiàng)目，為特種建設(shè)公債提供了充足的基金，但是公債的發(fā)行卻沒(méi)有得到民眾的積極認(rèn)購(gòu)，究其原因主要是受到當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境制約，中央公債的發(fā)行限制了地方公債的推銷，而市府的頻繁換屆及公債自身問(wèn)題也影響了公債的推銷。

關(guān)鍵詞：南京市府特種建設(shè)公債推銷首都建設(shè)地方公債

南京作為民國(guó)時(shí)期的首都，其發(fā)行的公債在地方上具有一定代表意義。特種建設(shè)公債不僅關(guān)系到南京市財(cái)政的整理與南京的首都建設(shè)，還涉及到地方公債在中央公債盛行的環(huán)境下如何操作問(wèn)題，具有一定的研究?jī)r(jià)值。

一、南京市特種建設(shè)公債的發(fā)行概況

南京特別市政府從提出議案到公債的正式發(fā)行準(zhǔn)備了一年多的時(shí)間，期間，市政府對(duì)條例進(jìn)行了三次修改、詳細(xì)訂定公債的具體用途、制定還本付息表、完善各種輔助條例等等。南京市特種建設(shè)公債亦稱南京市政公債，簡(jiǎn)稱市公債（下同）。

（一）市公債的發(fā)行準(zhǔn)備過(guò)程

1.首都市政建設(shè)中的住房與自來(lái)水建設(shè)

在南京市作為首都之后，如何解決日益增多人口的住房問(wèn)題是南京市政府的主要工作之一。南京建都后在兩年之內(nèi)就增加了10萬(wàn)人口，造成了舊有房屋“不敷分配”，出現(xiàn)“人多屋少，物罕為貴”的現(xiàn)象，于是發(fā)生“一般房主任意加租，濫索小費(fèi)等情事”，更使一些住戶及旅行來(lái)京者發(fā)出“長(zhǎng)安居大不易”之嘆息。1928年中山路開(kāi)始修建后，沿路出現(xiàn)大量空地“亟應(yīng)建筑市房，以興市面”。因此，時(shí)任南京市市長(zhǎng)的劉紀(jì)文與財(cái)政局局長(zhǎng)李基鴻就在市政會(huì)議中提出發(fā)行公債以募集建筑市房之經(jīng)費(fèi)。在第十六次市政會(huì)議中，李基鴻言“定市政公債名稱，額為一千萬(wàn)元”，但因市政二字范圍太大顯得空泛，遂“改為建筑市房公債，并減為三百萬(wàn)元”，同時(shí)以“以市產(chǎn)二百余萬(wàn)擔(dān)保并于每月車捐項(xiàng)目下提出二萬(wàn)元作為利息以固信用”。住房所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題可以說(shuō)是南京市政公債發(fā)行的緣起。

自來(lái)水是每個(gè)現(xiàn)代城市的必建項(xiàng)目之一。南京建都后，人口驟增，各行業(yè)發(fā)達(dá)，水之消費(fèi)量亦隨之激增，但是南京“城內(nèi)河道不多，較大者僅秦淮河”，秦淮河既要供給全市的洗滌用水，又要滿足全市人畜的汲飲之需，早已不堪重負(fù)，而全市水井“總計(jì)不過(guò)一千六百余口”，“其余池塘蓄水”亦是污穢不堪，整個(gè)南京市的用水情況是“應(yīng)用既感不敷，清潔更不能言，取汲之不便，猶其余事耳”。自來(lái)水建設(shè)可以說(shuō)是刻不容緩，而籌措自來(lái)水經(jīng)費(fèi)就更需要通過(guò)發(fā)行市政公債來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.市公債的預(yù)備發(fā)行

南京市府成立不久就成立了以市民銀行為依托的財(cái)政金庫(kù)，通過(guò)市民銀行，市府可以進(jìn)行金融運(yùn)作。劉紀(jì)文在1928年7月復(fù)任南京市長(zhǎng)后就要求市府為籌辦首都公用事業(yè)擬定公債草案。當(dāng)年8月底制定了《首都第一期市政公債草案》，該草案對(duì)公債的名稱、用途、額度、抵押、限期、獎(jiǎng)金、保管等都提出了規(guī)定。該草案規(guī)定這批公債專用于辦首都公用事業(yè)，不得移作他用；定額一百五十萬(wàn)，以八卦洲大黃洲收入擔(dān)保債本，以該兩洲出息擔(dān)保債息，并以兩洲出息九萬(wàn)元提充付息準(zhǔn)備金；公債利息六厘，定期十年，十年后還本；設(shè)置獎(jiǎng)金以鼓勵(lì)市民投資公債，以公用事業(yè)營(yíng)利十分之二提充獎(jiǎng)金準(zhǔn)備金等。但該草案僅僅是作為一個(gè)樣本來(lái)參考，因此并未真正實(shí)施。

市府經(jīng)過(guò)近1年的討論與修訂之后，1929年6 月3日正式公布了具有法令效益的《南京特別市市政公債條例》。該條例規(guī)定公債定額為三百萬(wàn)元，利率為周年七厘，以市財(cái)政局車捐收入月?lián)芏f(wàn)元為付息基金，市產(chǎn)收入年撥三十萬(wàn)元為還本基金。從民國(guó)十八年起開(kāi)始，于每年的六月末日與十二月末日付息兩次；從民國(guó)二十年起，于每年十二月末日，分十年還本。但該條例并沒(méi)有明確規(guī)定公債是用于住房或自來(lái)水建設(shè)，而只是“為興建首都市政起見(jiàn)，特募集公債”。在該公債條例發(fā)布之后，市府又對(duì)條例內(nèi)容進(jìn)行了修正，因此該條例也并未真正實(shí)施。

3.民國(guó)十八年南京特別市特種建設(shè)公債

南京市府真正發(fā)行的公債名稱是《民國(guó)十八年南京特別市特種建設(shè)公債條例》，該條例是在《南京特別市市政公債條例》的基礎(chǔ)上修改并經(jīng)由立法院公布的。該條例在表述與規(guī)定上更加地清晰明確，且更加合理可靠。首先，在公債的用途上，該條例就直接說(shuō)明是為興辦首都自來(lái)水工程及建筑市民住宅之用，同時(shí)明確以三百萬(wàn)債額中的二百萬(wàn)元興辦自來(lái)水工程以及一百萬(wàn)元建筑市民住宅。其次，在利率與面額上，根據(jù)市面狀況改為八厘?！肮珎?，以市場(chǎng)通行利息為準(zhǔn)則，如市公債利息低則難于銷售或銷售時(shí)需以折扣；如市公債利息高則易于銷售或售價(jià)超過(guò)票面”，因此特種建設(shè)公債將公債的票額定為千元、百元、十元、五元四種，“俾使全市市民各能量力認(rèn)購(gòu)”。再次，在還本付息上，特種建設(shè)公債規(guī)定民國(guó)二十年后的還本與付息一樣都是每年二次，且是每年的六月及十二月末日抽簽舉行。

但是在真正執(zhí)行過(guò)程中，公債發(fā)行并沒(méi)完全按照該條例來(lái)進(jìn)行。比如還本與付息是根據(jù)實(shí)際情況，同時(shí)從十八年的十二月末日進(jìn)行，其原因一方面是由于債本基金充足，不用等待兩年才還本，另一方面則是考慮到“償還期愈遲，為承購(gòu)者所不愿，于發(fā)行前途，大有窒礙”，因此決定提早還清，“以維信用，而利市政”。根據(jù)這樣的還本付息安排以及利率水平，市府十年能夠還清債本并付清利息，其中債本300萬(wàn)，利息120萬(wàn)，本息共計(jì)420萬(wàn)，每年還本付息兩次，每次還本均為15萬(wàn)，利息則根據(jù)存留的本金計(jì)算漸趨減少。

此外，修改后的條例還參考了不久前頒布的《公債法原則》?！豆珎ㄔ瓌t》的第五條規(guī)定凡經(jīng)指定用途之公債收入不得移作別用。因此特種建設(shè)公債條例明確標(biāo)明“不得移作別用”，其目的是維持政府信用和保障人民利益，以免公債亂用紊亂國(guó)家財(cái)務(wù)政策。

民國(guó)十八年南京特別市特種建設(shè)公債以其設(shè)計(jì)的合理性與科學(xué)性，加之配套了一系列章程制度，得以向南京市民及各大銀行、企事業(yè)機(jī)構(gòu)推銷。

（二）市公債的章程制度與推銷舉措

1.發(fā)行與經(jīng)理制度

南京特別市特種建設(shè)公債發(fā)行細(xì)則主要是指特種建設(shè)公債的具體發(fā)行規(guī)定。該細(xì)則規(guī)定特種建設(shè)公債自民國(guó)十八年十月一日發(fā)行，但真正發(fā)行時(shí)間卻延遲到了十一月才辦理。由于公債的債票需要由上海印刷廠印制，不能在民國(guó)十八年送到南京，所以發(fā)行細(xì)則規(guī)定先由收款機(jī)關(guān)填發(fā)預(yù)約券，“俟債票印就后即憑券換給正式債票”。

發(fā)行細(xì)則最重要的規(guī)定是具體發(fā)行時(shí)實(shí)行等級(jí)打折實(shí)收法。除了全部債票照面額實(shí)收百分之九十八外，“承募在五萬(wàn)元以上者九五折實(shí)收，十萬(wàn)元以上者九四折，二十萬(wàn)元以上者九三折，三十萬(wàn)元以上者九二折，四十萬(wàn)元以上者九一折，伍拾萬(wàn)元以上者九折”，并制定了抽簽地點(diǎn)、中簽債票兌換要求、到期債票處理等相關(guān)規(guī)定。

南京特別市特種建設(shè)公債經(jīng)理章程主要是對(duì)從事公債勸募、代募、承募的被稱之為經(jīng)理人群體的規(guī)定。這三種經(jīng)理人的主要任務(wù)是代表市府和財(cái)政局向各單位及市民推銷公債，并按時(shí)完成自己領(lǐng)取的債票份額。勸募、代募和承募者都必須是財(cái)政局所認(rèn)可的保人，要繳納其領(lǐng)取債票份額一定比例的保證金，才能獲得經(jīng)理人資格，還制定了三種經(jīng)理人的薪金制度（見(jiàn)表1）：

表1　南京市市政公債經(jīng)理人的薪酬表

在三種經(jīng)理人中，承募的要求最高，薪酬最高，難度也最大。承募者必須承擔(dān)十萬(wàn)元以上的債票，但如果財(cái)政局所認(rèn)可的承募者不能按期完成債票推銷，應(yīng)由該承募人負(fù)擔(dān)延期利息，否則沒(méi)收其已繳各種款項(xiàng)，直至取消其承募經(jīng)理人的資格。

2.監(jiān)督與保管制度

依據(jù)組織規(guī)程分別成立了南京特別市特種建設(shè)公債監(jiān)督用途委員會(huì)和南京特別市特種建設(shè)公債基金保管委員會(huì)。

根據(jù)公債監(jiān)督用途委員會(huì)組織規(guī)程，該委員會(huì)的職權(quán)是“一、審核關(guān)于自來(lái)水工程及市民住宅之各項(xiàng)預(yù)決算；二、保管及支付本公債募得款項(xiàng)；三、指定存放募得款項(xiàng)銀行；四、報(bào)告及公布收支實(shí)況”，聘用了虞洽卿、許仲衡、俞希稷、郭迺生、陳光甫、劉紀(jì)文、金國(guó)寶為監(jiān)督用途委員會(huì)委員。

根據(jù)公債基金保管委員會(huì)組織規(guī)程，該委員會(huì)的職權(quán)是“一、核收財(cái)政局逐月?lián)芨痘?；二、監(jiān)督擔(dān)保品之征收；三、指定基金存放之銀行；四、會(huì)同財(cái)政局依期通告還本付息；五、會(huì)同財(cái)政局按期公布還本付息數(shù)目”，并聘用了錢新之、蘇民生、蔡承新、汪叔梅、江禪山、屠伯熙、劉秉綱為基金保管委員會(huì)委員。該委員會(huì)議決基金應(yīng)存放于中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行、江蘇銀行、中南銀行和市民銀行。

監(jiān)督用途委員和基金保管委員會(huì)的成員既有商業(yè)界領(lǐng)袖，也有銀行界翹楚，還有南京市府成員以及社會(huì)賢達(dá)人士，充分匯集了當(dāng)時(shí)蘇滬兩地的政經(jīng)界精英，體現(xiàn)了市府對(duì)市公債的重視。

（三）市公債的鼓勵(lì)推銷辦法

南京市府為順利實(shí)現(xiàn)特種建設(shè)公債的推銷，制定了很多鼓勵(lì)推銷的措施，如前所述的等級(jí)打折實(shí)收法，而提升公債的年利率則有利于刺激市民購(gòu)買市公債，實(shí)行勸募、代募和承募三種經(jīng)理人辦法則有助于擴(kuò)大公債推銷范圍與深化公債推銷的層次。

1929年6月27日，劉紀(jì)文和金國(guó)寶財(cái)政局長(zhǎng)在市府大禮堂舉辦招待會(huì)，向銀行界說(shuō)明市公債的債信鞏固，希望銀行界促進(jìn)公債的推銷。劉紀(jì)文說(shuō)：“此次中央準(zhǔn)南京市發(fā)行三百萬(wàn)公債，……各種擔(dān)保，極為穩(wěn)當(dāng)，……對(duì)公債用途，擬建筑房屋，將來(lái)建筑成功，就是公債擔(dān)保……，如何將發(fā)行公債推銷，如何來(lái)改造新南京，本人極誠(chéng)懇接受各位意思”。金國(guó)寶說(shuō)：“本年車捐收入項(xiàng)下，按月?lián)艹龆f(wàn)元，車捐收入，日漸增加，而利息日漸減少，實(shí)可以擔(dān)保，不生問(wèn)題。至于基金，由市產(chǎn)收入擔(dān)保，市產(chǎn)收入，現(xiàn)在每月有二萬(wàn)，一年有二十四萬(wàn)，與條例應(yīng)還本二十萬(wàn)，相差甚近。況將來(lái)發(fā)行公債，將來(lái)建筑房屋，所得利息以一分計(jì)算，就是三十萬(wàn)，也不生問(wèn)題”。

為了確保公債的債信以鞏固市民的信心，市府在公債因修改而未正式發(fā)行之前就對(duì)公債基金做了充分的撥存準(zhǔn)備。根據(jù)擬定的民國(guó)十八年南京市府預(yù)算，“每月提發(fā)四萬(wàn)五千元，作為公債基金……預(yù)為撥存，以固大信”。

在公債正式發(fā)行之后，繼任的魏道明市長(zhǎng)也通過(guò)招宴，向銀行界說(shuō)明特種建設(shè)公債對(duì)自來(lái)水建設(shè)的重要性，“對(duì)此公債，力勸推銷”。當(dāng)公債推銷不順利時(shí)，魏道明還效仿其他都市以征租來(lái)推銷公債。1931年6月，市府發(fā)布了《借征房租攤銷本市自來(lái)水公債辦法》，所有尚未銷售之公債，“仿照杭州市借征房租興辦自來(lái)水辦法及上海市籌募十九年關(guān)稅短期庫(kù)券借征房租辦法，按照房租產(chǎn)價(jià)分別攤銷征集現(xiàn)款以資應(yīng)用”，要求“租賃房屋按照兩個(gè)月租額攤銷市公債；自住房屋按產(chǎn)價(jià)百分之二攤銷市公債”。

二、南京市特種建設(shè)公債的基金保障

發(fā)行公債最重要的是要保證公債的擔(dān)保穩(wěn)固，市民才會(huì)投資。在特種建設(shè)公債條例中明確規(guī)定“本公債以本市車捐及市產(chǎn)收入為還本付息基金”，其中以市產(chǎn)收入為還本基金，車捐收入為付息基金。

（一）市產(chǎn)整理與市產(chǎn)收入

南京市府成立以后就面臨著嚴(yán)重的市財(cái)政問(wèn)題，原因之一就是市產(chǎn)比較復(fù)雜。由于民國(guó)以來(lái)的戰(zhàn)亂變遷，南京市有財(cái)產(chǎn)經(jīng)常變動(dòng)，沒(méi)有確立固定的征收對(duì)象。

整理市產(chǎn)的主要措施是清查產(chǎn)權(quán)以確定市有財(cái)產(chǎn)數(shù)量，并重新確定租收。市府通過(guò)清查產(chǎn)權(quán)發(fā)現(xiàn)了諸多問(wèn)題，例如有些沒(méi)有契據(jù)，有些雖有契據(jù)但是經(jīng)過(guò)數(shù)度轉(zhuǎn)移接管以致效力難辨，有些甚至因?yàn)榈盅?、租借、侵蝕、搭接等原因造成產(chǎn)權(quán)不明確。市府主要采取三種措施。1.所有契據(jù)，全部查點(diǎn)，如安全者妥為保管，如有遺失或剝蝕等項(xiàng)，則詳列清冊(cè)，以憑考核；2.查明各方地座落四至面積間數(shù)，并填具表明產(chǎn)權(quán)關(guān)系事實(shí)的委托書，送交地政局登記；3.編造房地及租戶總清冊(cè)，以期產(chǎn)權(quán)確定，管業(yè)便利。

針對(duì)市有房屋出租存在的管理單位不明確、管理不善、拖欠租金等問(wèn)題。市府要求由工務(wù)局和地政局派員查清房屋造價(jià)及地價(jià)，重新核定公平租額。無(wú)租約的租戶一律補(bǔ)立租約。欠租者根據(jù)其實(shí)際情況進(jìn)行核減或追討或追訴法律責(zé)任。此外，市府還對(duì)市辦公典整頓、地畝清丈、莊田清算等方面做出了積極的努力。

整頓后的市產(chǎn)收入得到了明顯的增加，市產(chǎn)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)包括房租、地租、洲租與雜項(xiàng)市產(chǎn)，南京市十七年度與十八年度市產(chǎn)收入對(duì)比見(jiàn)表2。

表2　南京市十七年度與十八年度市產(chǎn)收入統(tǒng)計(jì)表　單位：元

由表2可見(jiàn)，按照十年還本期限共需還本300萬(wàn)元，而市產(chǎn)收入則超過(guò)30萬(wàn)，則十年的市產(chǎn)收入能夠?yàn)?00萬(wàn)的本金提供充足的擔(dān)保。

（二）車捐整理與車捐收入

車捐原來(lái)是由江蘇省會(huì)警察廳征收充當(dāng)警務(wù)經(jīng)費(fèi)，并沒(méi)有訂立專章，市府成立后劃歸財(cái)政處接管。作為南京市財(cái)政的一個(gè)主要來(lái)源，將車捐作為市公債的付息擔(dān)保也是為了使市民相信政府發(fā)行公債的決心。

市府專門制定了《南京市財(cái)政局征收車捐章程》以整理與規(guī)范車捐征收，對(duì)各種車輛歸類與車捐標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)規(guī)定：（見(jiàn)表3）

該章程還要求各種車輛領(lǐng)取捐牌時(shí)需要收費(fèi)2角，對(duì)逾期者加征應(yīng)征捐率百分之五的滯納金，并制定了相應(yīng)的處罰措施。通過(guò)這些舉措，南京市府在車捐項(xiàng)目的收入上得到了極大增加，捐稅也成為南京市府極為倚重的稅源之一。根據(jù)民國(guó)十七年與十八年的車捐收入對(duì)比，可以看出南京為發(fā)行公債而整理車捐所產(chǎn)生的巨大效益。（見(jiàn)表4，單位：元）

表3　南京市車捐征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)表

表4　南京市十七年度和十八年度車捐收入統(tǒng)計(jì)表

從表4中可以看出，車捐收入在民國(guó)十七年度與十八年度的每個(gè)季度都是處于增加趨勢(shì)，車捐總額在一年度內(nèi)增加了十多萬(wàn)之巨。車捐收入能夠取得如此巨大增加不僅體現(xiàn)了南京市府在當(dāng)時(shí)的執(zhí)政能力，也展示了南京市府為順利發(fā)行公債，維持債信關(guān)系穩(wěn)定而做出的積極努力。

（三）公債基金的撥存

根據(jù)民國(guó)十八年的預(yù)算，每月由財(cái)政局向基金保管銀行撥存4.5萬(wàn)元的擔(dān)?；?，其中本金基金2.5萬(wàn)元，利息基金2萬(wàn)元。上述的擔(dān)?；饋?lái)源市產(chǎn)收入與車捐收入在民國(guó)十八年總共有780387.8元，遠(yuǎn)超過(guò)按照預(yù)算所需的54萬(wàn)元。市府為堅(jiān)定市民對(duì)市公債的信心，在公債正式發(fā)行之前，就預(yù)先向保管銀行撥存了每個(gè)月的擔(dān)?；稹?/p>

根據(jù)公債還本付息的規(guī)定，從民國(guó)十八年的十二月底開(kāi)始第一次還本付息，并按照十月份開(kāi)始計(jì)算利息，第一次還本付息應(yīng)付本金15萬(wàn)，利息6萬(wàn)，共計(jì)21萬(wàn)。但公債的正式推銷一直拖延到了十一月才正式開(kāi)始，因此發(fā)布《南京特別市市政公債條例》之后的七、八、九、十四個(gè)月并無(wú)利息計(jì)算，而市府為向市民表示市公債擔(dān)保的充足以及年底能夠保證還本付息正常進(jìn)行，將這四個(gè)月的還本擔(dān)?；鹨廊话磿r(shí)撥存基金保管銀行市公債項(xiàng)下。按照實(shí)際的還本付息計(jì)算，十二月底應(yīng)還本15萬(wàn)，付息4萬(wàn)，而七八九十四個(gè)月共撥存還本基金10萬(wàn)，十一月和十二月共撥存還本和付息基金9萬(wàn)，兩者恰好一致。

三、南京市特種建設(shè)公債的發(fā)行效益及其結(jié)果

市公債于民國(guó)十八年十一月正式開(kāi)始推銷，但發(fā)行的效益并沒(méi)有達(dá)到市府的預(yù)期值，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全部推銷。

在第一次還本付息前，遺族學(xué)校認(rèn)購(gòu)了第一批公債，債額為555555元，這批公債的經(jīng)募人應(yīng)得的手續(xù)費(fèi)也拆購(gòu)了公債5725元的面額，市教育局認(rèn)購(gòu)3萬(wàn)元，南京市總商會(huì)認(rèn)購(gòu)1萬(wàn)元，共計(jì)售出公債債額601280元。不過(guò)，這只是公債的債票數(shù)額，并不是財(cái)政局真正收到的實(shí)際數(shù)額，因?yàn)樘胤N建設(shè)公債根據(jù)條例實(shí)行的是等級(jí)折扣實(shí)收法。遺族學(xué)校真正繳納是50萬(wàn)元，但按照條例第四條規(guī)定承募五十萬(wàn)元以上照九折實(shí)收，共發(fā)行債票555555元，其他的實(shí)際繳款也進(jìn)行了折扣實(shí)收。截止1930年6月底，特種建設(shè)公債發(fā)行了債票額82.66萬(wàn)元。

為了完成市公債的推銷，市府制定了《借征房租攤銷本市自來(lái)水公債辦法》作為特種建設(shè)公債的補(bǔ)充實(shí)施辦法，規(guī)定尚未銷售的公債，按照房租價(jià)自1931年7月起，于3個(gè)月內(nèi)分別推銷，征集現(xiàn)款。但是這個(gè)辦法的實(shí)施并沒(méi)有解決自來(lái)水工程的用款緊張，于是市府在1931年8月又致函中國(guó)銀行等16家銀行，要求以未發(fā)行完的165萬(wàn)元市公債作為抵押貸款，透支125.8萬(wàn)元，用于自來(lái)水工程的緊急款項(xiàng)。1936年，市府又以特種建設(shè)公債面額12.32萬(wàn)元，向南京新華銀行抵押借款6.15萬(wàn)元。

由于民眾對(duì)特種建設(shè)公債認(rèn)購(gòu)的不積極，自來(lái)水工程出現(xiàn)嚴(yán)重的入不敷出情況，自來(lái)水籌備委員會(huì)只得通過(guò)其他途徑為自來(lái)水籌集經(jīng)費(fèi)。1932年初，該委員會(huì)就派員到市公債監(jiān)督用途委員會(huì)查詢自來(lái)水工程費(fèi)用，現(xiàn)存款項(xiàng)僅有20余萬(wàn)元，尚不抵自來(lái)水在建工程及機(jī)械購(gòu)置費(fèi)用。因此該委員會(huì)向市府提出籌集自來(lái)水款項(xiàng)的建議：一是呈請(qǐng)國(guó)府另?yè)芸钛a(bǔ)助。二是設(shè)法將英國(guó)退還之庚款材料抵現(xiàn)部分，撥為自來(lái)水建設(shè)之用。三是以水廠現(xiàn)有之全部機(jī)械，及本市所購(gòu)買全部自來(lái)水管作為抵押品，向銀行或?qū)崢I(yè)團(tuán)體抵押現(xiàn)款。1932年4月，南京市府向中國(guó)銀行等16家銀行借款30萬(wàn)元，以鐵道部每月?lián)馨l(fā)首都建設(shè)委員會(huì)之鐵道附捐項(xiàng)下提出一部作抵。

從特種建設(shè)公債正式發(fā)行，到1937年6月最后一次還本付息，累計(jì)抽簽還本付息328.2萬(wàn)元，其中還本195萬(wàn)元，付息133.2萬(wàn)元，未清償額計(jì)121.8萬(wàn)元。雖然南京市府在1937年6月還準(zhǔn)備發(fā)行“南京市短期庫(kù)券”以償還市公債，但當(dāng)時(shí)環(huán)境已經(jīng)混亂，市府也在庫(kù)券正式發(fā)行前就遷離了。

四、余論

南京市府為建設(shè)住房與興辦自來(lái)水而發(fā)行特種建設(shè)公債，其出發(fā)點(diǎn)是正確的，因?yàn)轭愃谱》颗c自來(lái)水這些長(zhǎng)久性質(zhì)的工程“給予市民的利益亦是長(zhǎng)久”，因此“不獨(dú)現(xiàn)在之市民應(yīng)擔(dān)負(fù)費(fèi)用”，“將來(lái)之市民亦應(yīng)擔(dān)負(fù)費(fèi)用”，以示均平，“使各時(shí)期享受利益之市民皆負(fù)納稅之責(zé)”。

但是市公債在發(fā)行的過(guò)程中并沒(méi)有得到市民的積極響應(yīng)，究其原因主要有以下三點(diǎn)。一是當(dāng)時(shí)的政治社會(huì)環(huán)境使得公債的發(fā)行舉步維艱。南京國(guó)民政府初期由于國(guó)家建設(shè)、軍事“剿匪”、內(nèi)部派系斗爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)不自主等因素造成了嚴(yán)重的財(cái)政困難，中央對(duì)內(nèi)就發(fā)行了大量的公債①根據(jù)千家駒的統(tǒng)計(jì)，從民國(guó)十六年到民國(guó)二十年，南京國(guó)民政府僅財(cái)政部就對(duì)內(nèi)發(fā)行了25次公債，債額共計(jì)十億五千八百萬(wàn)元。參考千家駒編：《舊中國(guó)公債史資料1894-1949年》北京：中華書局，1984年版，第19-20頁(yè)。，而承擔(dān)推銷這些公債的自然包括了南京市府，所以市公債受到中央公債攤派的擠壓，銷售渠道非常狹小。二是南京市府的頻繁換屆也造成了對(duì)公債的推銷不夠持續(xù)。從劉紀(jì)文到魏道明再到馬超俊、古正倫、石瑛，南京市府的換屆造成了對(duì)市公債推銷的力度衰減。政策延續(xù)的間斷性使得市公債發(fā)行沒(méi)有得到強(qiáng)有力的執(zhí)行與貫徹。三是特種建設(shè)公債自身也存在一定的弊端。例如撥存市公債的擔(dān)?；饠?shù)額巨大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了市公債發(fā)行初期所募得的款項(xiàng)，制約了閑散經(jīng)費(fèi)的有效利用，使得市府在公債推銷上猶豫不定。

總之，特種建設(shè)公債作為國(guó)民政府首都所在地唯一一次正式發(fā)行的公債，也是南京市發(fā)行的一次地方公債，雖受到各方面的影響未得以全部成功推銷與償還。但市公債的準(zhǔn)備、發(fā)行與推銷等關(guān)系到了南京特別市的財(cái)政整理與行政能力，也反映了當(dāng)時(shí)的民國(guó)首都建設(shè)及其經(jīng)費(fèi)籌集情況，更體現(xiàn)了民國(guó)時(shí)期地方公債的發(fā)行狀況。

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〔15〕南京特別市特種建設(shè)公債基金保管委員會(huì)組織規(guī)程［Z］.南京市檔案館藏.1001-02-250-037.

〔16〕函聘公債基金保管委員案 ［N］.首都市政公報(bào)45期，1929年10月15日，第304頁(yè).

〔17〕劉市長(zhǎng)金局長(zhǎng)為發(fā)行市政公債事招待銀行界［N］.首都市政公報(bào)39期，1929年7月15日.

〔18〕市公債基本實(shí)行撥存［N］.首都市政公報(bào)43期，1929年9月15日，第21頁(yè).

【責(zé)任編輯張兵男】

中圖分類號(hào)：K258

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-9544（2015）03-0090-07

〔收稿日期〕2014-04-13

〔作者簡(jiǎn)介〕陳海懿，碩士研究生，研究方向?yàn)橹腥A民國(guó)史、國(guó)民黨史。