朱虹

摘要：本文系統(tǒng)介紹了美國(guó)針對(duì)中低收入者的住房金融體系建設(shè)，主要從直接金融支持、機(jī)構(gòu)激勵(lì)機(jī)制、抵押貸款資產(chǎn)證券化等方面，全面描述了美國(guó)住房公共政策的主要特征和運(yùn)行特點(diǎn)，并著重分析了保證公共住房政策有效執(zhí)行的相關(guān)監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：住房金融 公共住房政策 資產(chǎn)證券化 美國(guó)

自上世紀(jì)30年代以來，為實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的住房目標(biāo)，美國(guó)住房金融政策不斷推進(jìn)，形成了覆蓋抵押貸款一、二級(jí)市場(chǎng)完善的制度體系。目前，相關(guān)體系主要涵蓋以下幾個(gè)方面：一是面向購(gòu)房者的直接金融支持，降低中低收入群體的信貸門檻；二是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)其加大特殊群體的信貸支持；三是發(fā)展抵押貸款資產(chǎn)證券化，保障一級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性充足。

面向中低收入群體的直接金融支持

由于中低收入家庭缺乏收入保障和足夠的抵押品，金融機(jī)構(gòu)出于違約風(fēng)險(xiǎn)的考慮，不愿向其發(fā)放抵押貸款。而這些家庭在信用評(píng)分方面的劣勢(shì)，又導(dǎo)致其面臨較高的首付款比例和貸款利率。因此，為降低中低收入群體的信貸門檻，美國(guó)住房金融體系提供了豐富的直接金融支持，主要包括抵押貸款擔(dān)保、首付款支持以及利息補(bǔ)貼。滿足一定條件的購(gòu)房者，可以直接向相關(guān)機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)，獲得相應(yīng)的政策支持。

（一）抵押貸款擔(dān)保

1934年，美國(guó)成立聯(lián)邦住房金融管理局（Federal Housing Administration，F(xiàn)HA），為具有一定償還能力、信用記錄良好的中低收入者提供貸款擔(dān)保。擔(dān)保采用完全保險(xiǎn)的方式，一旦購(gòu)房人發(fā)生違約，將由FHA負(fù)責(zé)補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)的全部損失，繼續(xù)按期支付剩余本息并持有貸款至到期。2013年，共計(jì)120萬戶家庭獲得貸款擔(dān)保（78%為首套房購(gòu)買），涉及貸款總額2130億美元，占當(dāng)年新增住房抵押貸款的15.5%。

FHA的擔(dān)保有效降低了中低收入者的信貸門檻。一方面，與私人機(jī)構(gòu)僅擔(dān)保貸款總額的12%～30%相比[注：

.在大部分情況下，普通商業(yè)保險(xiǎn)僅對(duì)8成貸款以上的部分提供擔(dān)保。]， FHA實(shí)行完全保險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)面臨的違約風(fēng)險(xiǎn)大幅降低，放貸意愿有效提高。另一方面，與普通抵押貸款相比，F(xiàn)HA擔(dān)保的貸款降低了對(duì)購(gòu)房者在信用評(píng)分及首付款方面的要求。其中，購(gòu)房者最低FICO信用評(píng)分[.FICO信用評(píng)分是美國(guó)個(gè)人消費(fèi)信用評(píng)估公司（Fair Isaac Company）開發(fā)的個(gè)人信用評(píng)分系統(tǒng)，是金融機(jī)構(gòu)審查貸款申請(qǐng)的重要決策信息。FICO信用評(píng)分的范圍為300～850分。分?jǐn)?shù)越高，借款人的信用風(fēng)險(xiǎn)越小。一般來說，信用分?jǐn)?shù)在660分以上的借款人為優(yōu)質(zhì)客戶，而當(dāng)借款人的信用評(píng)分在620分以下時(shí)，放貸機(jī)構(gòu)一般要求其增加擔(dān)保或抵押。]由660分降低至580分，最低首付款比例則由20%降低至3.5%，使更多的低收入家庭有機(jī)會(huì)獲得信貸支持。

（二）首付款支持

2008年，布什政府頒布《住房與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案》（Housing and Economic Recovery Act），對(duì)FHA擔(dān)保的居民抵押貸款，額外提供首付款補(bǔ)貼。根據(jù)該法案，購(gòu)房人最高可獲得住房?jī)r(jià)格6%的資金支持，意味著其實(shí)際承擔(dān)的首付款為零。此外，政府及私人機(jī)構(gòu)也對(duì)具備貸款擔(dān)保資格的居民，提供共計(jì)11項(xiàng)首付款資助計(jì)劃，不斷降低購(gòu)房成本。

（三）利息補(bǔ)貼

利息補(bǔ)貼旨在直接降低中低收入家庭的購(gòu)房成本。1965年，美國(guó)政府通過了《住房和都市發(fā)展法》（Housing and Urban Development Act）。該法案規(guī)定，年收入在3000至6500美元的中低收入家庭，有資格獲得政府提供的住房抵押貸款利息補(bǔ)貼。目前，利息補(bǔ)貼由FHA直接向貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)（商業(yè)銀行、儲(chǔ)蓄銀行等）提供，獲得補(bǔ)貼后，受益家庭實(shí)際負(fù)擔(dān)的貸款利率最低降至1%。

對(duì)抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制

以中低收入家庭住房抵押貸款為代表的住房貸款項(xiàng)目，具有資產(chǎn)質(zhì)量差、流動(dòng)性低等特征。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，除非有外部流動(dòng)性支持，主動(dòng)加大信貸投放的動(dòng)力非常有限。為此，美國(guó)政府于1932年建立聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（Federal Home Loan Bank System，F(xiàn)HLBS），為金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性支持，鼓勵(lì)其加大對(duì)公共住房項(xiàng)目的信貸支持。

結(jié)構(gòu)上，F(xiàn)HLBS由遍布全美的12家地區(qū)性聯(lián)邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank，F(xiàn)HLBank）組成，這些銀行向下吸納貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)（包括商業(yè)銀行、儲(chǔ)蓄貸款機(jī)構(gòu)、抵押銀行和保險(xiǎn)公司）成為會(huì)員，最終構(gòu)成自上而下、聯(lián)系緊密的系統(tǒng)。截至目前，F(xiàn)HLBS的會(huì)員數(shù)量已超過8000家，占全部抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的90%以上。在支持方式上，F(xiàn)HLBS主要采取低息貸款和專項(xiàng)補(bǔ)貼等方式，引導(dǎo)會(huì)員執(zhí)行公共住房政策。

（一）低息貸款

低息貸款也稱為預(yù)付款（Advances），是FHLBS向會(huì)員機(jī)構(gòu)提供低成本資金的主要手段。截至2013年末，低息貸款余額達(dá)4986億美元。

1.主要類型

根據(jù)貸款用途，低息貸款有兩種類型：一是普通低息貸款，此類貸款未規(guī)定資金用途，由金融機(jī)構(gòu)自主選擇公共住房項(xiàng)目，制訂支持方案。二是專項(xiàng)低息貸款，其資金投向與具體項(xiàng)目掛鉤，具有?？顚Ｓ玫奶卣?。目前，專項(xiàng)低息貸款主要通過社區(qū)投資計(jì)劃（Community Investment Program，CIP）發(fā)放，為惠及中低收入家庭的社區(qū)改造提供長(zhǎng)期融資支持[.包括居民購(gòu)買自住住房和租房、修建道路和橋梁以及中小企業(yè)融資等。]。截至2013年末，普通和專項(xiàng)低息貸款余額分別達(dá)4306億美元和680億美元。

2.資金來源

低息貸款的資金來源于12家FHLBank在公開市場(chǎng)發(fā)行的聯(lián)合債務(wù)，包括短期的聯(lián)合折扣票據(jù)（Consolidated Discount Notes）和中長(zhǎng)期的聯(lián)合債券（Consolidated Bonds）。由于具有政府的隱性擔(dān)保，聯(lián)合債務(wù)的融資成本遠(yuǎn)低于同時(shí)期的市場(chǎng)利率。2013年末，聯(lián)合折扣票據(jù)和聯(lián)合債券的加權(quán)融資成本分別為0.09%和1.36%，會(huì)員的低息貸款利率為1.43%，而同期的10年期國(guó)債收益率為3.02%。低息貸款這種融資機(jī)制有效降低了會(huì)員的融資成本，并形成對(duì)貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)可持續(xù)的正向激勵(lì)。

（二）專項(xiàng)補(bǔ)貼

除低息貸款外，F(xiàn)HLBS還設(shè)立可支付住房計(jì)劃（Affordable Housing Program，AHP）[.AHP是目前美國(guó)最大的單項(xiàng)居民住房資助計(jì)劃。]，向會(huì)員提供專項(xiàng)補(bǔ)貼，用于中低收入家庭的住房貸款項(xiàng)目。專項(xiàng)補(bǔ)貼的用途包括貸款首付款、利息補(bǔ)貼以及房屋的建造及修繕。AHP自1989年設(shè)立以來，已累計(jì)提供48.6億美元資金支持，涉及住房項(xiàng)目81.15萬套。

專項(xiàng)補(bǔ)貼的資金來源是AHP專項(xiàng)基金，該基金由12家FHLBank共同繳納，每家機(jī)構(gòu)每年至少繳納上年度凈收益的10%（或1億美元），籌集的資金最終由FHLBS統(tǒng)籌分配。具體分配方式上，F(xiàn)HLBS在項(xiàng)目遴選環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根據(jù)完善的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)會(huì)員機(jī)構(gòu)上報(bào)的項(xiàng)目支持方案進(jìn)行評(píng)分，按照分?jǐn)?shù)由高到低的順序?qū)HP基金進(jìn)行分配，直至當(dāng)年（輪）基金分配完成。

抵押貸款資產(chǎn)證券化

自上世紀(jì)70年代以來，美國(guó)住房抵押貸款資產(chǎn)證券化迅速發(fā)展，成為住房公共政策的重要載體。目前，除私人機(jī)構(gòu)外，資產(chǎn)證券化的參與主體包括吉利美（Ginnie Mae）、房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）。其中，吉利美隸屬于住房與城市發(fā)展部（Housing and Urban Department，HUD），是聯(lián)邦政府的組成部分，房利美和房貸美（以下稱“兩房”）則屬于政府支持企業(yè)（Government Sponsored Enterprise，GSE）。

（一）吉利美

吉利美主要承擔(dān)FHA等政府擔(dān)保貸款[.涉及貸款類型包括FHA、退伍軍人管理局（VA）、農(nóng)業(yè)部（DA）等政府機(jī)構(gòu)擔(dān)保的獨(dú)戶住房或多戶住房貸款，以及向老年人提供的反向抵押貸款。]的證券化業(yè)務(wù)。證券化的具體流程是，發(fā)起人（抵押貸款銀行等放貸機(jī)構(gòu)）將政府擔(dān)保的抵押貸款打包，向投資人發(fā)行抵押貸款支持證券（Mortgage-backed Security，MBS）。吉利美的職責(zé)是為證券化產(chǎn)品提供擔(dān)保，保證MBS的本金和利息按時(shí)支付[.擔(dān)保費(fèi)用根據(jù)基礎(chǔ)抵押貸款與MBS的利率差額計(jì)算。

作者單位：中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)

責(zé)任編輯：孫惠玲 羅邦敏]。截至2013年末，吉利美擔(dān)保的MBS余額達(dá)1.5萬億美元，其中61.9%的基礎(chǔ)資產(chǎn)為FHA擔(dān)保的貸款，間接幫助全美近50%的中低收入家庭完成了住房融資。

以政府信用為保障，吉利美的證券化產(chǎn)品信用等級(jí)高（基本為AAA級(jí)）、流動(dòng)性強(qiáng)，能有效幫助參與機(jī)構(gòu)提高資產(chǎn)的流動(dòng)性，進(jìn)而加大對(duì)中低收入家庭的貸款投放。同時(shí)，二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展將吸引全球資本進(jìn)入美國(guó)抵押貸款市場(chǎng)，拓寬了政府在公共住房領(lǐng)域的政策空間。

（二）“兩房”

與吉利美相比，“兩房”主要專注于傳統(tǒng)（非政府擔(dān)保）住房抵押貸款的證券化業(yè)務(wù)。作為政府支持企業(yè)，“兩房”在追求盈利的同時(shí)，還承擔(dān)部分公共住房職責(zé)。一是在每年的抵押貸款購(gòu)買計(jì)劃中，安排特定比例的中低收入家庭住房貸款，為放貸機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性支持。2013年，在“兩房”購(gòu)買的抵押貸款中，低收入家庭住房抵押貸款的比例超過25%。二是執(zhí)行可支付住房再融資計(jì)劃（Home Affordable Refinance Program，HARP），幫助部分中低收入家庭在原抵押貸款償還期內(nèi)以低利率獲得再貸款的機(jī)會(huì)，完成房屋的建造和修繕。截至2013年8月，已有超過200萬戶家庭因HARP受益。

美國(guó)當(dāng)前住房金融監(jiān)管體系

次貸危機(jī)的爆發(fā)后、，使美國(guó)住房金融體系遭受嚴(yán)重沖擊，監(jiān)管真空和交叉監(jiān)管的弊端受到各方質(zhì)疑。2008年，美國(guó)成立統(tǒng)一的聯(lián)邦住房金融管理局（Federal Housing Finance Agency，F(xiàn)HFA），獨(dú)立監(jiān)管FHLBS以及“兩房”等眾多政府支持企業(yè)。主要職責(zé)是通過市場(chǎng)化的方式，監(jiān)督參與主體有效執(zhí)行住房公共政策，實(shí)現(xiàn)其安全和穩(wěn)健運(yùn)行。

（一）對(duì)一級(jí)市場(chǎng)參與主體的監(jiān)管

目前，F(xiàn)HFA監(jiān)管體系的重點(diǎn)是針對(duì)基層放貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。主要的監(jiān)管手段包括信貸服務(wù)評(píng)價(jià)體系和AHP項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)督機(jī)制。

1.信貸服務(wù)評(píng)價(jià)體系

信貸服務(wù)評(píng)價(jià)旨在評(píng)估FHLBS會(huì)員機(jī)構(gòu)的信貸服務(wù)水平，尤其注重考核其對(duì)中低收入群體的金融支持力度。評(píng)估采用調(diào)查問卷的方式，實(shí)行長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)評(píng)定。會(huì)員的評(píng)估結(jié)果與低息貸款掛鉤，不合格的機(jī)構(gòu)將暫停1年期以上的低息貸款（Long-term Advance）。

具體來看，信貸服務(wù)評(píng)價(jià)涵蓋兩方面內(nèi)容：一是社區(qū)再投資法案評(píng)級(jí)（Community Reinvestment Act Rating），簡(jiǎn)稱CRA評(píng)級(jí)。該評(píng)級(jí)結(jié)果取決于轄區(qū)公眾對(duì)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，反映金融機(jī)構(gòu)的社區(qū)信貸服務(wù)水平。二是首套房貸款支持情況，包括支持家庭數(shù)量、貸款規(guī)模等，反映公共住房政策的執(zhí)行力度。

2. AHP項(xiàng)目后續(xù)監(jiān)督機(jī)制

為實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)金融機(jī)構(gòu)AHP項(xiàng)目的運(yùn)行情況，F(xiàn)HFA要求各機(jī)構(gòu)每半年上報(bào)一次AHP項(xiàng)目的執(zhí)行報(bào)告，并建立AHP數(shù)據(jù)庫(kù)。截至目前，數(shù)據(jù)庫(kù)涵蓋了中低收入家庭抵押貸款、專項(xiàng)補(bǔ)助使用以及房屋建造等情況在內(nèi)的125項(xiàng)指標(biāo)。利用AHP數(shù)據(jù)庫(kù)，F(xiàn)HFA定期發(fā)布全美AHP運(yùn)行報(bào)告，通過這種公開透明的監(jiān)測(cè)機(jī)制，以確保參與主體能按計(jì)劃執(zhí)行AHP項(xiàng)目。

（二）對(duì)二級(jí)市場(chǎng)參與主體的監(jiān)管

次貸危機(jī)爆發(fā)后，監(jiān)管部門以安全和穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)作為首要目標(biāo)，加強(qiáng)了對(duì)“兩房”的監(jiān)管。目前，監(jiān)管主要采用年度綜合性評(píng)估的方式，全面評(píng)估“兩房”的運(yùn)營(yíng)情況及潛在風(fēng)險(xiǎn)。

年度綜合性評(píng)估也稱GSE企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)對(duì)企業(yè)內(nèi)部治理、償付能力、盈利能力、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等六個(gè)方面進(jìn)行獨(dú)立評(píng)分，將復(fù)合后的總分?jǐn)?shù)由高到低劃分為四個(gè)等級(jí)，分別是“無須關(guān)注”、“有限關(guān)注”、“值得關(guān)注”以及“重點(diǎn)關(guān)注”。FHFA在發(fā)布評(píng)級(jí)結(jié)果的同時(shí)，還針對(duì)“兩房”分別出具風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，提出后續(xù)整改意見。

盡管政府機(jī)構(gòu)不斷完善對(duì)二級(jí)市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，但仍然無法從根本上消除“兩房”等政策性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。一方面，作為上市公司，“兩房”承擔(dān)著最大化股東利益的責(zé)任；另一方面，作為政府支持企業(yè)，“兩房”又是公共住房政策的載體。為了兼顧盈利目標(biāo)和公共職責(zé)，“兩房”不斷增持高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的產(chǎn)品，擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模。至2007年底，“兩房”持有及擔(dān)保的資產(chǎn)總額達(dá)5.5億美元。次貸危機(jī)爆發(fā)后，政府在接管“兩房”時(shí)，付出了巨額的救助成本。因此，如何不以增加風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)，使政策性金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中低收入家庭抵押貸款的購(gòu)買，即在公共住房職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)之間尋求到一個(gè)平衡點(diǎn)，依然是當(dāng)前監(jiān)管部門積極探索的問題。