秦濤　鄧玉嬌

摘要：通過對江西省森林保險實施情況分析，指出江西省在實施森林保險過程中存在林農(nóng)有效需求不足、森林保險產(chǎn)品單一、地方配套資金壓力過大、巨災(zāi)風(fēng)險分散機制不完善、費率厘定不合理等問題。為使森林保險持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，建議要提高不同類型林農(nóng)的有效需求，建立森林保險與林業(yè)信貸互動機制，提高保險公司服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新森林保險產(chǎn)品種類，拓寬林業(yè)融資渠道，建立健全巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，分區(qū)域厘定費率等。

關(guān)鍵詞：森林保險；巨災(zāi)風(fēng)險；保險費率；保費補貼

中圖分類號： F840.66 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）03-0417-03

林業(yè)是抵御自然災(zāi)害能力差的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，相對于其他行業(yè)來講，林業(yè)資金需求大、周轉(zhuǎn)慢、效率低、經(jīng)營生產(chǎn)周期長、容易受自然災(zāi)害影響[1]。而我國自然災(zāi)害發(fā)生頻率高，災(zāi)害損失大，并且國內(nèi)沒有完善的減災(zāi)機制。林農(nóng)資金來源有限，經(jīng)濟實力弱，經(jīng)營規(guī)模小，沒有能力承受自然災(zāi)害帶來的損失，需要依靠政府財政支持。但是過多的財政補貼會給地方政府造成沉重負擔。因此，為了增強林農(nóng)抵抗風(fēng)險能力，保證林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的有序進行，2009年開始在全國范圍內(nèi)開展森林保險試點工作。我國森林保險研究始于20世紀80年代，從最初對森林保險理論初步探討與試點實踐，到挖掘森林保險發(fā)展過程中的功能及問題分析，從以市場角度研究森林保險市場機制構(gòu)建與體系完善，再到對森林保險發(fā)展制約因素及解決方法進行深度剖析，森林保險研究至今共經(jīng)歷了4個階段[2]。在政府政策支持下，無論是農(nóng)業(yè)保險還是林業(yè)保險都有了較大發(fā)展。許多學(xué)者針對全國范圍內(nèi)政策性農(nóng)業(yè)保險試點進行了大量研究，而對森林保險效果評價研究相對較少。本研究針對江西省森林保險實施具體情況，在分析江西省森林保險模式與運行機制的基礎(chǔ)上，總結(jié)江西省在實施森林保險過程中存在的問題，并就江西省森林保險工作如何更好地開展提出相關(guān)建議。

1 江西省森林保險發(fā)展歷程

江西省于2004年開始實行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，并將森林保險作為配套改革實施。到2007年底，以明晰產(chǎn)權(quán)、確權(quán)發(fā)證為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度主體改革基本完成[3]。2007年10月，江西省在26個縣開展政策性森林火災(zāi)保險試點工作，啟動森林保險保費財政補貼試點；2008年9月，林木火災(zāi)保險試點擴大到全??；2009年4月，江西省成為首批被列入中央財政森林保險保費補貼的3個試點省份之一，全省公益林實行森林火災(zāi)險統(tǒng)保，部分縣市開始以鄉(xiāng)為單位進行商品林火災(zāi)綜合險的有益探索。在江西省的100個縣（市、區(qū)）中，有70個是重點林業(yè)縣。隨著集體林權(quán)制度改革的深入開展，山定權(quán)、樹定根、人定心，社會投資造林的積極性被極大地調(diào)動起來，森林面積和質(zhì)量都有大幅度提高[3]。

2 江西省森林保險發(fā)展模式與運行機制

江西省森林保險工作由省政府金融辦、省財政廳、省林業(yè)廳與江西保監(jiān)局、人保財險江西省分公司共同組織實施，以“政府引導(dǎo)、政策扶持、市場運作、協(xié)同推進”為原則，積極穩(wěn)妥地推進。財政部門負責保費補貼資金的預(yù)算、籌集、撥付、 監(jiān)督管理、結(jié)算等工作，并對資金使用情況定期進行監(jiān)督檢查；林業(yè)部門為森林保險的實施提供技術(shù)支持，與保險公司共同制訂森林保險政策，并提供必要的專業(yè)鑒定作為理賠依據(jù)，建立聯(lián)合工作機制；保險監(jiān)管部門對森林保險工作進行監(jiān)管；保險公司提供森林保險業(yè)務(wù)的宣傳、承保、防災(zāi)、防損、查勘定損、理賠等專業(yè)化服務(wù)[4]。江西省現(xiàn)行森林保險試點方案主要內(nèi)容如表1所示。

與2010年以前相比，目前施行的《方案》有以下變化： 一是保險責任范圍擴大，國家和省級公益林由實行林木火災(zāi)險變?yōu)閷嵭辛帜揪C合險；二是調(diào)整保險費率，公益林由保險費率為0.1%的林木火災(zāi)險調(diào)整為保險費率為0.2%的林木綜合險；三是對財政保費補貼比例進行調(diào)整，國家和省級公益林補貼由中央財政與省級財政各承擔50%。

從2009年至2012年，江西省森林保險參保面積有了顯著的增長。截至2010年底，江西省共參保林地面積 572.097 239萬hm2，其中公益林340.17萬hm2（公益林已全部參保），商品林231.927 239萬hm2，承保面積占全省有林地面積的65.47%，參保面積位列全國第一。到2011年底，參保總面積達864.432萬hm2，其中公益林全省統(tǒng)保340.17萬hm2，商品林大幅增長至524.262萬hm2。

3 江西省森林保險試點中存在的問題

近幾年來，江西省森林保險有較快發(fā)展，參保面積、保費收入和保險賠款都有顯著提高，但隨著試點范圍不斷擴大，試點中也暴露出一些問題。

3.1 林農(nóng)有效需求不足

林改后形成的小規(guī)模土地經(jīng)營客觀上弱化了森林保險的經(jīng)濟保障功能，降低了林農(nóng)對林地的預(yù)期收益[5]。在作物保險市場中，政府支持是平衡保險供給與需求的橋梁與紐帶，是調(diào)節(jié)市場供需不平衡的重要力量[6]。但是江西省中央財政、省級財政及縣級財政保費補貼總比例只占60%，林農(nóng)承擔40%，相對于低預(yù)期收益，保費成本較大，林農(nóng)不愿參保；免賠率與起賠點高，以泰和縣為例，泰和縣保險公司確定免賠率10%，免賠面積10 hm2，低于10 hm2的按照10%免賠。林權(quán)改革后實行分林到戶，因而林農(nóng)經(jīng)營的林地規(guī)模小，林地面積基本上都在免賠率以下，如果發(fā)生自然災(zāi)害，損失得不到賠償，勢必會降低林農(nóng)參保積極性。保險市場的信息不對稱易導(dǎo)致逆向選擇問題，再加上道德風(fēng)險的存在，保險公司想持續(xù)盈利就必須提高保費水平，而保費增加會抑制林農(nóng)對森林保險的需求。

3.2 森林保險產(chǎn)品單一

江西省目前3類森林保險產(chǎn)品——林木火災(zāi)險、林木綜合險、公益林綜合險都是以自然災(zāi)害類型為依據(jù)確定的，并沒有將投保標的物具體生長情況作為參考；不同地區(qū)的林木種類存在差別，林地的經(jīng)營風(fēng)險也有較大差異，林農(nóng)在保險產(chǎn)品保障水平需求上也各不相同，保險產(chǎn)品制定“一刀切”的做法既沒有考慮區(qū)域差異性，也沒有考慮林農(nóng)需求多樣化與差異化[5，7]。

3.3 地方配套資金壓力大

江西省公益林實行全省統(tǒng)保，保費補貼由國家財政與省級財政各承擔50%。國家財政對商品林補貼30%，地方財政承擔70%（其中省級財政占25%，縣級財政占5%，林農(nóng)自己繳納40%），這樣對省縣級政府與林農(nóng)經(jīng)濟實力要求較高。地方配套資金壓力大也是由于過度依賴國家財政支持，沒有拓寬其他林業(yè)資金來源渠道，也沒有充分發(fā)揮出林業(yè)或農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟組織分擔地方資金壓力的作用。

3.4 巨災(zāi)風(fēng)險分散機制不完善

我國保險業(yè)務(wù)起步晚，分保能力不足、市場主體單一、市場規(guī)模小，國內(nèi)再保險市場與國際再保險市場聯(lián)合不緊密，再保險市場分保能力有限。江西省當前還沒有比較完善的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，只是從保險公司保費收入里面計提一定比例的巨災(zāi)風(fēng)險準備金，并且巨災(zāi)保險產(chǎn)品種類少，覆蓋面窄，巨災(zāi)造成的損失主要依靠政府與保險公司補償。依據(jù)國際經(jīng)驗，單純依靠政府或保險公司根本無法達到分散風(fēng)險的目的，有效的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制應(yīng)該是由政府、公眾、保險機構(gòu)及再保險機構(gòu)多方參與來分散巨災(zāi)風(fēng)險損失壓力[8]。

3.5 費率厘定不合理

我國地域遼闊，地形與氣候都復(fù)雜多樣，即使是在同一省份內(nèi)，不同區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險也有區(qū)別。而目前江西省在全省范圍內(nèi)采用同一費率，不能科學(xué)體現(xiàn)地域之間風(fēng)險差異。與科學(xué)厘定費率相比，我國試點省份現(xiàn)階段實行費率低于科學(xué)厘定費率最低水平[8]。而且我國現(xiàn)行森林保險費率厘定沒有以科學(xué)的費率區(qū)劃為依據(jù)，受人為因素影響較大[9]。

4 政策建議

4.1 提高不同類型林農(nóng)的有效需求

主要有以下2類林農(nóng)可以形成有效需求：一是有參保意愿但無參保能力的林農(nóng)，二是無參保意愿但有參保能力的林農(nóng)。第1類林農(nóng)無能力參保主要是因為投保成本較大，自繳保費相對較多。針對這類林農(nóng)，政府一方面可以通過增加林農(nóng)可支配收入來提高其參保能力；另一方面，也可通過加大政府財政補貼比例來降低林農(nóng)自付保費負擔。第2類林農(nóng)不愿參保主要是由于對森林保險認知程度不夠，沒有參保意識，針對這類林農(nóng)，政府及保險公司應(yīng)該加大宣傳力度，使林農(nóng)了解森林災(zāi)害損失嚴重性與森林保險重要性，普及參保能夠享受到的政府各項優(yōu)惠政策[10]。

4.2 建立森林保險與林權(quán)抵押貸款互動機制

政策及制度的實施并不是獨立的，而是相輔相成、互相影響的。因此，可以嘗試將森林保險政策與林權(quán)抵押貸款政策相結(jié)合，通過林權(quán)抵押貸款的優(yōu)惠政策來刺激林農(nóng)森林保險需求，同時通過對林地投保來分擔信貸風(fēng)險。具體來說，對于參保的林農(nóng)，以政府信用作為擔保，在貸款優(yōu)先權(quán)、貸款金額及還款時限等方面享受優(yōu)惠。這樣既利于提高林農(nóng)參保積極性，又通過貸款方式盤活林農(nóng)經(jīng)營資金，在提高林農(nóng)支付能力的同時也分散了信貸風(fēng)險[1]。

4.3 創(chuàng)新森林保險產(chǎn)品種類

供給影響需求，保險公司保險產(chǎn)品過少會降低林農(nóng)對森林保險的需求。林農(nóng)的風(fēng)險偏好也是影響林農(nóng)需求的重要因素。在保險產(chǎn)品的制定過程中應(yīng)該充分考慮林農(nóng)需求差異，依據(jù)地區(qū)災(zāi)害發(fā)生規(guī)律、樹種、樹齡、災(zāi)害損失程度等因素設(shè)計多種森林保險品種，實行差別化的森林保險產(chǎn)品及產(chǎn)品組合，以供林農(nóng)選擇。由于林地規(guī)模、林地質(zhì)量及家庭經(jīng)濟狀況等因素的影響，林農(nóng)購買森林保險的偏好存在差異。而目前江西省實行的森林保險保障水平單一，林農(nóng)不能依據(jù)自身風(fēng)險偏好做出選擇，這會在很大程度上抑制林農(nóng)參保積極性，降低保險需求；單一保障水平的森林保險政策也容易導(dǎo)致逆向選擇與道德風(fēng)險，嚴重阻礙森林保險有效發(fā)揮保障作用。提供多種保障水平，并對不同保障水平的林地進行差別補貼，有利于滿足不同風(fēng)險偏好類型林農(nóng)需求，減少逆向選擇和道德風(fēng)險，促進森林保險良性發(fā)展[11]。

4.4 拓寬林業(yè)融資渠道

拓寬林業(yè)融資渠道是增加林業(yè)投資、解決林業(yè)建設(shè)資金不足、促進林業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵[12]。因此，森林保險工作的開展除了需要依靠國家財政支持，拓寬林業(yè)融資渠道也至關(guān)重要。江西省商品林的主要融資機構(gòu)為商業(yè)銀行、政策性銀行及各類信用社。對于具有商業(yè)營利性質(zhì)的商品林，可以通過資本市場，吸收民間資本，吸收保險基金，加大信貸扶持，創(chuàng)新信貸模式融資，并合理利用外資。與商品林相比，公益林具有較強的正外部性，更應(yīng)該以國家財政為主進行投資經(jīng)營?？梢酝ㄟ^政府發(fā)行國債、征收森林生態(tài)效益稅或能源稅、利用碳稅和碳匯等新型市場工具融資[13]。

4.5 建立健全巨災(zāi)風(fēng)險分散機制

農(nóng)業(yè)已經(jīng)建立政府財政支持、封頂賠付、購買再保險等巨災(zāi)風(fēng)險分散模式，有部分省市已經(jīng)形成比較規(guī)范的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險準備金制度。江西省可以在借鑒農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散模式的基礎(chǔ)上，從運行機制和政策環(huán)境兩方面完善當前實施的巨災(zāi)風(fēng)險準備金制度。從運行機制來看，江西省首先要建立暢通且多樣化的巨災(zāi)風(fēng)險準備金籌資渠道；其次要科學(xué)使用巨災(zāi)風(fēng)險準備金，依據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域災(zāi)害發(fā)生規(guī)律及損失程度來計提及使用巨災(zāi)風(fēng)險準備金；最后要由市財政對巨災(zāi)風(fēng)險準備金實行專戶管理，進行科學(xué)管理。從政策環(huán)境來看，江西省可以通過出臺相關(guān)規(guī)范性意見，為巨災(zāi)風(fēng)險準備金制度提供法律保障；建立運行監(jiān)管機制，在巨災(zāi)風(fēng)險準備金制度運行過程中，對巨災(zāi)風(fēng)險準備金的規(guī)模和使用進行監(jiān)督檢查[14]。除了完善巨災(zāi)風(fēng)險準備金制度，還可以借鑒國外建立林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的經(jīng)驗，通過資產(chǎn)證券化分散林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，把林業(yè)保險市場風(fēng)險轉(zhuǎn)移到資本市場上[15]。

4.6 分區(qū)域厘定費率

正確的費率厘定應(yīng)該建立在對全國林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險區(qū)劃之上。林業(yè)風(fēng)險區(qū)劃既是正確確定保險責任、科學(xué)厘定保險費率的先決條件，又是實行區(qū)域費率、均衡負擔、充分發(fā)揮森林保險保障林業(yè)生產(chǎn)的必然要求，更是國家科學(xué)管理林業(yè)風(fēng)險的需要[16]。在林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險區(qū)劃的基礎(chǔ)上，依據(jù)各個區(qū)域的災(zāi)害發(fā)生率及損失、林地質(zhì)量、林農(nóng)風(fēng)險偏好等因素，實行差異化費率[9]。

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