卞瀟等

摘 要：近年來，我國財(cái)政支出績效第三方評價由試點(diǎn)走向鋪開，評價范圍呈不斷擴(kuò)大趨勢，評價體系和工作流程也不斷走向完善。廣東、浙江等省市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，各地評價方式具有一致性。囿于財(cái)政支出績效復(fù)雜性、財(cái)政信息公開程度較低和財(cái)政部門組織評價“角色沖突”等原因，現(xiàn)階段第三方評價受法律規(guī)制不完善、獨(dú)立性難以確保以及監(jiān)督機(jī)制不健全等問題困擾。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，由人大主導(dǎo)、財(cái)政部門與主管部門協(xié)同、第三方實(shí)施的評價模式具有較強(qiáng)的理論優(yōu)勢和實(shí)踐可行性。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出績效；第三方評價；評價權(quán)；組織權(quán)；現(xiàn)實(shí)矛盾

中圖分類號： C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-055X（2015）01-0087-07

財(cái)政支出績效評價是指按照財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性的總體要求，依據(jù)特定的原則，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評價方法，制定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，對政府財(cái)政支出的行為過程、支出成本及產(chǎn)生效果等進(jìn)行客觀、公正的衡量比較和綜合評估。與傳統(tǒng)的體制內(nèi)考評不同，財(cái)政支出績效第三方評價通過拓寬評價主體范圍（引入與政府無隸屬和利益關(guān)系的第三部門或民間機(jī)構(gòu)），擴(kuò)大社會參與，并借助其專業(yè)性建立系統(tǒng)科學(xué)的評價體系，從而得出更有權(quán)威性與參考價值的評價結(jié)果。從理論上講，財(cái)政支出績效第三方評價是基于社會需求與社會評價的視角，為有效發(fā)揮公共財(cái)政調(diào)控功能、提高財(cái)政資源配置合理性與科學(xué)性及促進(jìn)財(cái)政支出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供決策參考。這不僅是政府財(cái)政管理體制改革的客觀要求，更是對國家構(gòu)建高效能服務(wù)型政府的機(jī)制性約束，其根本目的在于提高公共財(cái)政的公信力。

一、財(cái)政支出績效第三方評價現(xiàn)狀（一）國內(nèi)財(cái)政支出績效第三方評價概述

2003年，黨的十六屆三中全會明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”。在此基礎(chǔ)上，2004年財(cái)政部制發(fā)了《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項(xiàng)目績效考評管理辦法（試行）》，要求各地采取先行試點(diǎn)、由易到難、分步實(shí)施的原則，有效開展績效評價工作；2009年進(jìn)一步制定《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》，并于2011年進(jìn)行了修訂。2014年8月31日，全國人大常委會重新頒布了修訂后的預(yù)算法（2015年1月1日起施行），要求在規(guī)范預(yù)算績效管理時，把績效“參與性”擺在突出位置，明確要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)對預(yù)算支出情況開展績效評價，編制預(yù)算要參考上一年度績效評價結(jié)果；同時強(qiáng)化外部監(jiān)督，明確界定人大預(yù)算審查的重點(diǎn)要涵蓋資金的使用效果，并且要對提高資金績效提出建議。事實(shí)上，近年來，我國各地財(cái)政部門大力推動財(cái)政支出績效評價工作向縱深發(fā)展，包括推行財(cái)政預(yù)算績效管理，不斷完善績效管理的制度框架，穩(wěn)步擴(kuò)大評價規(guī)模，拓寬評價主體范圍等。特別是通過引入第三方評價、構(gòu)建科學(xué)的評價體系及落實(shí)評價結(jié)果應(yīng)用，增強(qiáng)了相關(guān)責(zé)任主體的績效意識，提高了財(cái)政資金管理和使用的效益，并使財(cái)政支出績效評價工作逐步走向規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

具體而言，我國大多數(shù)省市在引入第三方評價財(cái)政支出績效的工作上開展了有益探索，并建立起具有一定經(jīng)驗(yàn)價值和參考作用的評價體系（及工作機(jī)制）。其中，作為全國探索財(cái)政支出績效管理先行省份的廣東，2003年就率先開展財(cái)政支出績效評價試點(diǎn)，2004年成立了全國首個省級（官方）財(cái)政支出績效評價組織機(jī)構(gòu)（省財(cái)政廳績效評價處），2009年開始著手構(gòu)建較為規(guī)范的評價技術(shù)體系（重點(diǎn)為指標(biāo)體系）。2011年，廣東開始進(jìn)行省級財(cái)政專項(xiàng)資金委托第三方績效評價的試點(diǎn)，即通過公開（邀請）招標(biāo)方式，選定具有服務(wù)資格的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，然后將財(cái)政支出項(xiàng)目（專項(xiàng)資金）績效評價工作整體委托其獨(dú)立承擔(dān)。2011～2013年間廣東省財(cái)政廳累計(jì)委托第三方完成省級財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價超過10項(xiàng)（類），評價金額近600億元；其中2013年通過第三方獨(dú)立實(shí)施“2012年度省級‘十件民生實(shí)事財(cái)政資金績效評價”，覆蓋省級財(cái)政108項(xiàng)專項(xiàng)資金逾478億元。評價結(jié)果（專業(yè)報(bào)告）經(jīng)驗(yàn)收后在省財(cái)政廳和第三方機(jī)構(gòu)網(wǎng)站向社會公布，接受監(jiān)督。

2014年7月，廣東省人大常委會決定委托第三方對省第二、第三批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金LED與新能源汽車項(xiàng)目績效以及農(nóng)村垃圾管理工作進(jìn)行評估?！霸瓉碡?cái)政資金績效評價是由財(cái)政部門來主導(dǎo)，而這次由人大主導(dǎo)評價，比較清晰地界定了專項(xiàng)資金的使用者、管理者和監(jiān)督者，對應(yīng)的有一個使用績效、管理績效、監(jiān)督績效，或者說把財(cái)政部門也作為評價的對象，這在全國為第一次?！?[1]

浙江省也在2003年開始進(jìn)行財(cái)政支出績效評價探索，至2008年相關(guān)制度已基本確立。自2009年起，該省提出以“績效評價”為龍頭建立財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系，不斷加強(qiáng)財(cái)政支出績效目標(biāo)管理，逐步完善評價方式、指標(biāo)體系、實(shí)施機(jī)制和結(jié)果應(yīng)用等，形成“事前績效審核、事中績效跟蹤、事后績效評價”的全過程監(jiān)管。

在市縣級層面，2010年上海市徐匯區(qū)開始引入第三方機(jī)構(gòu)對區(qū)屬財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評估，并將評估結(jié)果作為下年度財(cái)政預(yù)算及官員績效考核的重要參考。繼而在2011年11月，上海市財(cái)政局印發(fā)《上海市財(cái)政支出績效評價聘用第三方評價機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，明確了對聘用第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件及其工作過程（質(zhì)量）的要求。這成為全國首個針對財(cái)政支出績效第三方評價組織的規(guī)范性文件。以此為基礎(chǔ)，2012年7月徐州市財(cái)政局出臺的《財(cái)政支出績效評價委托第三方評價機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，進(jìn)一步從聘用管理、業(yè)務(wù)管理和考核管理三個方面對第三方機(jī)構(gòu)加以規(guī)范，并要求對第三方的組織管理、工作質(zhì)量和執(zhí)行紀(jì)律等實(shí)施量化考核，作為選聘評價機(jī)構(gòu)的重要依據(jù)。[2]可以說，通過引入第三方評價，一方面有利于保證財(cái)政支出績效評價結(jié)果的客觀、公正、公平，從而達(dá)到以此倒逼各政府部門提高財(cái)政資金績效的目的；另一方面，通過將大量的財(cái)政績效評價工作交給專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，不僅有利于減輕財(cái)政部門繁重的評價工作負(fù)擔(dān)，使其將主要精力放在評價結(jié)果的應(yīng)用和監(jiān)督?jīng)Q策上，而且有利于培育和發(fā)展社會組織，讓逐漸成長壯大的社會組織為政府提供服務(wù)，從而提高政府為公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的能力與質(zhì)量。[3]

（二）財(cái)政支出績效第三方評價的共性模式

上述代表省市的實(shí)踐探索基本上反映了我國現(xiàn)階段財(cái)政支出績效第三方評價的一些通行做法，或稱共性模式，具體如下：

首先，由財(cái)政部門成立評價組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評價規(guī)劃與管理事宜。無論從省級或市級來看，基本都在財(cái)政部門建立績效評價相關(guān)業(yè)務(wù)處（科）室，作為組織和協(xié)調(diào)第三方評價具體工作的機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)確定評價范圍（年度計(jì)劃）、制定或認(rèn)可評價體系（包括指標(biāo)體系與相關(guān)工作機(jī)制）、授權(quán)與監(jiān)督第三方實(shí)施評價、驗(yàn)收評價結(jié)果和信息披露等。

其次，通過公開招標(biāo)選聘第三方評價機(jī)構(gòu)。目前各地基本通過公開招標(biāo)或邀請投標(biāo)方式，遴選出一定數(shù)量的第三方機(jī)構(gòu)并授予其績效評價服務(wù)資格。第三方機(jī)構(gòu)類別主要有高?？蒲袉挝?、管理（市場）咨詢公司、會計(jì)（審計(jì)）師事務(wù)所、專業(yè)性社團(tuán)（民間組織）等。部分省市還通過建立專家?guī)?，針對不同類別評價項(xiàng)目選擇相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥瑓⑴c績效評價過程或結(jié)果評審，用以確保評價結(jié)果科學(xué)性。例如徐州市財(cái)政局所組建專家?guī)旃灿谐^80名專家，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、法律、“三農(nóng)”與科教文衛(wèi)等財(cái)政支出所及的主要領(lǐng)域，并實(shí)施動態(tài)管理（周期更新率達(dá)40%以上），可謂具有廣泛代表性和較強(qiáng)的權(quán)威性。[4]

再次，評價流程需要委托方和評價方密切配合。財(cái)政支出績效（委托）第三方評價的流程主要包括：一是委托方明確評價范圍與評價需求，二是選定第三方評價機(jī)構(gòu)、簽訂服務(wù)合同與進(jìn)行必要培訓(xùn)，三是制定評價方案（技術(shù)方案和工作方案）并經(jīng)委托方確認(rèn)后發(fā)布評價通知，四是第三方獨(dú)立實(shí)施評價形成專業(yè)報(bào)告，五是就評價結(jié)果征詢有關(guān)單位意見、委托方驗(yàn)收和向社會公布。在技術(shù)層面，第三方獨(dú)立實(shí)施評價一般經(jīng)過單位自評、書面審核與現(xiàn)場核查等環(huán)節(jié)，常用座談/訪談會、現(xiàn)場勘驗(yàn)、問卷（滿意度）調(diào)查等方法。

最后，評價結(jié)果主要依行政手段落實(shí)應(yīng)用。一方面，作為委托方的財(cái)政部門將績效評價結(jié)果與年度預(yù)算相結(jié)合，視情況對下一年度相關(guān)資金（項(xiàng)目）的預(yù)算安排作出調(diào)整；另一方面，形成評價結(jié)果反饋機(jī)制，通常在評價工作結(jié)束后的一段時間內(nèi)，由財(cái)政部門以正式文件將被評項(xiàng)目績效狀況、存在問題及相關(guān)建議反饋給業(yè)務(wù)主管部門和被評單位，敦促其進(jìn)行相應(yīng)整改。

二、財(cái)政支出績效第三方評價的現(xiàn)實(shí)問題及內(nèi)在矛盾（一）財(cái)政支出績效第三方評價的現(xiàn)實(shí)問題

從全國各地財(cái)政支出績效第三方評價的做法可見，我國部分省市已建立起相對完整的評價體系和制度機(jī)制，第三方評價范圍亦呈不斷擴(kuò)大的趨勢。評價對象從最初的重大工程（公共項(xiàng)目）評價擴(kuò)展到預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出評價；評價內(nèi)容從試點(diǎn)局部評價擴(kuò)展到全面綜合評價；評價方式從部分委托（參與）評價擴(kuò)展到整體委托（獨(dú)立）評價；評價范圍也從財(cái)政專項(xiàng)資金評價擴(kuò)展到公共財(cái)政政策評價。顯然，第三方發(fā)揮了“比獨(dú)立開展評價更大的作用”，更加體現(xiàn)公共財(cái)政服務(wù)群眾和回應(yīng)民主的價值目標(biāo)。但是囿于現(xiàn)有的法律制度、財(cái)政管理體制與監(jiān)督機(jī)制以及第三方評價服務(wù)市場等一系列的因素，加上引入第三方績效評價目前還處于探索階段，所以我國現(xiàn)階段的財(cái)政支出績效第三方評價仍然存在一定的現(xiàn)實(shí)困難。

首先，第三方評價權(quán)的法律規(guī)制尚不完善。第三方評價依據(jù)其操作方式與獨(dú)立程度的不同，又可分為委托第三方評價和獨(dú)立第三方評價。[5]但二者都繞不開一個核心問題：作為與政府無隸屬關(guān)系的第三方部門或民間機(jī)構(gòu)，何以有權(quán)力執(zhí)行對被評單位乃至業(yè)務(wù)主管部門的評價？其背后的根本問題是，財(cái)政部門選聘第三方及簽訂合同的過程實(shí)際上是一種行政委托，第三方評價權(quán)本質(zhì)為對財(cái)政支出監(jiān)管權(quán)力的讓渡和延伸。那么在理論維度，行政委托應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的法律要件，包括：一是有法律依據(jù)，二是委托機(jī)關(guān)擁有法定權(quán)限，三是符合法定程序，四是委托對象具備相關(guān)資質(zhì)與合法條件。現(xiàn)實(shí)來看，這些法律要件似乎都有形式上的完整性，然而究其根源卻未必充分。比如，目前關(guān)于第三方評價權(quán)來源的法律法規(guī)尚不健全，對委托第三方評價究竟應(yīng)遵循怎樣的程序未有明確規(guī)范，以及由此帶來的選聘第三方究竟應(yīng)滿足怎樣的資質(zhì)條件，在開展評價過程中應(yīng)遵循怎樣的制度規(guī)范，其評價權(quán)的權(quán)力邊界在哪里等等，都是需要進(jìn)一步討論和明確的問題。

其次，第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性難以確保。第三方評價的立足點(diǎn)在其與政府無隸屬關(guān)系的立場和獨(dú)立性，可以說第三方評價財(cái)政支出績效的本質(zhì)是真正的公共治理，它不但是體現(xiàn)民主和民意的一種理性方式，而且找到了公眾有序參政議政、參與財(cái)政管理（監(jiān)督）的制度化渠道。[6]在評價過程中，第三方的獨(dú)立性具體表現(xiàn)在：獨(dú)立制定評價方案，獨(dú)立組建評價技術(shù)團(tuán)隊(duì)，獨(dú)立收集和分析評價信息，獨(dú)立開展現(xiàn)場核查及滿意度調(diào)查，獨(dú)立作出評價結(jié)論等。然而，第三方機(jī)構(gòu)在多大程度上能夠減少或排除體制的干擾，不僅取決于其本身能夠恪守民間本位，堅(jiān)守民間的價值立場[7]，還取決于很多深層次的制度和文化因素，如我國現(xiàn)有的民主化進(jìn)程、績效文化觀的普及程度以及政府績效數(shù)據(jù)的可得性與真實(shí)性等。在實(shí)際操作過程中，第三方評價仍或多或少不可避免地受到委托方（評價組織機(jī)構(gòu)）的影響，比如評價方案的制定和發(fā)布評價通知需獲得其認(rèn)可，評價實(shí)施尤其是與被評單位接洽仍需借助于財(cái)政部門協(xié)調(diào)（否則難以確立身份認(rèn)同），目前由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)布評價結(jié)果尚不具有體制基礎(chǔ)和實(shí)踐先例，等等。

最后，對第三方工作的監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步健全。由于評價過程系第三方獨(dú)立實(shí)施，為保證評價質(zhì)量，許多省市財(cái)政部門的做法是在評價前嚴(yán)格對第三方的選聘資質(zhì)審查，包括對之實(shí)施關(guān)鍵業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并在評價完成后進(jìn)行質(zhì)量評審，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。但是，一方面現(xiàn)階段有能力承擔(dān)整體委托評價的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，競爭機(jī)制運(yùn)行仍缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；另一方面財(cái)政支出種類繁多且涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，評價過程工作量大難免細(xì)碎繁瑣，且第三方在評價方式、流程上具有很強(qiáng)的自主性；加之評價組織（財(cái)政）部門限于人手不足，相關(guān)法規(guī)依據(jù)尚未充分建立等，從總體上講，目前對第三方評價工作的監(jiān)督仍停留在粗線條的層面，包括側(cè)重在評價前與評價后監(jiān)督，缺乏規(guī)范性、常態(tài)化及對評價過程質(zhì)量控制等。

（二）財(cái)政支出績效第三方評價的內(nèi)在矛盾

財(cái)政支出效益的綜合性、多層面性決定了財(cái)政支出績效評價是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。第三方評價在我國開展的時間不長，至今仍處于探索階段，其中存在的問題主要源自一系列的深層體制矛盾。

一是第三方評價相對超然立場與財(cái)政部門組織評價的矛盾。理論上，財(cái)政支出績效評價對象是資金使用與監(jiān)管的責(zé)任主體，包括資金使用者（產(chǎn)生使用績效）和監(jiān)管者（產(chǎn)生監(jiān)管績效），后者在現(xiàn)行體制下可分解為財(cái)政部門及主管的職能部門。財(cái)政部門亦是財(cái)政資金的監(jiān)管者，或者為財(cái)政支出績效評價的對象。事實(shí)上，財(cái)政支出績效評價指向三個層次：一是宏觀層面對資金管理辦法的評價（重點(diǎn)關(guān)注其設(shè)定目標(biāo)與達(dá)成目標(biāo)方法程序的一致性）；二是中觀層面對主管部門的評價（重點(diǎn)關(guān)注資金監(jiān)管的有效性）；三是微觀層面對基層用款單位的評價（重點(diǎn)關(guān)注使用資金的合規(guī)性）。前兩者均涉及財(cái)政部門。進(jìn)一步說，財(cái)政支出績效評價的核心問題，一是資金過程控制與結(jié)果導(dǎo)向的關(guān)系；二是資金使用績效與管理績效的關(guān)系，背后指向我國現(xiàn)有的財(cái)政管理體制及部門利益。顯然，財(cái)政部門作為“當(dāng)事人”難以平衡其中關(guān)系。

二是財(cái)政信息公開程度較低與民主財(cái)政需求的矛盾。第三方在開展財(cái)政支出績效評價過程中，往往面臨財(cái)政信息獲取困難、信息不完整等現(xiàn)實(shí)問題，由此加大了評價信息收集、甄別和處理的難度，增加工作量的同時直接影響評價結(jié)果的客觀性、全面性和公信力。首先，大多數(shù)地方政府部門預(yù)算支出的公開過于籠統(tǒng)，財(cái)政支出公開的范圍和深度有很大的主觀性與隨意性，多數(shù)公開科目只列到“類”一級，沒有具體的“款”、“項(xiàng)”、“目”及每筆支出的具體內(nèi)容；其次，《政府信息公開條例》中關(guān)于政府財(cái)政信息的公開內(nèi)容、公開方式和披露機(jī)制規(guī)定較籠統(tǒng)。由于《條例》對信息公開的范圍采用列舉法，而不是采用國際上通行的排除法，大大限制了應(yīng)該公開的范圍。此外，由于我國行政管理體制改革滯后，政府部門財(cái)政預(yù)算不透明和信息公開程度較低，制約了第三方全面、深入開展評價的能力。

三是財(cái)政支出效益復(fù)雜性與績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取的不可控制性的矛盾。財(cái)政支出效益包括宏觀效益和微觀效益，還有近期效益、中長期效益以及直接經(jīng)濟(jì)效益、間接社會效益等區(qū)分，且部分項(xiàng)目實(shí)施時間較長，直接的經(jīng)濟(jì)和社會效益不明顯或具有滯后性，這為績效評價的開展尤其是指標(biāo)體系的建立與指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取帶來較大難度。傳統(tǒng)績效評價模式中側(cè)重對財(cái)務(wù)合規(guī)性等項(xiàng)目實(shí)施過程以及直接經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)的評價，財(cái)政支出績效第三方評價的指標(biāo)則更加全面，涉及前期工作（主要對論證決策、目標(biāo)完整性、目標(biāo)科學(xué)性、組織機(jī)構(gòu)和制度措施進(jìn)行評價）、實(shí)施過程（主要對資金到位、資金支付、財(cái)務(wù)合規(guī)性、實(shí)施程序和項(xiàng)目監(jiān)管進(jìn)行評價）、項(xiàng)目績效（主要對預(yù)算/成本控制、完成進(jìn)度及質(zhì)量、社會經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評價）和社會滿意等諸多方面，尤其是強(qiáng)化了對目標(biāo)科學(xué)性、完整性與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的一致性、資金管理辦法可行性、社會效益、可持續(xù)發(fā)展與公眾滿意度等評價。然而，在實(shí)際評價過程中發(fā)現(xiàn)，政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（包括財(cái)政支出績效數(shù)據(jù)）存在一定程度的缺失、失真與滯后甚至相互矛盾的問題，尤其是關(guān)于資金管理辦法與資金績效目標(biāo)等信息不完備且不易獲取，造成相應(yīng)指標(biāo)的得分準(zhǔn)確性不足，不僅給第三方評財(cái)政支出績效工作的開展造成了較大困難，而且也在相當(dāng)大程度上增加了第三方評價的成本，對評價結(jié)果的信度和效度產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

四是社會參與能力不足與財(cái)政管理公共參與訴求的矛盾。近年來，民眾對于參與政府（財(cái)政）績效評價過程具有巨大熱情，同時對政府公開財(cái)政支出數(shù)據(jù)的要求高漲，參與、透明、回應(yīng)等訴求日趨增加。然而公眾參與是需要滿足一系列前提條件的，如公眾能夠并可以理性表達(dá)其個人偏好?，F(xiàn)實(shí)條件下，我國并不完全具備這種條件。一方面，預(yù)算決策和支出安排及績效評價具有專業(yè)性和復(fù)雜性，社會公眾的認(rèn)知程度較模糊且能力水平尚難以駕馭這種復(fù)雜性；另一方面，我國現(xiàn)階段民意調(diào)查的社會環(huán)境與技術(shù)條件不成熟，政府所具有的等級性、權(quán)威性和壟斷性使得公眾對政府“望而生畏”，因而民意調(diào)查所推進(jìn)的民意表達(dá)功能實(shí)現(xiàn)程度有限，加之參與空間有限、參與途徑設(shè)計(jì)單一、信息的匱乏、不對稱和公眾認(rèn)知的偏好較為感性化，在一定程度上使公眾產(chǎn)生了參與的挫折感。

五是法制環(huán)境發(fā)育滯后與財(cái)政績效管理改革的矛盾。第三方評價涉及到財(cái)政評價權(quán)力的轉(zhuǎn)移，面臨信息保密和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題。而且，財(cái)政支出績效評價涉及財(cái)政收支的方方面面，需要嚴(yán)格規(guī)范的程序來約束和保障，以確保評價有序進(jìn)行。目前，第三方評價的法制環(huán)境不健全，未能清晰界定和確保第三方評價的獨(dú)立性及對其進(jìn)行有效監(jiān)督。第三方評價的實(shí)施大多以財(cái)政部門的文件或通知方式進(jìn)行約束與規(guī)范，仍缺乏具有法律約束力的法規(guī)或條例進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范和保障，難以樹立第三方在評價過程中的權(quán)威性，難以完全消除第三方評價委托-代理關(guān)系的道德風(fēng)險(xiǎn)以及可能滋生腐敗的隱患，也難以協(xié)調(diào)好信息公開與保密之間的矛盾。無論是第三方機(jī)構(gòu)的遴選、資質(zhì)認(rèn)證還是評價的組織實(shí)施、評價指標(biāo)與評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)等，都必須遵循一定的制度規(guī)范。此外，規(guī)范政府財(cái)政行為不僅僅是規(guī)范政府財(cái)政部門的行為，也還得需通過制度建設(shè)明確人大、政府有關(guān)部門及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會組織等第三方力量在財(cái)政支出績效評價工作中的職責(zé)，厘清其權(quán)責(zé)歸屬和業(yè)務(wù)關(guān)系流程，以形成第三方對于既有官方評價體系的有機(jī)補(bǔ)充。

六是第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性和績效評價綜合性的矛盾。第三方機(jī)構(gòu)往往是某一領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)，不能完全適應(yīng)對財(cái)政支出的財(cái)務(wù)、管理和專業(yè)技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行綜合性評價的要求。特別是面對當(dāng)前各類專項(xiàng)財(cái)政支出涉及的范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)難度大、操作障礙多等情況，如何有機(jī)整合不同第三方機(jī)構(gòu)的力量，實(shí)現(xiàn)人員配置、專業(yè)能力素養(yǎng)、實(shí)際操作能力都符合規(guī)范化要求，也是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中一個急需解決的難題。另外，第三方評價工作仍存在一些不足之處，需要進(jìn)一步完善。如評價程序繁瑣，前期準(zhǔn)備和材料收集耗時較長，工作效率有待提高；信息不對稱，信息收集、甄別和處理的難度大，評價結(jié)果客觀性有待提高；缺乏法規(guī)制度的有效支撐，管理規(guī)程和質(zhì)量控制等業(yè)務(wù)規(guī)范有待完善；社會公眾對第三方的信任度還不夠，第三方評價的獨(dú)立性、專業(yè)性、民主性和覆蓋面有待進(jìn)一步提高，等等。

三、財(cái)政支出績效第三方評價發(fā)展方向評價管理權(quán)、評價組織權(quán)和具體評價權(quán)構(gòu)成政府績效評價的“三權(quán)”。[8]財(cái)政支出績效評價亦涉及評價組織者、評價者和被評價者三類主體，對應(yīng)于評價的組織權(quán)和實(shí)施權(quán)兩種權(quán)力。一般而言，評價組織者負(fù)責(zé)組織評價主體、建立評價過程和運(yùn)用評價結(jié)果，擁有評價組織權(quán)；評價主體即第三方機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)完成財(cái)政支出績效評價過程，擁有相對獨(dú)立的評價實(shí)施權(quán)；而被評價者包括與財(cái)政資金發(fā)生責(zé)任關(guān)系的財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門和資金使用單位等，有義務(wù)協(xié)同評價過程，提供相關(guān)的績效信息。如前文所述，我國現(xiàn)階段財(cái)政支出績效評價的組織者與被評價者均涉及財(cái)政部門，不可避免地存在角色沖突問題。而基于現(xiàn)實(shí)體制考慮并以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)佐證，我們認(rèn)為，由人大主導(dǎo)、財(cái)政部門與主管部門協(xié)同、第三方實(shí)施的評價模式應(yīng)是未來財(cái)政支出績效第三方評價的發(fā)展方向。

首先，財(cái)政支出績效評價應(yīng)由人大主導(dǎo)。我國的人民代表大會制度是一種符合現(xiàn)實(shí)國情的代議制民主政治制度。全國和地方各級人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)及對核心權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。人大對政府財(cái)政支出進(jìn)行績效監(jiān)督，不僅是各級人大及其常委會依法行使對同級政府財(cái)政預(yù)算（執(zhí)行）監(jiān)督的法定職權(quán)的延伸，而且從根本上體現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”的憲政原則。[9]更重要的，因?yàn)槿舜笥谡w制而言具有相對超然的立場，可有效地解決以往財(cái)政部門主導(dǎo)評價的角色沖突。并由于人大自身構(gòu)成的特殊性（特別是其財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會和預(yù)算工作委員會），有助于吸收、動員和組織社會各界專業(yè)人士參與（監(jiān)督）對政府財(cái)政支出績效評價，擴(kuò)展了評價主體代表性，使之擁有更廣泛的社會基礎(chǔ)，同時增強(qiáng)了評價結(jié)果的公信力，實(shí)現(xiàn)“將政府的收支行為置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下，確保財(cái)政支出履行其公共責(zé)任和財(cái)政收入用之于民”。[10]

其次，財(cái)政支出績效評價應(yīng)由財(cái)政部門與主管部門協(xié)同組織?？茖W(xué)、有效的評價結(jié)果必須建立在對被評對象相關(guān)信息充分掌握的基礎(chǔ)上。由于我國現(xiàn)階段政府信息公開水平較低以及財(cái)政支出信息的特殊性，不論是作為主導(dǎo)方的人大還是操作方的評價機(jī)構(gòu)都很難直接掌握評價所需材料，因此財(cái)政支出績效第三方評價仍必須借助于財(cái)政部門的組織效力。事實(shí)上，目前各地財(cái)政支出績效評價大多由財(cái)政部門統(tǒng)籌，評價以資金為線索，目的為資金監(jiān)管，通過發(fā)文形式使得其他政府部門配合開展工作。這一方式的優(yōu)點(diǎn)在于：一是財(cái)政部門對評價范圍及對象信息掌握充分，可以及時掌握有關(guān)財(cái)政資金的分配、使用等第一手資料，便于提高工作效率；二是可利用從中央到基層的行政層級布置評價，包括制定和發(fā)布評價工作要求、協(xié)調(diào)和聯(lián)系評價方與被評單位、對評價過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)管等，實(shí)現(xiàn)績效評價有組織有計(jì)劃開展；三是憑借財(cái)政部門掌握預(yù)算和審批項(xiàng)目的“隱含威懾”，可對業(yè)務(wù)主管部門和被評單位產(chǎn)生有力約束，增加評價過程的可控性。

最后，財(cái)政支出績效評價應(yīng)由第三方獨(dú)立實(shí)施。體制內(nèi)評價的劣勢在于，財(cái)政部門在自我認(rèn)同、自我欣賞等心理作用和利益驅(qū)動下，往往使評價結(jié)果帶有一定的主觀色彩和本位立場，導(dǎo)致其客觀性與公信力不足。而評價過程由第三方實(shí)施并確保其獨(dú)立性，則能有效避開體制內(nèi)的各種影響——“不必選擇性地試圖掩飾財(cái)政支出政策本身即可能存在的問題”，從根本上克服了內(nèi)部評價雙重角色的矛盾。[11]另一方面，基于第三方的民間立場，能進(jìn)一步利用其超然的態(tài)度、前瞻性的理念、專業(yè)的技術(shù)和扎實(shí)的政策分析能力，匯聚起人力、智力等方面的強(qiáng)大優(yōu)勢，幫助健全財(cái)政支出績效的社會評價體系，確保評價結(jié)果科學(xué)有效。此外，第三方獨(dú)立性還有助于增加評價過程的透明度，保證評價結(jié)果公開與接受社會（輿論）監(jiān)管，有利于提升績效評價的公信力、民主性和科學(xué)性。[12]當(dāng)然，這一切有賴于整體評價系統(tǒng)對第三方立場及過程獨(dú)立原則的恪守，否則亦將使美好的制度設(shè)計(jì)最終停留在理想層面。

從實(shí)踐來看，自2002 年起我國確有部分省市開始逐步探索人大監(jiān)督政府財(cái)政支出績效的經(jīng)驗(yàn)，試圖建立由人大常委會督導(dǎo)和支持財(cái)政部門對重點(diǎn)公共項(xiàng)目、財(cái)政專項(xiàng)資金等開展績效評價的相關(guān)機(jī)制。以廣東省為例，2004年114個省直部門全部做出詳細(xì)的年度預(yù)算供人大代表審核，2005年還對“要害部門”進(jìn)行了重點(diǎn)監(jiān)督；至2014年，省人大常委會將“全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金績效情況專題調(diào)研”列入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，正式啟動人大主導(dǎo)的財(cái)政支出績效評價工作。盡管相應(yīng)的法律法規(guī)仍未制定，其在財(cái)政支出績效監(jiān)督方式與方法上的嘗試值得肯定，也藉此積累了有益經(jīng)驗(yàn)。另外，云南省建立了財(cái)政支出績效評價結(jié)果的“三結(jié)合”應(yīng)用機(jī)制，人大可以及時了解和監(jiān)督財(cái)政支出項(xiàng)目績效情況；浙江省舟山市采用以財(cái)政部門為主，中介機(jī)構(gòu)、人大、政協(xié)共同參與的方式對財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績效管理。這些探索與嘗試，不僅從制度上真正落實(shí)了人大對財(cái)政支出的監(jiān)督權(quán)，也為人大主導(dǎo)、財(cái)政部門協(xié)同、第三方實(shí)施的財(cái)政支出績效評價模式提供了實(shí)踐（可行性）證明。

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Abstract： In recent years， the practice of thirdparty evaluation of fiscal expenditure performance is going to roll out in China. And it shows an expanding trend of the evaluation scope. The evaluation system and workflow also continue to improve. Practical experiences in Guangdong， Zhejiang and other provinces have showed consistency throughout the evaluation methods. Limited by the complexity of the fiscal expenditure performance， low degree of financial information disclosure and the“role conflict”of finance department as well as other reasons， the stage of third-party evaluation is subject to issues like imperfect legal regulation， difficulty to ensure the independence and the imperfect supervision mechanism. From the practical point of view， it has a strong theoretical advantage and practical feasibility to try the new evaluation model led by the National Peoples Congress， coordinated by the financial sector and the competent authorities， implemented by a third party.

Key words： fiscal expenditure performance； thirdparty evaluation； evaluation right； organization right； practical contradictions