馬連發(fā)
摘要:高速公路建設(shè)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目,公路建設(shè)可以促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,高速公路建設(shè)的規(guī)模也在不斷的擴(kuò)大,僅僅依靠政府資金的投入已經(jīng)滿(mǎn)足不了高速公路建設(shè)的需要,因此就需要通過(guò)多種渠道來(lái)籌措資金,本文從PPP融資模式的基本概念出發(fā),分析了PPP融資模式在高速公路項(xiàng)目建設(shè)中的可行性,并提出了其中存在的問(wèn)題,最后提出了幾點(diǎn)關(guān)于完善高速公路PPP融資模式的對(duì)策,目的在于促進(jìn)我國(guó)高速公路的發(fā)展。
關(guān)鍵詞:高速公路 PPP融資模式 應(yīng)用分析
我國(guó)高速公路作為交通基礎(chǔ)性建設(shè)之一,經(jīng)過(guò)了十幾年的飛速發(fā)展,為公共服務(wù)體系做出了巨大的貢獻(xiàn),2011年我國(guó)新增高速公路1.10萬(wàn)公里。截至2011年底我國(guó)高速公路總里程達(dá)8.5萬(wàn)公里,2012年我國(guó)高速公路總里程達(dá)9.62萬(wàn)公里,2013年底我國(guó)高速公路總里程達(dá)104468公里。我國(guó)政府為了不斷提升高速公路建設(shè)的速度和質(zhì)量,加大了財(cái)政資金的投入,為了緩解高速公路建設(shè)給政府帶來(lái)的財(cái)政壓力,就需要采用一種新型的融資方式參與到其中,PPP融資模式可以使政府在不丟失控制權(quán)的情況下引入私營(yíng)資本,越來(lái)越被廣泛的應(yīng)用。
一、PPP融資模式概述
(一)PPP融資模式概念
PPP融資模式是指政府部門(mén)與私營(yíng)資本相互合作的模式,是公共聯(lián)合供給方式之一,它的實(shí)質(zhì)是為了滿(mǎn)足社會(huì)公共項(xiàng)目的需求,首先由政府部門(mén)或者是公共部門(mén)提出具體建設(shè)某項(xiàng)項(xiàng)目的建議,然后通過(guò)競(jìng)標(biāo)或者是招標(biāo)的方式來(lái)選擇私營(yíng)資本進(jìn)行合作,私營(yíng)資本主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、營(yíng)運(yùn)和維修等工作,最后私營(yíng)資本從公共部門(mén)獲相應(yīng)的收益作為回報(bào),例如收取公路通行費(fèi)、公路相關(guān)服務(wù)設(shè)施等取得的收益。
(二)PPP融資模式的特點(diǎn)
運(yùn)用PPP融資模式可以有以下特點(diǎn):
1、融資以項(xiàng)目為主體
PPP融資模式以項(xiàng)目為融資主體,安排融資的主要依據(jù)是項(xiàng)目預(yù)期的收益和政府的支持力度,因?yàn)楫?dāng)項(xiàng)目的到期需償還貸款時(shí),其主要的資金來(lái)源是項(xiàng)目帶來(lái)的收益和可以獲取政府支持的政策,例如政府的稅收優(yōu)惠政策、公路沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)、貸款擔(dān)保等。
2、私營(yíng)資本參與到項(xiàng)目的建設(shè)中去
PPP融資模式中私營(yíng)資本在項(xiàng)目一開(kāi)始就與政府簽署了協(xié)議,私營(yíng)企業(yè)參與了從項(xiàng)目的論證、融資、建設(shè)以及到特許權(quán)期滿(mǎn)的全過(guò)程。
3、國(guó)家政策扶持的體現(xiàn)
采用PPP融資模式私營(yíng)企業(yè)投入是有利可圖的,政府為了調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)的積極性會(huì)給予一定的政策扶持,例如稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等,這都體現(xiàn)了在PPP模式中國(guó)家在政策上是有一些扶持政策的。
(三)PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)分析
1、PPP融資模式給政府部門(mén)帶來(lái)的好處
PPP融資模式可以給政府部門(mén)帶來(lái)很大的好處,例如可以通過(guò)較低的成本來(lái)為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù),具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)上:
首先,PPP融資模式下,私營(yíng)資本在項(xiàng)目的前期開(kāi)發(fā)中就參與了進(jìn)來(lái),可以將自身先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)引入到項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)當(dāng)中去,降低了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),使得公共產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任由公共部門(mén)和私營(yíng)資本共同承擔(dān)。
其次,PPP融資模式下,由于私營(yíng)投資者在采購(gòu)等方面可以不受政府部門(mén)的制約,在運(yùn)作等方面可以靈活的操作,因此可以大大的縮短項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間,更好的為公眾服務(wù)。
再次,可以緩解政府的財(cái)政壓力。在項(xiàng)目委托給私營(yíng)資本的過(guò)程中,政府部門(mén)可以推遲支付項(xiàng)目的建設(shè)款項(xiàng),或者在項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)施分期付款,并不需要在項(xiàng)目建設(shè)一開(kāi)始就支付,因?yàn)樗綘I(yíng)資本大多數(shù)都會(huì)從銀行貸款來(lái)獲取項(xiàng)目建設(shè)的資金。
2、PPP融資模式給私營(yíng)資本帶來(lái)的好處
對(duì)于私營(yíng)資本來(lái)說(shuō),PPP融資模式可以為其帶來(lái)兩方面的好處:
一方面,擴(kuò)大了私營(yíng)資本的市場(chǎng)。在PPP模式下,私營(yíng)部門(mén)在政府特許協(xié)議授權(quán)下建設(shè)公共設(shè)施,政府允許私營(yíng)部門(mén)通過(guò)收費(fèi)來(lái)獲取利潤(rùn),這就擴(kuò)大了私營(yíng)部門(mén)的市場(chǎng),拓寬了私營(yíng)部門(mén)的投資領(lǐng)域。
另一發(fā)面,有利于促進(jìn)其技術(shù)革新,提升競(jìng)爭(zhēng)力。政府部門(mén)將公共設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)通過(guò)招標(biāo)或者競(jìng)標(biāo)的方式授權(quán)給私營(yíng)部門(mén),可以鼓勵(lì)他們進(jìn)行技術(shù)革新,PPP模式下私營(yíng)部門(mén)可以不受政府部門(mén)的干預(yù),根據(jù)自身?xiàng)l件進(jìn)行技術(shù)革新,提升自身競(jìng)爭(zhēng)力。
二、高速公路融資模式的現(xiàn)狀
(一)傳統(tǒng)融資模式和新型融資模式
我國(guó)公路建設(shè)在改革開(kāi)放以前從設(shè)計(jì)、建造、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)等方面都是委托給國(guó)有企業(yè)來(lái)完成的,這種方式是最傳統(tǒng)的公共服務(wù)方式。隨著一系列的制度改革從1978年到20世紀(jì)末,我國(guó)的公路建設(shè)逐漸被政府委托給私人企業(yè),主要是通過(guò)招標(biāo)的形式,也被我們稱(chēng)作DBB和DB。
從20世紀(jì)末以來(lái),我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的飛速發(fā)展,也促進(jìn)了高速公路建設(shè)的規(guī)模,這也給政府財(cái)政帶來(lái)了很大的壓力,因此也出現(xiàn)了兩種新型的公共服務(wù)供給方式:BOT和TOT。BOT是指由我國(guó)政府發(fā)起建設(shè)高速公路項(xiàng)目,由中央政府審批建設(shè),項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)后,由政府通過(guò)招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)給私營(yíng)企業(yè),并賦予他們30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),以及收費(fèi)權(quán),在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期時(shí)政府收回經(jīng)營(yíng)權(quán);TOT通常被運(yùn)用于正在建設(shè)當(dāng)中的項(xiàng)目,一般不被人所采用。
(二)高速公路運(yùn)用PPP融資模式的可行性
在高速公路中運(yùn)用PPP融資模式是有其可行性的,主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)上:
1、有利于政府職能的轉(zhuǎn)化,彌補(bǔ)財(cái)政不足
由于高速公路在建設(shè)上需要投入大量資金,這筆資金如果全部由政府承擔(dān),政府可以說(shuō)是不堪重負(fù)。運(yùn)用PPP融資模式,通過(guò)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)將私營(yíng)資本引入進(jìn)來(lái),使其成為公共項(xiàng)目的建設(shè)者,政府的職能從公共項(xiàng)目的提供者轉(zhuǎn)換成了監(jiān)管者,可以提高公共項(xiàng)目的質(zhì)量。
2、可以分擔(dān)高速公路的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)
由于高速公路項(xiàng)目建設(shè)投資數(shù)額大、周期長(zhǎng)、不確定因素較多,在建設(shè)過(guò)程中有著一定的風(fēng)險(xiǎn),因此采用PPP融資模式可以將風(fēng)險(xiǎn)分配給適合的承擔(dān)者,與政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目的。
3、提高了高速公路建設(shè)的效率
由于私營(yíng)資本擁有較強(qiáng)的資金實(shí)力和先進(jìn)的技術(shù),他們的管理理念和風(fēng)險(xiǎn)防控能力也較強(qiáng),這樣就有利于提高公路建設(shè)的效率和降低管理成本,同時(shí),政府也可以在私營(yíng)資本那獲取建設(shè)資金,私營(yíng)資本也可以從政府手中獲取利潤(rùn),兩者進(jìn)行合作也可以實(shí)現(xiàn)共贏。
三、高速公路采用PPP融資模式存在的問(wèn)題
(一)法律法規(guī)不健全
目前,PPP融資模式在我國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域好沒(méi)有一套統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法規(guī),由于PPP模式是一個(gè)比較復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大、涉及面較廣的模式,需要健全的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。雖然一些地方政府規(guī)定了關(guān)于PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的法律法規(guī),但是內(nèi)容上還不夠完整,導(dǎo)致了私營(yíng)資本對(duì)特許權(quán)的合法性還不是很清晰,法規(guī)中并沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目中如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、如何保障雙方的合法權(quán)益等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明,這說(shuō)明了PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的法律法規(guī)還有待于完善。
(二)缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制
由于我國(guó)高速公路項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中周期較長(zhǎng)等因素的影響,導(dǎo)致了對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管不能適應(yīng)市場(chǎng)的需要,在監(jiān)管的過(guò)程中并不能將國(guó)家政策落實(shí)到實(shí)處,政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管也是流于形式,導(dǎo)致了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)混亂,嚴(yán)重阻礙了PPP融資模式的廣泛運(yùn)用。
(三)融資過(guò)程存在一定風(fēng)險(xiǎn)
PPP融資模式在高速公路建設(shè)中是存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)的,具體的表現(xiàn)項(xiàng)目特定風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、和資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
1、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)包括了建造風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)
建造風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目無(wú)法按期完工或者是成本超支,原因主要可能是由于技術(shù)和管理水平不高或者是缺少相應(yīng)的資質(zhì)證書(shū);項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)主要包括了營(yíng)運(yùn)成本超支和產(chǎn)品需求風(fēng)險(xiǎn),其原因可能是對(duì)項(xiàng)目工程、施工地形不熟悉等原因。
2、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是指由于國(guó)家政策變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)
一個(gè)項(xiàng)目的盈利好壞是直接與政府的制度有著直接的關(guān)系的,政策的變化可以導(dǎo)致合同的終止,例如國(guó)家提高對(duì)項(xiàng)目收入的征稅稅率、制定收費(fèi)上限等政策,都會(huì)影響到私營(yíng)企業(yè)的收益。
3、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能是由于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境和通貨膨脹所導(dǎo)致
由于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)下降和通貨膨脹就會(huì)使項(xiàng)目貨幣收入貶值,降低了私營(yíng)企業(yè)的收入,例如1998年的金融危機(jī)對(duì)于私營(yíng)資本來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的沖擊。
4、資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源主要是貨幣利率和匯率的變化
由于在PPP融資模式下政府的一部分的融資資金是要來(lái)源于國(guó)外的,PPP項(xiàng)目就會(huì)面臨著一定的貨幣兌換風(fēng)險(xiǎn),
四、完善高速公路PPP融資模式的對(duì)策
(一)不斷完善PPP融資模式的法律法規(guī)
完善的PPP融資模式的法律法規(guī)是保證PPP融資模式廣泛運(yùn)用的保證,因此要從法律的角度出發(fā),明確政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)之間的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問(wèn)題,進(jìn)一步保護(hù)雙方的合法權(quán)益。政府部門(mén)可以從公路建設(shè)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面制定關(guān)于PPP融資模式的法規(guī),以便于減少政府與私營(yíng)資本進(jìn)入公路建設(shè)過(guò)程中的糾紛,方便高速公路建設(shè)中的管理。同時(shí)我們也要認(rèn)識(shí)到參與PPP模式投資的私營(yíng)資本大多數(shù)是國(guó)際上的財(cái)團(tuán),政府部門(mén)與他們簽訂協(xié)議的時(shí)候既要遵循國(guó)內(nèi)的法律法規(guī),也要遵循國(guó)際的法律法規(guī)。
(二)建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制
PPP融資模式在高速公路建設(shè)應(yīng)用中也會(huì)有缺陷,例如在政府與私營(yíng)企業(yè)在合作的過(guò)程中,有時(shí)會(huì)出于利益最大化的目的,進(jìn)行一些違反法律法規(guī)的交易行為,侵害了國(guó)家的利益,這時(shí)就需要政府發(fā)揮其監(jiān)督職能,執(zhí)行監(jiān)管的權(quán)利。政府部門(mén)可以建立起社會(huì)監(jiān)督組織,因?yàn)檫@類(lèi)組織與項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有利益關(guān)系,并對(duì)PPP融資模式有一定的了解,可以參與到融資方案當(dāng)中去,正確的評(píng)價(jià)營(yíng)運(yùn)決策等問(wèn)題。
(三)強(qiáng)化融資的風(fēng)險(xiǎn)管理
針對(duì)PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,政府應(yīng)該建立起正確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),通過(guò)分析各種風(fēng)險(xiǎn)的影響程度,對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目融資的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行考慮,并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控和管理的措施,結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)成本,擬定出處理風(fēng)險(xiǎn)的方案。
(四)做好高速公路項(xiàng)目前期和儲(chǔ)備工作
高速公路建設(shè)中應(yīng)用PPP融資模式的前提是做好前期和儲(chǔ)備工作,首先,在進(jìn)行投資建設(shè)前,要研究項(xiàng)目實(shí)施的可行性,分析項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)性,分析其獲得收益的能力,并做出可行性報(bào)告,這樣才能使項(xiàng)目獲得審批;其次,為了解決高速公路建設(shè)中邊建設(shè)邊設(shè)計(jì)、邊籌款的問(wèn)題,必須在項(xiàng)目開(kāi)工前確定好項(xiàng)目的投資者、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等,保證施工的順利進(jìn)行。
(五)提高政府扶持政策的可行性
PPP融資模式的一個(gè)特點(diǎn)是私營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)政府的扶持政策提高收益,為了更好的調(diào)動(dòng)起民營(yíng)資本對(duì)我國(guó)高速公路投資的積極性,政府可以通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策來(lái)實(shí)現(xiàn),例如在政府特許權(quán)期限內(nèi),不在公路建設(shè)附近建設(shè)其他競(jìng)爭(zhēng)性的公路,這樣可以避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)給私營(yíng)企業(yè)帶來(lái)的影響,保證投資者可以獲取穩(wěn)定的收入;也可以給予私營(yíng)資本一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),時(shí)間可以在二十年到三十年之間,期限屆滿(mǎn)時(shí)再收回經(jīng)營(yíng)權(quán)等。
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