王佳

摘 要：黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，這讓國家公園的建設(shè)首次進(jìn)入了中國最高層面的政策話語中。國家公園應(yīng)如何發(fā)展規(guī)劃？建設(shè)國家公園應(yīng)具備什么條件、采用哪種管理體制？這些問題都成為了熱議的焦點(diǎn)。但國家公園在我們國家是新生事物，在討論以上這些問題前應(yīng)該先明確國家公園的法律地位，建立系統(tǒng)的國家層面的法律法規(guī)和管理規(guī)定。

關(guān)鍵詞：國家公園;生態(tài)保護(hù);立法體系;可持續(xù)發(fā)展

一、美國國家公園立法

（一）美國國家公園立法現(xiàn)狀

“國家公園”（National Park）這一概念最早來自美國，最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特林提出。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)地體系，國家公園被定義為——一片比較廣大的、具有高度美學(xué)價(jià)值的自然景觀，由政府批準(zhǔn)設(shè)立，其內(nèi)部阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)，公園內(nèi)的生態(tài)、地貌或美學(xué)實(shí)體受到切實(shí)尊重，觀光活動(dòng)必須以游憩、教育及文化陶冶為目的的自然區(qū)域。隨著全球科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類社會與環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的矛盾愈加突出，于是可持續(xù)發(fā)展成為人類的共識。所以，許多國家建立起了國家公園及自然保護(hù)區(qū)，旨在合理利用資源保護(hù)人類的自然遺產(chǎn)。在眾多國家中，美國可謂是國家公園制度的鼻祖，其擁有完備的管理體制和法律體系，對其進(jìn)行學(xué)習(xí)和分析，對我國國家公園立法工作的開展具有重要意義。

美國國家公園立法最早可以追溯到19世紀(jì)中期，這一時(shí)期的立法工作主要為國家層面立法。在環(huán)保主義者的推動(dòng)下，1872年3月美國制定了《關(guān)于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法案》，促成了美國第一座國家公園——黃石公園的誕生。而1916年8月通過的《關(guān)于建立國家公園管理局及相關(guān)目的的法案》即《國家公園法》則標(biāo)志著立法工作取得了初步成效，國家公園立法體系的基礎(chǔ)已經(jīng)打牢。從1920年起，美國國家公園立法工作開始向深化公園管理，擴(kuò)大管理類別、宣傳環(huán)保理念等方面轉(zhuǎn)移。制定了一系列法律，例如，《管理者關(guān)于過度開發(fā)的決議》明確國家公園應(yīng)適度開發(fā);《荒野法》、《國家自然與風(fēng)景河流法》、《國家步道系統(tǒng)法》等則擴(kuò)大了國家公園管理系統(tǒng)和單元;《國家環(huán)境政策法》則對公眾環(huán)保理念的提升起到了推動(dòng)作用。1970年國會通過的《國家公園系統(tǒng)一般授權(quán)法》標(biāo)志著美國國家公園立法成熟階段的到來。隨后，通過多年的對國家公園系統(tǒng)的廣泛調(diào)查得出美國國家公園系統(tǒng)正面臨著一系列的變化和挑戰(zhàn)。于是國家公園管理部門積極調(diào)整管理理念及策略，將科學(xué)管理提升至主要層面。布什政府在2008年對公園管理局撥付了最大一筆預(yù)算，以推動(dòng)公園向新的水平邁進(jìn)。

美國國家公園立法的過程也可以看做生態(tài)保護(hù)理念的形成過程。美國《國家公園基本法》中進(jìn)行了這樣的闡述：“在保護(hù)風(fēng)景資源、自然和歷史資源、野生動(dòng)物資源，并能夠在保證子孫后代不受影響的欣賞上述資源的前提下，提供當(dāng)代人欣賞上述資源的機(jī)會?！鄙鲜霰硎龀浞终f明，美國國家公園在面臨開發(fā)與保護(hù)的矛盾時(shí)，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的態(tài)度。但早期的國家公園管理過程則僅僅強(qiáng)調(diào)自然資源的景觀效應(yīng)，強(qiáng)調(diào)人對自然景觀的感受，而忽視了資源的價(jià)值性。這一指導(dǎo)思想也導(dǎo)致了管理過程中許多錯(cuò)誤行為的發(fā)生。直至19世紀(jì)70年代《國家環(huán)境政策法》的頒布，才以法律形式確立了國家公園應(yīng)以生態(tài)保護(hù)理念為管理原則。此后，國會又通過了許多相關(guān)法律以滿足生態(tài)保護(hù)的要求?，F(xiàn)今，生態(tài)保護(hù)理念已經(jīng)完全融入了國家公園管理的行為中。

（二）美國國家公園立法體系

美國國家公園立法的程序與美國其他類型的法律立法程序是相同的。首先由國會議員提出議案。然后經(jīng)國會上議院和眾議院通過后送至總統(tǒng)。如總統(tǒng)同意則議案成為法律，如總統(tǒng)反對還需要以三分之二再通過后方能成為法律。而后眾議院將新法律進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，編入《美國聯(lián)邦法律編纂》。由于法律條文晦澀難懂并不適合日常的應(yīng)用，所以作為國家公園最高管理部門的內(nèi)政部會根據(jù)實(shí)際情況將頒布的法律進(jìn)行“法規(guī)化”。內(nèi)政部提議制定的法規(guī)會在聯(lián)邦政府公報(bào)中刊登，公眾此時(shí)可以提出自己的意見，然后內(nèi)政部會根據(jù)這些意見進(jìn)行修改，形成最終稿。這一過程也充分提高了公眾參與國家公園立法活動(dòng)的程度。

通過上述過程美國的立法者們制定了數(shù)量眾多的與國家公園直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)并不是雜亂無章的，反而從橫向和縱向兩個(gè)方面形成了管理國家公園的法律體系。在縱向法律中包括處于核心位置的《國家公園系統(tǒng)一般授權(quán)法》及《國家公園法》。根據(jù)國家公園管理類別而形成的類型法，約束國家公園系統(tǒng)管理的管理立法及針對個(gè)別區(qū)域制定的區(qū)域性法律。而橫向則指國家層面的環(huán)境法、資源法等全局性法律，國家公園在管理過程中也需要遵守這些法律。

這些縱橫交織的法律相互間的協(xié)調(diào)性很強(qiáng)，很少發(fā)生法律沖突。即便有個(gè)別法律沖突發(fā)生也可以依據(jù)立法目的或相似判例予以解決。這種立法體系及沖突的解決方式值得我們在制定國家公園法的過程中進(jìn)行借鑒。

二、中國國家公園立法現(xiàn)狀

目前，我國僅有一個(gè)真正意義上的國家公園。即2008年10月14日經(jīng)過環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局聯(lián)合批準(zhǔn)成立的黑龍江湯旺河國家公園。在我國，國家公園還仍然被看成一個(gè)體系，其主要包括風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園這幾個(gè)類型。所以，關(guān)于國家公園的立法也是圍繞著這幾種不同類型展開的，各種類型的公園均有著自己單獨(dú)的法律法規(guī)。也就是說，我國國家公園法律體系類型化部門立法較多，而缺少綜合性立法的出臺。以自然保護(hù)區(qū)為例，就有《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林與野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)。總結(jié)我國目前的國家公園立法狀況，有以下幾點(diǎn)缺陷。

（一）立法層級低，缺乏統(tǒng)一性

就以上進(jìn)行舉例的自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律法規(guī)就可以看出，絕大多數(shù)均屬于行政規(guī)章，效力較弱。而居于行政法規(guī)層面的《自然保護(hù)區(qū)條例》又無法有效協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)這些自然保護(hù)地的部門法。法制缺乏統(tǒng)一性不僅僅表現(xiàn)在部門內(nèi)法律法規(guī)缺少整合，而且在立法依據(jù)上也無法做到同源。例如，《森林與野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》的制定依據(jù)是《中華人民共和國森林法》，其在制定時(shí)并沒有遵照屬于同一法律部門的《自然保護(hù)區(qū)條例》，在立法思想上與上位法并不統(tǒng)一。這種非統(tǒng)一性還導(dǎo)致了立法內(nèi)容上的沖突，使法律在適用過程中增加難度。

（二）立法目的不明確

國家公園在其定義中就指出了本身存在的意義，即充分體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的理念并同時(shí)體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念。目前我國相關(guān)立法思想還停留于“保護(hù)自然環(huán)境”的基礎(chǔ)上，而沒有將“保護(hù)與利用結(jié)合”。只有對自然資源進(jìn)行合理的利用，才能將人對自然的利益需求與自然發(fā)展相結(jié)合，才能從根本上保障國家生態(tài)安全，這樣體現(xiàn)出的可持續(xù)發(fā)展理念才是包含人類利益的理念。將這一思想融入人們的意識中，才能更加明確建立國家公園的根本目的。

（三）公眾參與立法的程度過低

美國作為國家公園立法的先驅(qū)，其公眾參與管理及立法的程度是世界領(lǐng)先的。這種廣泛采納民意的行為能更充分表達(dá)民意，是最佳的國家公園管理機(jī)制?，F(xiàn)階段，我國的環(huán)保法中也有相關(guān)的表述：“我國任何單位和個(gè)人均有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”但這種籠統(tǒng)的規(guī)定在實(shí)踐過程中缺少細(xì)則，適用性并不突出。如何參與，如何具體行使公眾自身擁有的對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的權(quán)利都應(yīng)詳細(xì)的寫入法律法規(guī)中。這是我國今后立法應(yīng)注意的問題。

三、我國國家公園立法體系的構(gòu)建路徑

由于社會制度、經(jīng)濟(jì)體制、法律體制等多方面的差別，使得我國的國家公園立法相與美國的相關(guān)制度間存有很大差異。學(xué)習(xí)美國立法工作的長處對我國今后開展相關(guān)工作會有較大助益。

（一）確立正確立法原則，倡導(dǎo)生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展

如前所述，當(dāng)代人對自然資源的利用要以保證子孫后代不受影響為原則，體現(xiàn)出自然與人類社會和諧共存的理念。所以我國國家公園立法工作首先就應(yīng)確立“生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展”的正確立法原則。這種平衡原則既能達(dá)到保護(hù)生物多樣性、維持自然界的平衡發(fā)展、促進(jìn)國家生態(tài)安全的目的，又能體現(xiàn)國家公園的多元目標(biāo)和人類的利益追求。這充分符合我國建設(shè)“美麗中國”的理念。所以立法過程中應(yīng)體現(xiàn)這種原則。自然生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展是構(gòu)建國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中最重要的一環(huán)。特別是現(xiàn)階段，我國社會發(fā)展與自然環(huán)境之間的矛盾日益突出，要想從最本質(zhì)解決這個(gè)矛盾就要使人與生態(tài)之間形成和諧的關(guān)系，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。而作為其中重要一環(huán)的國家公園建設(shè)必然要以此觀念作為基本的立法原則。

（二）加強(qiáng)國家層面立法，豐富立法內(nèi)容

美國國家公園的建立和發(fā)展均離不開立法的緊密支持。美國國家公園的立法體系的形成過程就是國家公園的發(fā)展過程，與國家公園管理、經(jīng)營、建設(shè)相關(guān)的行為也都能找到切實(shí)可行的法律依據(jù)。由此可見，國家公園立法對其本身的發(fā)展起到了決定性作用。我國也應(yīng)該建立國家層面的國家公園法，繼而針對每一個(gè)具體的國家公園形成一園一法。在立法體系中，大量的國家層面立法是使法律體系高效運(yùn)行的保障，從中央立法到每個(gè)公園的具體規(guī)章都是相互呼應(yīng)的。這種體系一方面可以減少法律之間的沖突，另一方面則更為方便的將公園管理與地方政府的利益相剝離，更有利于公園管理的根本目標(biāo)及國家整體利益的實(shí)現(xiàn)。還應(yīng)注意的是，應(yīng)同時(shí)豐富立法內(nèi)容，使一般法與特殊法相結(jié)合更能在同一管理的基礎(chǔ)上，使每個(gè)國家公園都找到更適合自己的特殊管理法律依據(jù)，提高管理的有效性。

（三）擴(kuò)大公眾參與程度，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)理念

美國國家公園的發(fā)展同時(shí)提升了公眾對生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知度，這就使得更多的個(gè)體和自然保護(hù)團(tuán)體自愿且無償?shù)募尤雵夜珗@的管理活動(dòng)中。一方面，國家公園的管理力量更多元化，從而減輕政府資金、人員的壓力;另一方面人們的環(huán)保理念又得以再次加深。由此可見，只有鼓勵(lì)公眾參與國家公園的管理及立法活動(dòng)，提高其參與性、積極性、主動(dòng)性，才能使國家公園事業(yè)持續(xù)、高效的發(fā)展。國家公園周邊的民眾更應(yīng)引起特別的注意。這些周邊居民長期生活在國家公園周圍的環(huán)境里，熟悉了解國家公園的自然環(huán)境，對國家公園的發(fā)展有著獨(dú)到且準(zhǔn)確的理解。若在個(gè)別國家公園的特殊立法過程中聽取他們的建議，則法律在實(shí)際應(yīng)用時(shí)會更貼近實(shí)際情況，更有利于國家公園發(fā)展的持續(xù)性。對于公眾參與立法過程不應(yīng)用法條簡單、籠統(tǒng)的概括說明，而應(yīng)該制定具體參與的細(xì)則。例如，參與人資格標(biāo)準(zhǔn)、參與的時(shí)間、方法、程序、效果評估等都應(yīng)有具體規(guī)定。公眾對國家公園的參與是必然的也是必須的，這樣做不僅有利于提高公民的生態(tài)保護(hù)意識和環(huán)境法律意識，也便于法律的執(zhí)行，促進(jìn)社會與自然的和諧發(fā)展。

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