李翔++許昌敏

摘要：協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。二者以公共利益為共同目標(biāo)，以多元平等為共同原則，以協(xié)商合作為共同方式，存在內(nèi)在的緊密關(guān)聯(lián)。同時，國家治理的完善是發(fā)展協(xié)商民主的重要保障，發(fā)展協(xié)商民主是實現(xiàn)國家治理的關(guān)鍵路徑。推動國家治理進程與發(fā)展協(xié)商民主制度是一個相輔相成、相互建構(gòu)的過程。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主：國家治理；關(guān)聯(lián)：互動

中圖分類號：D61 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）06-0061-05

在社會主義制度體系建設(shè)中，民主化的制度安排對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，它在國家權(quán)力中樞和社會公眾之間建立起一道橋梁，既能夠優(yōu)化國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，增強政治體系的開放性，又能夠博采眾長、廣納賢言，促成的決策能夠達到多贏的結(jié)果，更好地代表和維護人民群眾的根本利益。協(xié)商民主與國家治理有著內(nèi)在的緊密關(guān)聯(lián)。發(fā)展協(xié)商民主是實現(xiàn)國家治理的關(guān)鍵路徑，國家治理的完善是發(fā)展協(xié)商民主的重要保障。推動協(xié)商民主的發(fā)展與完善國家治理是一個相互建構(gòu)的過程。

一、協(xié)商民主與國家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

（一）以公共利益為共同目標(biāo)

西方學(xué)者視政治為“社會價值的權(quán)威性分配活動”。這不僅體現(xiàn)出政治是一個集體決策的過程，也表現(xiàn)為各種團體或個人為了各自的利益所結(jié)成的特定關(guān)系。公共利益是指社會或國家占絕對地位的集體利益，而不是某個狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益，即公共利益應(yīng)表現(xiàn)為大眾的福利而不是少數(shù)人的福利。協(xié)商民主作為一種獨特的政治形式，是公民通過平等對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活的過程。它積極溝通不同社會群體、階層、公民個人相互之間的利益關(guān)系，使得所有與公共利益相沖突的利益主體都對具體的公益行為作出妥協(xié)，把實現(xiàn)公共利益作為最終追求目標(biāo)。協(xié)商民主理論從20世紀(jì)80年代西方政治哲學(xué)復(fù)興以后興起，其主旨和導(dǎo)向?qū)τ诟鞣N現(xiàn)代民主理論來說是共同的，它們都在尋找某種共同的聲音，復(fù)興某種形式的“公共利益”。作為“所有公民都參與的共同性的社會活動”，協(xié)商民主強調(diào)公共利益的廣泛性和共識性，真正的協(xié)商必然與我們稱之為公共利益的事情相關(guān)，“這種公共利益觀念也會趨向客觀性”。協(xié)商民主是謀求各階層各方面利益訴求的最大公約數(shù)，然后將這些利益要求反映到法律以及公共政策中去，公共利益就在這一過程中產(chǎn)生、聚合和實現(xiàn)。

治理的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。治理的理想狀態(tài)是善治?！吧浦巍笔且灾卫砝碚摓榛A(chǔ)所提出的概念，本意為良好的、有效的治理。它逐漸成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語之一。對業(yè)已發(fā)表的文獻進行梳理，概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。在國內(nèi)，俞可平教授最早提出了善治理論，他認為“善治”是公共利益最大化的公共管理，是政府與公民對社會公共生活的共同管理，是國家與公民社會的良好合作，是兩者的最佳狀態(tài)。因此，無論是治理還是善治，其目的都是保障民眾的合法權(quán)利，促進公正、公平與正義，形成良好的社會秩序，而根本目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益最大化。

（二）以多元平等為共同原則

多元平等商談是為公共利益服務(wù)的必經(jīng)程序，沒有平等的協(xié)商和民主的溝通與對話，“公共利益”就只是一種話語霸權(quán)的力量，它往往因為缺乏平等商談所確立的合法性權(quán)威而失去公共的善的優(yōu)勢。自古以來，各個朝代都存在君與臣、官與民、富與貧等各個層面之間的博弈和協(xié)商。從緹縈上書到海瑞罷官，從聯(lián)名信到萬言書，都是社會各階層為了各自的利益所做的協(xié)商和努力。但在封建體制下協(xié)商主體之間處于不平等的地位，很多時候難以實現(xiàn)平等訴求的表達和平等權(quán)利。社會主義協(xié)商民主以主體多元平等為原則，其產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)是人們價值取向的多元化、社會階層的分化以及利益追求的多元化。主體多元性既是協(xié)商民主產(chǎn)生的背景，也是發(fā)展協(xié)商民主的推動力。它為各個治理主體而不是作為具有相同利益和觀點的公民和組織提供了超越不同社會背景和從屬關(guān)系的連續(xù)的、結(jié)構(gòu)性的機會。當(dāng)前我國的協(xié)商民主是一個包括國家與社會、政府與群眾、人民團體與群眾、群眾與群眾、執(zhí)政黨與參政黨、中央政府與地方政府等全方位、多領(lǐng)域主體的協(xié)商體系。不同主體在國家治理、公共事務(wù)、法律地位面前享有平等的權(quán)利。每個主體在協(xié)商體系中都擁有發(fā)言權(quán)，每個人都可以在表達自身利益，或者傾聽他人觀點的協(xié)商過程中充分利用這種發(fā)言權(quán)。只有這樣協(xié)商對話才會從趨向于參與者的偏好轉(zhuǎn)向公共利益。

國家治理作為一個多元共治的系統(tǒng)，它不僅需要政府、企業(yè)、團體和個人共同發(fā)揮作用，也強調(diào)各類主體的平等地位。奧斯特·羅姆認為，在多層級系統(tǒng)內(nèi)，除非適當(dāng)?shù)淖灾螜?quán)被授予每一級，否則多中心體制的優(yōu)點將不能被充分實現(xiàn)。因為缺乏一定自治權(quán)的多元主體無法擺脫自上而下的官僚控制，無法限制公權(quán)力的擴張，這與共治的開放、平等、協(xié)商的理念相背離。眾所周知，市場和社會組織是解決政府失靈的有效的制度因素。因此，將市場與社會主體逐步發(fā)展成為與政府有等同地位的參與者可以體現(xiàn)國家治理主體多元平等的原則，也有助于形成與國家建制對等的監(jiān)督力量，避免腐敗的產(chǎn)生和政府權(quán)力侵蝕民眾利益。面對當(dāng)今中國經(jīng)濟飛速發(fā)展產(chǎn)生的財富分配不均和社會矛盾日益突出的局面，黨中央為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，提出加快轉(zhuǎn)變政府職能的具體政策措施，強調(diào)政府向市場放權(quán)，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的過多干預(yù)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，激發(fā)社會組織活力，培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，從而實現(xiàn)國家與社會進行普遍、廣泛、深度的互動與合作，形成共生、共存、共榮的合作格局。

（三）以協(xié)商合作為共同方式

協(xié)商是多元主體平等參與、協(xié)調(diào)利益、共同決策的一種機制。它以多元為前提，以平等為基礎(chǔ)，以參與為動力，以協(xié)調(diào)為手段，以共贏為日的。協(xié)商民主是中國共產(chǎn)黨基于中國歷史、國情、政情、社情和民情，在長期的人民民主政治實踐基礎(chǔ)上創(chuàng)造和發(fā)展出來的。它既是人民民主的運行機制，也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家的重要方式。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政黨與政黨、政黨與界別、政府與社會、公民與公民之間的協(xié)商共治體系，是中國特色社會主義民主政治的有機組成部分。隨著我國民主政治進程的不斷推進，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政體制運行機制中的協(xié)商民主作用將不斷延展政體內(nèi)的政治協(xié)商職能，運行機制中各機構(gòu)間的協(xié)商，體制內(nèi)外的各類協(xié)商，在緊密團結(jié)各民主黨派、無黨派人士、各族各界人士的同時，又突破部門利益束縛，提高行政效率，成為共產(chǎn)黨確保長期執(zhí)政的有效民主機制。

從統(tǒng)治到治理，從單一主體治理到合作治理的過程在一定程度上體現(xiàn)了國家權(quán)力向公民權(quán)利的回歸。這種回歸主要體現(xiàn)在國家管理社會從以強制力為基礎(chǔ)的國家專斷性權(quán)力向被統(tǒng)治者的合作與服從為基礎(chǔ)的制度性權(quán)力轉(zhuǎn)變，從國家管控社會向國家與社會有效互動轉(zhuǎn)變。它打破了公共政策政治目標(biāo)的單一性，使政策走出單純對政治機構(gòu)負責(zé)的單線的線性關(guān)系形態(tài)。協(xié)商合作是國家權(quán)力向公民權(quán)利回歸的表現(xiàn)形式，也是國家治理的主要方式。一方面，公共協(xié)商是國家基本政治制度的有機組成部分，可以對基本政治制度本身的改進以及對公共政策的完善提供有效的技術(shù)方法。另一方面，對公民社會內(nèi)部問題的自我解決，特別是為一種民主生活方式的養(yǎng)成，提供可行的實施方法。此外，合作共治還體現(xiàn)在國家各項經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展方面，要改變過去政府辦事業(yè)、辦企業(yè)的做法，加大政府購買公共服務(wù)力度，加強與企業(yè)、社會組織在公共事務(wù)治理中的協(xié)作配合。

一、國家治理驅(qū)動下協(xié)商民主制度的完善

國家治理的推進有助于突破傳統(tǒng)協(xié)商民主的主體困境，突破傳統(tǒng)協(xié)商民主的范圍約束，以及推進協(xié)商民主制度化發(fā)展。

（一）突破傳統(tǒng)協(xié)商民主的主體困境

協(xié)商民主強調(diào)參與的包容性、直接性、廣泛性。一般而言，協(xié)商政治的基本主體是政黨或政府、利益集團。從我國的政治實踐來看，人民政協(xié)協(xié)商民主的主體主要包括中國共產(chǎn)黨、人大、政府、各民主黨派、人民團體、政協(xié)各界別的政協(xié)委員。就協(xié)商主體的身份而言，協(xié)商主體的范圍還是具有較大的局限性。實際上，在決策性的協(xié)商民主中，政府和人民群眾之間的協(xié)商也是極其重要的。然而，我國公民個人并沒有直接界定為協(xié)商民主的主體，使得公民參與公共治理的空間很小。即使在國家治理框架中存在一定的公民參與渠道（如民意代表選舉及參政議政、聽證會、各種征求意見等），但由于公民訴求表達后往往得不到應(yīng)有重視，人們普遍有“被安排”的感覺，使得形式化的參與多過實質(zhì)性的參與。此外，公民參與小范圍的民主活動尚有可能，一旦范圍擴大，各種困難便接踵而至。協(xié)商民主不得不轉(zhuǎn)而求助于代議制民主，將協(xié)商民主轉(zhuǎn)化為政府代表與公民代表之間的對話。代表們的利益往往并非公民的普遍利益，因此個體表達不是被群體表達所淹沒，就是因勢單力薄而被邊緣化。這樣，協(xié)商民主參與主體的困境就顯現(xiàn)出來。

國家治理理念的提出旨在改變過去的公共管理模式，形成多元主體共治和彼此良性互動的治理格局，尤其提倡廣泛的公民參與。隨著我國計劃經(jīng)濟時代由組織或單位統(tǒng)一分配的體制逐漸解體，以契約交易為特征的市場經(jīng)濟體制取而代之。這一變化解除了傳統(tǒng)利益分配體制的束縛，為個體自由表達利益訴求、自主參與公共事務(wù)提供了空間和基礎(chǔ)。公民參與意識不斷被激發(fā)，公民參與習(xí)慣持續(xù)養(yǎng)成，加速了多元參與主體的成長。互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)新興行業(yè)和新職業(yè)群體的爆發(fā)式增長，使我國原有的“工人、農(nóng)民和知識分子”的簡單社會結(jié)構(gòu)演化成一個由許多新階層組成的復(fù)雜社會結(jié)構(gòu)。面對新形勢，黨的十八屆三中全會特別提出要“發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。隨著國家治理體系的建設(shè)和完善，未來勢必會將不同治理主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過法制的形式予以明晰和固化，并完善各種參與渠道，為公民的知情權(quán)、表達權(quán)和參與權(quán)的實現(xiàn)提供更廣闊的空間。這些改革舉措將有助于突破原有協(xié)商民主的主體困境，讓公民順利地參與到公共事務(wù)的治理中來。

（二）突破傳統(tǒng)協(xié)商民主的范圍約束

社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)，不僅應(yīng)存在于國家制度層面，而且要滲透到全社會領(lǐng)域，在范圍上有進一步向縱深擴展的需要。一方面，我國專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等納入圍家制度層面的協(xié)商民主形式正在不斷拓展與完善。伴隨科技發(fā)展日新月異和民眾利益訴求與政治參與意識日益強烈，尤其是手機和移動互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)了公民直接與各類行為主體展開協(xié)商對話的可能，這種處于國家制度層面之外的民主協(xié)商迅速發(fā)展，其內(nèi)容更深入、范圍更廣、對象更多元。因此，非國家制度層面的、更加廣泛社會領(lǐng)域的協(xié)商民主建設(shè)需要與納入國家制度層面的民主協(xié)商等量齊觀。另一方面，公共協(xié)商范圍除了向基層延展之外，還面臨著“向上”擴展的挑戰(zhàn)，以商議和解決國家政策問題，甚至是國際關(guān)注。一般來說，公共協(xié)商的絕大多數(shù)經(jīng)驗和成就主要涉及地方的問題，但那些涉及更高層次，甚至超越了省市、國家地域的議題，其決策和行動所產(chǎn)生的影響不僅停留于宏觀層面，也會影響到每個公民個體。因此，關(guān)注涉及“超本地”性質(zhì)問題的協(xié)商，并圍繞這些緊迫的問題進行大型的公共商議也是頗具意義的。

多層次治理是國家治理結(jié)構(gòu)的特點。國家治理體系的多層次性體現(xiàn)在，它不僅包括以國家事務(wù)為主的，體現(xiàn)國家主權(quán)的政治和經(jīng)濟硬核的治理層次，也包括以地方事務(wù)為主的，涵蓋教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育和城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃及環(huán)境生態(tài)保護的治理層次，還包括以基層事務(wù)為主的，以各階層利益的民間團體、非政府組織、行業(yè)協(xié)會等為代表的，對社區(qū)和鄉(xiāng)村基層的自治管理和調(diào)節(jié)本社會群體內(nèi)部利益矛盾的治理層次。在國家治理體系的框架下，治理從自上而下的單向控制走向多層次多維度的合作共治，治理模式從國家全能管控轉(zhuǎn)向社會網(wǎng)絡(luò)化治理。這些優(yōu)點和特點為拓展和完善協(xié)商民主的范圍和制度體系提供了支撐。同時，信息化技術(shù)的運用讓分散化社會逐漸變成了組織化社會，社會自組織能力和自治能力得到空前提高。國家權(quán)力逐漸地向各個社會組織分化，國家與社會的邊界不再涇渭分明，使得國家和社會有了共治協(xié)商的可能。因此，無論是協(xié)商民主的范圍往下向基層延展，還是向上至國家甚至國際層面的擴展，都需要一個完善的多層次、多主體、網(wǎng)絡(luò)化的國家治理體系作為支撐。

（三）推進協(xié)商民主制度化發(fā)展

協(xié)商民主在我國政治制度中的重要地位已經(jīng)明確，但它需要通過制度化發(fā)展來保障和實施。協(xié)商民主的制度化發(fā)展既包括使協(xié)商在黨和國家工作以及社會生活的相關(guān)領(lǐng)域或相關(guān)過程中成為一種制度化的環(huán)節(jié)，也包括各個領(lǐng)域和層面運行的協(xié)商民主本身制度化。我國當(dāng)前協(xié)商民主的非制度化問題體現(xiàn)為不夠健全、不夠規(guī)范、不夠嚴(yán)密等制度性障礙，例如協(xié)商民主尚未進入國家治理的主流場域，還沒有做到完全與我國的根本政治制度人民代表大會制度互嵌和兼容；協(xié)商流程設(shè)計沒有固化定型，操作起來隨意性較大，難以避免人為因素的干擾與影響；對協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落實“跟蹤問效”不夠，“說了也白說”容易挫傷參與協(xié)商主體的積極性，削弱協(xié)商效果等。對此，習(xí)近平總書記指出：“必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。”

古今中外的歷史表明，國家興衰取決于創(chuàng)新和制度供給的契合性，國家治理能力實則是國家制度供給的能力。黨的十八屆三中全會指出：國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。當(dāng)前推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心問題是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，就是通過改革和創(chuàng)新，實現(xiàn)黨、國家和社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。國家治理體系建構(gòu)有利于把政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商的制度建設(shè)納入國家治理體系的頂層設(shè)計之中，將協(xié)商民主的理念和機制貫穿于國家政治體制運行的整個過程和不同層次，并以制度的形式規(guī)范固定下來，為各級各類協(xié)商民主履職提供更科學(xué)、完備的制度保障。

三、協(xié)商民主對國家治理現(xiàn)代化的重要推動作用

協(xié)商民主的發(fā)展有助于提升國家治理主體的治理水平和能力，為國家治理建構(gòu)多元利益表達的話語機制，以及提高國家治理的政治合法性和政策科學(xué)性。

（一）提升治理主體的治理水平和能力

在當(dāng)今世界任何一國的治理結(jié)構(gòu)中，無論是政府、市場、社會組織，還是公民，都存在治理水平和能力的局限性。首先，隨著全球化進程日益加深，公共文化加速復(fù)雜化，以及改革戰(zhàn)略的匱乏，國家治理體系和能力發(fā)展相對滯后，使得單一政府主體無法獨自解決治理難題。其次，市場的強勢作用削弱了政府的影響。利益集團對政黨政治及政府傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)形成持續(xù)沖擊，呈現(xiàn)出資本綁架權(quán)力的局面，導(dǎo)致危機頻發(fā)。再次，資本全球擴張所帶來的對更加自由和公正社會的吁求，使得社會團體、公民個人參與治理的意識越來越強。然而，公民參與治理的水平和能力，以及組織發(fā)展存在著商業(yè)化、官僚化、 “碎片化”傾向，導(dǎo)致“志愿失靈”、“慈善不足”、“治理失效”等問題。由此可見，任何一個社會治理主體都不擁有充足的資源和知識來獨自解決一切問題。

協(xié)商民主制度是國家治理體系的重要組成部分，它能夠幫助各類治理主體提升治理能力。一方面，由于任何治理主體在決策資料的收集、認定及其方法上，資料持有者的態(tài)度和資料成本等方面都存在局限性。協(xié)商民主能夠為制定關(guān)于社會公共問題治理的政策捕捉到最大限度的信息，最大限度地彌補決策者有限理性的弊端，從而能夠提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力。另一方面，各種民間組織在公共協(xié)商中提升了政治參與的技巧和能力，學(xué)會按公共理性的協(xié)商規(guī)則來解決爭端，促進了公共精神和對公共利益的道德責(zé)任感的形成。所有這些，都為實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化提供了必備的有利條件，并推動國家治理水平的提高和發(fā)展。

（二）為國家治理建構(gòu)多元利益表達的話語機制

現(xiàn)代國家治理模式是由政府、市場、社會組織、公民共同構(gòu)成的多中心的治理。多中心治理傾向于在公共治理的過程中建立較為包容、平等、自由的話語機制，以求政治過程的各方參與者在溝通、交往和相互理解、相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上形成一致性意見，達成共識。哈貝馬斯在討論“話語倫理學(xué)”時指出，話語共識是民主的合法性基礎(chǔ)。話語民主的主要特征是以語言為媒介、以商談為中心、以個體自由平等為條件、以公共領(lǐng)域為主要場所、以擴大民主參與和提高政府合法性為目標(biāo)。在話語民主模式下，民眾有較多的參與機會；將公共領(lǐng)域經(jīng)過商談取得的共識轉(zhuǎn)化為法律或公共政策可以達到解決問題、化解沖突、提高法律和公共權(quán)力合法性的效果，從而促進社會穩(wěn)定。

協(xié)商民主的特點就是對話與協(xié)商。它要求每一個有語言和行為能力的主體在自覺放棄權(quán)力和暴力的前提下，自由、平等地參與對話。但協(xié)商不同于簡單的對話、討論和一般的交流，它體現(xiàn)了民主.反映了民意，集中了民智，增進了共識。惟有建立在科學(xué)考量基礎(chǔ)之上的民眾整體利益訴求，才合乎公共利益的內(nèi)在邏輯。作為我國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，是黨和政府聯(lián)系群眾、團結(jié)社會各界的重要橋梁和紐帶，具有開展群眾工作的獨特優(yōu)勢。它為各類公共治理主體提供了合法的參政空間，為多元利益表達提供了制度化平臺。有了這種制度化的平臺，才能真正使民主在實踐中運轉(zhuǎn)起來，為完善與發(fā)展國家政權(quán)機關(guān)與社會組織等多元主體合作治理共同體建立一整套制度規(guī)范，從而提高國家治理能力。

（三）提高國家治理的政治合法性和政策科學(xué)性

哈貝馬斯認為：“合法性危機是一種直接的認同危機?！痹谏鐣?gòu)成復(fù)雜多元的現(xiàn)代社會，國家的戰(zhàn)略和規(guī)劃、方針和政策、理念和制度，如果不能得到社會中大多數(shù)群體的認可、肯定和支持，就沒有實現(xiàn)的可能。因此，國家治理要優(yōu)先考慮其合法化能力問題。上個世紀(jì)70年代，發(fā)達國家出現(xiàn)了因權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致公共信任度下降、國家經(jīng)濟社會職能的擴大導(dǎo)致政府超負荷運轉(zhuǎn)，以及社會利益分散化和政黨功能變化導(dǎo)致決策體制困境等治理危機。其中政治合法性危機作為國家治理危機的集中表現(xiàn)形式，其影響一直持續(xù)至今。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程，就是不斷克服治理危機，走出治理困境的過程。協(xié)商是使國家治理符合社會期待，贏得社會的認可、支持和忠誠的一種方式。它能夠消解社會價值和社會結(jié)構(gòu)的變遷帶來的價值認同的困境，在國家和公民意識出現(xiàn)嚴(yán)重分歧之時，幫助政府獲得足夠的政治支持，避免潛在政治力量變化而引起的政策逆轉(zhuǎn)。

要促進科學(xué)合法決策，既要保證所有受決策影響的利益相關(guān)者都能夠平等地參與決策過程，又要保證整個決策的過程體現(xiàn)和維護絕大多數(shù)公民的公共利益訴求。從形式上看，協(xié)商民主的組織和運行方式契合黨的領(lǐng)導(dǎo)、國家的組織和運行以及人民管理國家事務(wù)的基本原則。從功能上看，協(xié)商民主對于在中國這樣規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)多樣的社會實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，能夠起到全方位的支撐和推動作用。協(xié)商民主通過討論、審議等過程賦予立法和決策以合法性，通過政治協(xié)商職能的發(fā)揮，賦予參與者在決策之前對各種建議或方案的審視、檢查和批判的權(quán)力，促進社會利益訴求的表達和交流納入合法的可控渠道，提升公共政策的科學(xué)性和公正性。