許輝

摘要：存款保險(xiǎn)制度無疑是建立和完善中國金融安全網(wǎng)的一個(gè)重要組成部分，本文首先分析了建立存款保險(xiǎn)制度的理論基礎(chǔ)，其次從理論和現(xiàn)實(shí)兩方面闡述對存款保險(xiǎn)制度的置疑，最后圍繞存款保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容進(jìn)行了分析，并針對我國建立存款保險(xiǎn)制度提出了相應(yīng)政策建議。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)制度 金融安全網(wǎng) 道德風(fēng)險(xiǎn) 保險(xiǎn)費(fèi)率

金融體系是一國經(jīng)濟(jì)體制的核心組成部分。金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)在脆弱性決定了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在性。為此，許多國家都建立了存款保險(xiǎn)制度來增強(qiáng)公眾對銀行業(yè)的信心、維護(hù)金融穩(wěn)定。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制?！贝婵畋ｋU(xiǎn)制度無疑是建立和完善中國金融安全網(wǎng)的一個(gè)重要組成部分。

建立存款保險(xiǎn)制度的理論基礎(chǔ)

存款保險(xiǎn)制度，是一個(gè)國家的貨幣主管部門為了維護(hù)存款人的利益和金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營與安全，在金融體系中設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制或自愿地按照吸收存款的一定比率向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)金進(jìn)行投保，在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)償付危機(jī)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向投保者提供財(cái)務(wù)救援，或直接向存款人支付部分或全部存款的制度。

許多國家的經(jīng)驗(yàn)表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融穩(wěn)定、應(yīng)對銀行恐慌方面，起到了不可替代的作用。金融風(fēng)險(xiǎn)是金融業(yè)的孿生兄弟，兩者如影相隨。金融風(fēng)險(xiǎn)源于金融市場機(jī)制本身問題引起的金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性，即金融體系的內(nèi)在脆弱性，這正是存款保險(xiǎn)制度建立的理論基礎(chǔ)。

（一）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)在脆弱性的長波解釋

商業(yè)周期理論認(rèn)為，資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最終導(dǎo)致社會資本的所有者缺位，結(jié)果其本身內(nèi)在地存在著周期性動蕩力量，這些力量最終作用于金融體系當(dāng)中，導(dǎo)致了金融體系不穩(wěn)定。美國的后凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家明斯基基于資本主義經(jīng)濟(jì)繁榮的長波理論，從債務(wù)—通貨緊縮的角度分析金融體系的脆弱性，提出了“金融不穩(wěn)定假說”。他認(rèn)為，作為金融中介機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行和其他貸款人是私人信用創(chuàng)造機(jī)構(gòu)，其內(nèi)在特性使得它們不得不經(jīng)歷周期性危機(jī)和破產(chǎn)浪潮，而金融中介的困境又被傳遞到經(jīng)濟(jì)的各個(gè)組成部分，從而產(chǎn)生了宏觀經(jīng)濟(jì)的動蕩和危機(jī)。

（二）金融脆弱性理論的信息經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋——一個(gè)微觀分析框架

自20世紀(jì)70年代以來，信息不對稱（Information Asymmetry）理論的產(chǎn)生推動了銀行理論的發(fā)展，為金融脆弱性的產(chǎn)生提供了微觀的分析框架。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)對存款保險(xiǎn)理論的分析仍然是使用委托—代理與信息不對稱理論框架。

由于信息不對稱，委托人與代理人無法在公平而又充分的信息環(huán)境下決定各自的行為，因而產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇等一系列問題。從雙向信息不對稱的角度研究發(fā)現(xiàn)，銀行無法觀測到存款人資金的真實(shí)流動性需要，而存款人也不知道銀行資產(chǎn)的真實(shí)狀況。當(dāng)一部分存款人獲得關(guān)于銀行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)回報(bào)的不利信息時(shí)，銀行擠兌就會發(fā)生。因此，銀行擠兌的一個(gè)基本的根源，就是銀行的不良業(yè)績。

（三）金融脆弱性理論的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋——一個(gè)宏觀分析框架

金融制度學(xué)認(rèn)為，金融脆弱性即金融制度的脆弱性，歸根結(jié)底源于金融制度自身的特點(diǎn)和缺陷。金融制度的脆弱性表現(xiàn)為金融體系的功能耦合，互相適應(yīng)的穩(wěn)健性狀態(tài)受到破壞。金融體系出現(xiàn)非均衡而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)積累，金融體系喪失部分或全部功能的金融狀態(tài)，主要通過金融組織、金融市場和金融監(jiān)管三個(gè)子系統(tǒng)體現(xiàn)出來?？偠灾?，舊的制度安排不適合新的金融環(huán)境，是金融脆弱性的根源。

對存款保險(xiǎn)制度的置疑與反思

正如每個(gè)硬幣都有正反兩面，存款保險(xiǎn)制度也不是完美無缺。多年的運(yùn)行實(shí)踐也證明了存款保險(xiǎn)制度有其負(fù)面作用，存在以下置疑。

（一）對存款保險(xiǎn)制度的理論置疑

存款保險(xiǎn)的質(zhì)疑者認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度增加了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，使得銀行金融體系更加脆弱。特別是自愿參與性存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施，會導(dǎo)致逆向選擇的出現(xiàn)，從而造成金融秩序的混亂，加大金融危機(jī)爆發(fā)的可能；即使對于可防止逆向選擇的強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)制度，由于存款保險(xiǎn)制度與看跌期權(quán)十分類似，在實(shí)施過程中政府或存款保險(xiǎn)公司為參保銀行創(chuàng)造了額外的現(xiàn)金流，儲戶由于自身利益得到政府部分或全部的保護(hù)而不再關(guān)心和監(jiān)督銀行的投資決策，由此會激勵銀行增大風(fēng)險(xiǎn)投資，繼而加大銀行爆發(fā)危機(jī)的可能。

（二）存款保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)問題

實(shí)踐中，存款保險(xiǎn)制度暴露出如下現(xiàn)實(shí)問題：

1.存款人的“信任危害”問題

由于實(shí)行了存款保險(xiǎn)制度，存款人會產(chǎn)生依賴心理，對所選擇金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)漠不關(guān)心，往往以利率為取向來決定將存款存入哪家銀行，這不符合激勵相容原則。

2.無法消除系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

存款保險(xiǎn)只能分散而并不能消除風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度時(shí)，尤其是金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及系統(tǒng)性重要的大銀行出現(xiàn)償付風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可能也無法單靠自身的力量穩(wěn)定金融體系，無法發(fā)揮正常作用。

一個(gè)現(xiàn)實(shí)的例子就是在2008年爆發(fā)的全球性金融危機(jī)中，大量中小銀行倒閉，美國聯(lián)邦國民抵押協(xié)會（房利美）、聯(lián)邦住房貸款抵押公司（房地美）和美國最大的保險(xiǎn)公司美國國際集團(tuán)（AIG）事實(shí)上破產(chǎn)，受此影響，花旗銀行等系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)也面臨現(xiàn)實(shí)的破產(chǎn)危機(jī)。美國政府通過股權(quán)結(jié)構(gòu)重組和優(yōu)先股注資等方式救助大型金融機(jī)構(gòu)，避免了金融系統(tǒng)崩潰，否則，僅靠聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）自身的力量，是無力保障花旗集團(tuán)等大型商業(yè)銀行的存款安全的。

對存款保險(xiǎn)制度具體內(nèi)容的分析及相關(guān)建議

（一）職能界定

從各國存款保險(xiǎn)制度的實(shí)踐來看，其主要有三大職能：（1）保護(hù)存款人利益；（2）金融監(jiān)管；（3）在金融機(jī)構(gòu)發(fā)生危機(jī)的時(shí)候提供金融援助，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行破產(chǎn)處理。從發(fā)展趨勢來看，其職能有從單一的保護(hù)存款人利益走向三大職能復(fù)合的趨勢。

存款保險(xiǎn)制度建立的初衷，是在金融市場化的條件下保護(hù)存款人利益免于在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算之時(shí)受損，而并非主要擔(dān)當(dāng)金融機(jī)構(gòu)救助職能，其不是維持“銀行不倒”神話的工具。顯然，我國存款保險(xiǎn)制度的首要職能也是保護(hù)存款人利益，尤其是個(gè)體存款人利益，在存款性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)倒閉無法償還存款負(fù)債時(shí)對個(gè)人存款進(jìn)行審查甄別，進(jìn)行全額或限額償付，以維護(hù)存款人利益和公眾對金融體系的信心，從而保持金融穩(wěn)定。

對于金融監(jiān)管這一職能來說，筆者認(rèn)為，我國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不宜具有獨(dú)立的金融監(jiān)管權(quán)力。因?yàn)樵谖覈F(xiàn)行金融體制下，人民銀行和銀監(jiān)會行使著對境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)審批管理、監(jiān)督控制和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的權(quán)力，所以不宜再賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的監(jiān)管職能。但作為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有對投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控權(quán)力，以便有效地對投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行約束。并且這種權(quán)力的行使宜采取靈活的保險(xiǎn)費(fèi)率、與投保機(jī)構(gòu)簽署諒解備忘錄等市場化方式而非行政方式來實(shí)現(xiàn)。

對于金融援助和破產(chǎn)處理職能，尤其是對發(fā)生暫時(shí)性流動性危機(jī)或緊急清償困難的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行援助的職能，筆者認(rèn)為，我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該秉持審慎原則。首先，嚴(yán)格鑒別援助對象，只援助那些僅僅是發(fā)生暫時(shí)性流動性危機(jī)或緊急清償困難，但是整體資產(chǎn)狀況優(yōu)良并無破產(chǎn)清算之虞的金融機(jī)構(gòu)；其次，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不應(yīng)在事前向投保機(jī)構(gòu)作任何援助承諾或簽訂任何援助協(xié)議，以免增長金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)；最后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該有完全的自主權(quán)來決定是否對困難金融機(jī)構(gòu)提供金融援助，以及按照獨(dú)立的評估體系來決定對哪些金融機(jī)構(gòu)提供金融援助，嚴(yán)格防止行政干預(yù)。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置

目前，各國已經(jīng)建立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以分為以下三種：（1）由政府和中央銀行出資設(shè)立的公營存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，這是完全國有的帶有濃厚行政色彩的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；（2）由銀行同業(yè)出資建立的帶有民間色彩的行業(yè)性存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，這是完全商業(yè)化的民營存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)；（3）由政府、中央銀行和商業(yè)銀行共同出資經(jīng)營的混合型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以此種居多。而這些存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大都為全國性，極少數(shù)為行業(yè)性的，基本沒有地區(qū)性的。

在目前我國的金融環(huán)境下，由中央銀行和政府獨(dú)資設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不符合改變我國目前“金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化”現(xiàn)狀的初衷，也難以避免行政干預(yù)而保持其獨(dú)立性，因而，我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)由政府、央行、商業(yè)銀行及其他存款性金融機(jī)構(gòu)共同出資建立的，覆蓋全國范圍的、非營利性的、專門的存款保險(xiǎn)公司。其性質(zhì)應(yīng)該屬于政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

機(jī)構(gòu)設(shè)置的另一個(gè)問題是設(shè)置一家還是多家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。這與投保金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)差別化有關(guān)，如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)單一，則難以兼顧風(fēng)險(xiǎn)和盈利差別化較大的不同金融機(jī)構(gòu)的利益。日本等國針對不同性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，設(shè)置了兩家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在我國，當(dāng)前吸收存款的主要是國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城市和農(nóng)村信用社等存款性金融機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)差別不大，可以設(shè)立單一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，這樣有利于保險(xiǎn)力量的集中。

（三）投保方式

從投保方式來看，有的國家的存款保險(xiǎn)制度規(guī)定了強(qiáng)制投保，如日本；有的國家則是自愿投保，如德國。在市場機(jī)制健全的國家，銀行間競爭激烈，存款保險(xiǎn)可以提高銀行自身信譽(yù)，因此銀行有動力積極參加存款保險(xiǎn)。但我國目前的情況是，國有商業(yè)銀行規(guī)模龐大，占有絕對壟斷地位，而中小銀行市場化競爭也很不充分，并且無論是國有商業(yè)銀行還是中小金融機(jī)構(gòu)都存在著不良資產(chǎn)率高和成本壓力大等問題。如果采取自愿投保方式，國有商業(yè)銀行由于“大而不倒”效應(yīng)不會積極參保；而中小銀行參保又會增加其經(jīng)營成本，更加不利于其與大銀行的競爭。

因此，建議我國存款保險(xiǎn)制度采取強(qiáng)制參保方式。

（四）保險(xiǎn)對象

各國對存款保險(xiǎn)對象的規(guī)定不盡相同。首先，在存款保險(xiǎn)的標(biāo)的方面，國際貨幣基金組織的調(diào)查研究報(bào)告顯示：在其調(diào)查的67個(gè)國家的存款保險(xiǎn)制度中，9%承保所有類型的存款，29%承保大多數(shù)類型的存款，41%承保某些類型存款，21%承保主要的居民存款；明確不被承保的存款類型有外幣存款（25個(gè)國家）、同業(yè)存款（53個(gè)國家）、政府存款（29個(gè)國家）、內(nèi)部人存款（27個(gè)國家）、除居民存款外的所有其他存款（18個(gè)國家）。其次，在存款保險(xiǎn)的幣種方面，德國、意大利、盧森堡等國對所有幣種的存款均給予保險(xiǎn)，而比利時(shí)、加拿大、法國、日本、英國等明確排除對外幣存款提供保險(xiǎn)。

就我國目前的情況來看，在存款保險(xiǎn)立法中應(yīng)當(dāng)首選本幣居民儲蓄存款作為保險(xiǎn)對象。將來隨著存款保險(xiǎn)制度的不斷成熟，在具備其他條件的情況下，可考慮修訂存款保險(xiǎn)立法，對外幣存款、企業(yè)存款等給予保險(xiǎn)。

（六）保險(xiǎn)范圍

在存款保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)范圍確定方面，實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國家大多以機(jī)構(gòu)所在空間地域?yàn)樵瓌t，即包括本國領(lǐng)土內(nèi)的全部存款性金融機(jī)構(gòu)，也就是按照“領(lǐng)土論”的原則來確定保險(xiǎn)范圍。在現(xiàn)行的存款保險(xiǎn)體系中，對于本國銀行在境外的分支機(jī)構(gòu)，除德國、日本、意大利、挪威和芬蘭等少數(shù)國家提供存款保險(xiǎn)外，一般不對其提供存款保險(xiǎn)。

我國的存款保險(xiǎn)對象也可限于境內(nèi)的存款性金融機(jī)構(gòu)，包括國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、郵政儲蓄、外資銀行等。

（七）賠付標(biāo)準(zhǔn)

賠付標(biāo)準(zhǔn)就是在某一金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)，對于一個(gè)存款人在一個(gè)銀行所擁有的居民儲蓄存款所賠付的最高限額。

確定賠付標(biāo)準(zhǔn)是在保護(hù)存款人利益和避免金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)目標(biāo)之間的權(quán)衡。較高的賠付標(biāo)準(zhǔn)雖然可以更好地保護(hù)存款人的利益，更加有利于維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，但也相應(yīng)地降低了存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識，同時(shí)助長了金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，也增加了投保金融機(jī)構(gòu)的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。較低的賠付標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于減少存款保險(xiǎn)基金的消耗和降低投保金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，但由此導(dǎo)致更多的存款人在金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)將蒙受更大的損失，同時(shí)也相應(yīng)地降低了社會對金融體系的信心和公眾對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的信任，因而是不利于金融體系穩(wěn)定的。

建議我國存款保險(xiǎn)制度的理賠方式參考英國的做法，采取比例與限額相結(jié)合的理賠方式，即對倒閉的投保機(jī)構(gòu)的存款賬戶按照一定比例理賠，同時(shí)規(guī)定對同一賬戶的理賠總額不得超過賠付標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐來看，比例與限額相結(jié)合的理賠方式效果最好。

（八）費(fèi)率核定

存款保險(xiǎn)制度中最重要的環(huán)節(jié)是保險(xiǎn)定價(jià)問題，其核心是如何對銀行的資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行評估。根據(jù)信息不對稱理論，外部機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確、及時(shí)地度量投保金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)水平。就實(shí)踐而言，外部存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也無法找到一個(gè)真正的事前有效定價(jià)機(jī)制。即使存在這樣的機(jī)制，其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和度量成本也將是驚人的。所以，存款保險(xiǎn)定價(jià)問題一直以來備受重視。

存款保險(xiǎn)費(fèi)率的確定主要有兩種方式：單一費(fèi)率制和差別費(fèi)率制。在單一費(fèi)率制下，存款保險(xiǎn)成員按統(tǒng)一費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)繳付存款保險(xiǎn)費(fèi)；在差別費(fèi)率制下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)成員銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)等級，確立不同的存款保險(xiǎn)費(fèi)率檔，成員銀行的費(fèi)率高低與反映其風(fēng)險(xiǎn)狀況的資本充足水平和監(jiān)管評級掛鉤，資本充足率和監(jiān)管評級越高，保險(xiǎn)費(fèi)率就越低；反之則反是。從理論上來說，應(yīng)根據(jù)銀行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營管理能力、盈利水平和資產(chǎn)流動性水平等因素進(jìn)行綜合分析和評價(jià)，根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)程度的高低來確定差別保險(xiǎn)費(fèi)率，以此克服單一費(fèi)率的缺陷。

但在目前實(shí)施存款保險(xiǎn)制度的國家中，超過半數(shù)的國家均采取簡便易行的單一費(fèi)率制，這主要是因?yàn)閱我毁M(fèi)率制體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭理念。費(fèi)率的確定也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，完全是按照各國自身的情況而定。在實(shí)行單一費(fèi)率制的國家中，芬蘭按銀行總資產(chǎn)的0.01%～0.05%收取，加拿大按保險(xiǎn)金額的0.1%收取，日本按上年末存款余額的0.012%收取。單一費(fèi)率制的缺陷是不符合激勵相容原則，其風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制正好給銀行進(jìn)行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁提供了可能的條件，會激勵銀行保持更高的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)水平。

目前，我國存款保險(xiǎn)制度實(shí)行“完全差別費(fèi)率制”是不現(xiàn)實(shí)的，建議參考德國模式，采用分檔計(jì)費(fèi)方法，即把所有投保金融機(jī)構(gòu)分為2～3個(gè)檔次，每個(gè)檔次采用同一費(fèi)率，各個(gè)檔次費(fèi)率有差異。例如，國有商業(yè)銀行屬于一檔，全國性股份制商業(yè)銀行屬于一檔，地方和城市商業(yè)銀行、信用合作社等屬于一檔，分別計(jì)費(fèi)。

作者單位：中國工商銀行資產(chǎn)管理部固定收益投資處

責(zé)任編輯：廖雯雯 羅邦敏