馬連發(fā)

摘要：高速公路建設(shè)是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，公路建設(shè)可以促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，高速公路建設(shè)的規(guī)模也在不斷的擴(kuò)大，僅僅依靠政府資金的投入已經(jīng)滿(mǎn)足不了高速公路建設(shè)的需要，因此就需要通過(guò)多種渠道來(lái)籌措資金，本文從PPP融資模式的基本概念出發(fā)，分析了PPP融資模式在高速公路項(xiàng)目建設(shè)中的可行性，并提出了其中存在的問(wèn)題，最后提出了幾點(diǎn)關(guān)于完善高速公路PPP融資模式的對(duì)策，目的在于促進(jìn)我國(guó)高速公路的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高速公路 PPP融資模式 應(yīng)用分析

我國(guó)高速公路作為交通基礎(chǔ)性建設(shè)之一，經(jīng)過(guò)了十幾年的飛速發(fā)展，為公共服務(wù)體系做出了巨大的貢獻(xiàn)，2011年我國(guó)新增高速公路1.10萬(wàn)公里。截至2011年底我國(guó)高速公路總里程達(dá)8.5萬(wàn)公里，2012年我國(guó)高速公路總里程達(dá)9.62萬(wàn)公里，2013年底我國(guó)高速公路總里程達(dá)104468公里。我國(guó)政府為了不斷提升高速公路建設(shè)的速度和質(zhì)量，加大了財(cái)政資金的投入，為了緩解高速公路建設(shè)給政府帶來(lái)的財(cái)政壓力，就需要采用一種新型的融資方式參與到其中，PPP融資模式可以使政府在不丟失控制權(quán)的情況下引入私營(yíng)資本，越來(lái)越被廣泛的應(yīng)用。

一、PPP融資模式概述

（一）PPP融資模式概念

PPP融資模式是指政府部門(mén)與私營(yíng)資本相互合作的模式，是公共聯(lián)合供給方式之一，它的實(shí)質(zhì)是為了滿(mǎn)足社會(huì)公共項(xiàng)目的需求，首先由政府部門(mén)或者是公共部門(mén)提出具體建設(shè)某項(xiàng)項(xiàng)目的建議，然后通過(guò)競(jìng)標(biāo)或者是招標(biāo)的方式來(lái)選擇私營(yíng)資本進(jìn)行合作，私營(yíng)資本主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、營(yíng)運(yùn)和維修等工作，最后私營(yíng)資本從公共部門(mén)獲相應(yīng)的收益作為回報(bào)，例如收取公路通行費(fèi)、公路相關(guān)服務(wù)設(shè)施等取得的收益。

（二）PPP融資模式的特點(diǎn)

運(yùn)用PPP融資模式可以有以下特點(diǎn)：

1、融資以項(xiàng)目為主體

PPP融資模式以項(xiàng)目為融資主體，安排融資的主要依據(jù)是項(xiàng)目預(yù)期的收益和政府的支持力度，因?yàn)楫?dāng)項(xiàng)目的到期需償還貸款時(shí)，其主要的資金來(lái)源是項(xiàng)目帶來(lái)的收益和可以獲取政府支持的政策，例如政府的稅收優(yōu)惠政策、公路沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)、貸款擔(dān)保等。

2、私營(yíng)資本參與到項(xiàng)目的建設(shè)中去

PPP融資模式中私營(yíng)資本在項(xiàng)目一開(kāi)始就與政府簽署了協(xié)議，私營(yíng)企業(yè)參與了從項(xiàng)目的論證、融資、建設(shè)以及到特許權(quán)期滿(mǎn)的全過(guò)程。

3、國(guó)家政策扶持的體現(xiàn)

采用PPP融資模式私營(yíng)企業(yè)投入是有利可圖的，政府為了調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)的積極性會(huì)給予一定的政策扶持，例如稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等，這都體現(xiàn)了在PPP模式中國(guó)家在政策上是有一些扶持政策的。

（三）PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)分析

1、PPP融資模式給政府部門(mén)帶來(lái)的好處

PPP融資模式可以給政府部門(mén)帶來(lái)很大的好處，例如可以通過(guò)較低的成本來(lái)為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)上：

首先，PPP融資模式下，私營(yíng)資本在項(xiàng)目的前期開(kāi)發(fā)中就參與了進(jìn)來(lái)，可以將自身先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)引入到項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)當(dāng)中去，降低了項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，使得公共產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任由公共部門(mén)和私營(yíng)資本共同承擔(dān)。

其次，PPP融資模式下，由于私營(yíng)投資者在采購(gòu)等方面可以不受政府部門(mén)的制約，在運(yùn)作等方面可以靈活的操作，因此可以大大的縮短項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間，更好的為公眾服務(wù)。

再次，可以緩解政府的財(cái)政壓力。在項(xiàng)目委托給私營(yíng)資本的過(guò)程中，政府部門(mén)可以推遲支付項(xiàng)目的建設(shè)款項(xiàng)，或者在項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)施分期付款，并不需要在項(xiàng)目建設(shè)一開(kāi)始就支付，因?yàn)樗綘I(yíng)資本大多數(shù)都會(huì)從銀行貸款來(lái)獲取項(xiàng)目建設(shè)的資金。

2、PPP融資模式給私營(yíng)資本帶來(lái)的好處

對(duì)于私營(yíng)資本來(lái)說(shuō)，PPP融資模式可以為其帶來(lái)兩方面的好處：

一方面，擴(kuò)大了私營(yíng)資本的市場(chǎng)。在PPP模式下，私營(yíng)部門(mén)在政府特許協(xié)議授權(quán)下建設(shè)公共設(shè)施，政府允許私營(yíng)部門(mén)通過(guò)收費(fèi)來(lái)獲取利潤(rùn)，這就擴(kuò)大了私營(yíng)部門(mén)的市場(chǎng)，拓寬了私營(yíng)部門(mén)的投資領(lǐng)域。

另一發(fā)面，有利于促進(jìn)其技術(shù)革新，提升競(jìng)爭(zhēng)力。政府部門(mén)將公共設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)通過(guò)招標(biāo)或者競(jìng)標(biāo)的方式授權(quán)給私營(yíng)部門(mén)，可以鼓勵(lì)他們進(jìn)行技術(shù)革新，PPP模式下私營(yíng)部門(mén)可以不受政府部門(mén)的干預(yù)，根據(jù)自身?xiàng)l件進(jìn)行技術(shù)革新，提升自身競(jìng)爭(zhēng)力。

二、高速公路融資模式的現(xiàn)狀

（一）傳統(tǒng)融資模式和新型融資模式

我國(guó)公路建設(shè)在改革開(kāi)放以前從設(shè)計(jì)、建造、營(yíng)運(yùn)、維護(hù)等方面都是委托給國(guó)有企業(yè)來(lái)完成的，這種方式是最傳統(tǒng)的公共服務(wù)方式。隨著一系列的制度改革從1978年到20世紀(jì)末，我國(guó)的公路建設(shè)逐漸被政府委托給私人企業(yè)，主要是通過(guò)招標(biāo)的形式，也被我們稱(chēng)作DBB和DB。

從20世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的飛速發(fā)展，也促進(jìn)了高速公路建設(shè)的規(guī)模，這也給政府財(cái)政帶來(lái)了很大的壓力，因此也出現(xiàn)了兩種新型的公共服務(wù)供給方式：BOT和TOT。BOT是指由我國(guó)政府發(fā)起建設(shè)高速公路項(xiàng)目，由中央政府審批建設(shè)，項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)后，由政府通過(guò)招標(biāo)的方式轉(zhuǎn)給私營(yíng)企業(yè)，并賦予他們30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及收費(fèi)權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到期時(shí)政府收回經(jīng)營(yíng)權(quán)；TOT通常被運(yùn)用于正在建設(shè)當(dāng)中的項(xiàng)目，一般不被人所采用。

（二）高速公路運(yùn)用PPP融資模式的可行性

在高速公路中運(yùn)用PPP融資模式是有其可行性的，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)上：

1、有利于政府職能的轉(zhuǎn)化，彌補(bǔ)財(cái)政不足

由于高速公路在建設(shè)上需要投入大量資金，這筆資金如果全部由政府承擔(dān)，政府可以說(shuō)是不堪重負(fù)。運(yùn)用PPP融資模式，通過(guò)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)將私營(yíng)資本引入進(jìn)來(lái)，使其成為公共項(xiàng)目的建設(shè)者，政府的職能從公共項(xiàng)目的提供者轉(zhuǎn)換成了監(jiān)管者，可以提高公共項(xiàng)目的質(zhì)量。

2、可以分擔(dān)高速公路的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

由于高速公路項(xiàng)目建設(shè)投資數(shù)額大、周期長(zhǎng)、不確定因素較多，在建設(shè)過(guò)程中有著一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此采用PPP融資模式可以將風(fēng)險(xiǎn)分配給適合的承擔(dān)者，與政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目的。

3、提高了高速公路建設(shè)的效率

由于私營(yíng)資本擁有較強(qiáng)的資金實(shí)力和先進(jìn)的技術(shù)，他們的管理理念和風(fēng)險(xiǎn)防控能力也較強(qiáng)，這樣就有利于提高公路建設(shè)的效率和降低管理成本，同時(shí)，政府也可以在私營(yíng)資本那獲取建設(shè)資金，私營(yíng)資本也可以從政府手中獲取利潤(rùn)，兩者進(jìn)行合作也可以實(shí)現(xiàn)共贏。

三、高速公路采用PPP融資模式存在的問(wèn)題

（一）法律法規(guī)不健全

目前，PPP融資模式在我國(guó)高速公路特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域好沒(méi)有一套統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法規(guī)，由于PPP模式是一個(gè)比較復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大、涉及面較廣的模式，需要健全的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。雖然一些地方政府規(guī)定了關(guān)于PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的法律法規(guī)，但是內(nèi)容上還不夠完整，導(dǎo)致了私營(yíng)資本對(duì)特許權(quán)的合法性還不是很清晰，法規(guī)中并沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目中如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、如何保障雙方的合法權(quán)益等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，這說(shuō)明了PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的法律法規(guī)還有待于完善。

（二）缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制

由于我國(guó)高速公路項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中周期較長(zhǎng)等因素的影響，導(dǎo)致了對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管不能適應(yīng)市場(chǎng)的需要，在監(jiān)管的過(guò)程中并不能將國(guó)家政策落實(shí)到實(shí)處，政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管也是流于形式，導(dǎo)致了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)混亂，嚴(yán)重阻礙了PPP融資模式的廣泛運(yùn)用。

（三）融資過(guò)程存在一定風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資模式在高速公路建設(shè)中是存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)的，具體的表現(xiàn)項(xiàng)目特定風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、和資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

1、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)包括了建造風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

建造風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目無(wú)法按期完工或者是成本超支，原因主要可能是由于技術(shù)和管理水平不高或者是缺少相應(yīng)的資質(zhì)證書(shū)；項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)主要包括了營(yíng)運(yùn)成本超支和產(chǎn)品需求風(fēng)險(xiǎn)，其原因可能是對(duì)項(xiàng)目工程、施工地形不熟悉等原因。

2、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是指由于國(guó)家政策變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

一個(gè)項(xiàng)目的盈利好壞是直接與政府的制度有著直接的關(guān)系的，政策的變化可以導(dǎo)致合同的終止，例如國(guó)家提高對(duì)項(xiàng)目收入的征稅稅率、制定收費(fèi)上限等政策，都會(huì)影響到私營(yíng)企業(yè)的收益。

3、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可能是由于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境和通貨膨脹所導(dǎo)致

由于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)下降和通貨膨脹就會(huì)使項(xiàng)目貨幣收入貶值，降低了私營(yíng)企業(yè)的收入，例如1998年的金融危機(jī)對(duì)于私營(yíng)資本來(lái)說(shuō)是一個(gè)不小的沖擊。

4、資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源主要是貨幣利率和匯率的變化

由于在PPP融資模式下政府的一部分的融資資金是要來(lái)源于國(guó)外的，PPP項(xiàng)目就會(huì)面臨著一定的貨幣兌換風(fēng)險(xiǎn)，

四、完善高速公路PPP融資模式的對(duì)策

（一）不斷完善PPP融資模式的法律法規(guī)

完善的PPP融資模式的法律法規(guī)是保證PPP融資模式廣泛運(yùn)用的保證，因此要從法律的角度出發(fā)，明確政府部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)之間的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問(wèn)題，進(jìn)一步保護(hù)雙方的合法權(quán)益。政府部門(mén)可以從公路建設(shè)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面制定關(guān)于PPP融資模式的法規(guī)，以便于減少政府與私營(yíng)資本進(jìn)入公路建設(shè)過(guò)程中的糾紛，方便高速公路建設(shè)中的管理。同時(shí)我們也要認(rèn)識(shí)到參與PPP模式投資的私營(yíng)資本大多數(shù)是國(guó)際上的財(cái)團(tuán)，政府部門(mén)與他們簽訂協(xié)議的時(shí)候既要遵循國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)，也要遵循國(guó)際的法律法規(guī)。

（二）建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制

PPP融資模式在高速公路建設(shè)應(yīng)用中也會(huì)有缺陷，例如在政府與私營(yíng)企業(yè)在合作的過(guò)程中，有時(shí)會(huì)出于利益最大化的目的，進(jìn)行一些違反法律法規(guī)的交易行為，侵害了國(guó)家的利益，這時(shí)就需要政府發(fā)揮其監(jiān)督職能，執(zhí)行監(jiān)管的權(quán)利。政府部門(mén)可以建立起社會(huì)監(jiān)督組織，因?yàn)檫@類(lèi)組織與項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有利益關(guān)系，并對(duì)PPP融資模式有一定的了解，可以參與到融資方案當(dāng)中去，正確的評(píng)價(jià)營(yíng)運(yùn)決策等問(wèn)題。

（三）強(qiáng)化融資的風(fēng)險(xiǎn)管理

針對(duì)PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，政府應(yīng)該建立起正確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，通過(guò)分析各種風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目融資的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行考慮，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控和管理的措施，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)成本，擬定出處理風(fēng)險(xiǎn)的方案。

（四）做好高速公路項(xiàng)目前期和儲(chǔ)備工作

高速公路建設(shè)中應(yīng)用PPP融資模式的前提是做好前期和儲(chǔ)備工作，首先，在進(jìn)行投資建設(shè)前，要研究項(xiàng)目實(shí)施的可行性，分析項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)性，分析其獲得收益的能力，并做出可行性報(bào)告，這樣才能使項(xiàng)目獲得審批；其次，為了解決高速公路建設(shè)中邊建設(shè)邊設(shè)計(jì)、邊籌款的問(wèn)題，必須在項(xiàng)目開(kāi)工前確定好項(xiàng)目的投資者、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等，保證施工的順利進(jìn)行。

（五）提高政府扶持政策的可行性

PPP融資模式的一個(gè)特點(diǎn)是私營(yíng)企業(yè)可以通過(guò)政府的扶持政策提高收益，為了更好的調(diào)動(dòng)起民營(yíng)資本對(duì)我國(guó)高速公路投資的積極性，政府可以通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，例如在政府特許權(quán)期限內(nèi)，不在公路建設(shè)附近建設(shè)其他競(jìng)爭(zhēng)性的公路，這樣可以避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)給私營(yíng)企業(yè)帶來(lái)的影響，保證投資者可以獲取穩(wěn)定的收入；也可以給予私營(yíng)資本一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，時(shí)間可以在二十年到三十年之間，期限屆滿(mǎn)時(shí)再收回經(jīng)營(yíng)權(quán)等。

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