張曉紅

（黃河科技學(xué)院，鄭州 450006）

構(gòu)建和完善我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)是貫徹“依法治國(guó)、依法治?！狈结樀倪x擇，是解決民辦高校健康發(fā)展，提高辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)效益的重要途徑，也是構(gòu)建民辦高校和諧校園的內(nèi)在要求。研究、探討和完善我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)，有利于在法理上為民辦高校的健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的法理依據(jù)；有利于解決民辦高校產(chǎn)權(quán)制度中還存在的某些缺陷，保護(hù)辦學(xué)投資者的合法權(quán)益；有利于理順民辦高校與包括政府、教師等在內(nèi)的利益相關(guān)者的關(guān)系；有利于保障民辦高等教育的公益屬性，使我國(guó)民辦高等教育適應(yīng)新的發(fā)展要求。

我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的背景、過(guò)程和所處的階段，既不同于歐洲完全公益性質(zhì)的私立高等教育，也不同于美國(guó)、新加坡和菲律賓等國(guó)家的營(yíng)利性私立高等教育。這就決定了我國(guó)民辦高校法人治理問(wèn)題具有自身的獨(dú)特性和復(fù)雜性。

一、民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)

從目標(biāo)或價(jià)值取向來(lái)看，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)與公司法人治理結(jié)構(gòu)存在著明顯的差別。后者以追求股東及公司經(jīng)濟(jì)利益最大化為主要目標(biāo)，社會(huì)效益只是其在追求經(jīng)濟(jì)利益時(shí)需要考慮的一個(gè)外部環(huán)境因素；而民辦高校則必須以符合社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)為基本出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)利益只是其實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益過(guò)程中的一個(gè)手段和物質(zhì)支撐。因此，構(gòu)建民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，必須注意民辦高校辦學(xué)行為的動(dòng)機(jī)。

從運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段民辦高校法人實(shí)際上是公益法人，在內(nèi)部運(yùn)行及外部關(guān)系的處理上有著與營(yíng)利性組織法人不同的特殊性。在我國(guó)，雖然民辦高校具有較大的辦學(xué)自主權(quán)，但政府對(duì)于直接關(guān)系到國(guó)家未來(lái)的高等教育（包括民辦高等教育）是不可能像對(duì)公司那樣完全放開(kāi)，必然要予以不同程度的約束，因此，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制必須考慮與政府管控的恰當(dāng)銜接和協(xié)調(diào)。

從現(xiàn)實(shí)特定條件來(lái)看，由于我國(guó)還將長(zhǎng)期處在社會(huì)主義初級(jí)階段，高等教育改革和發(fā)展的任務(wù)還非常艱巨，民辦高校也正處于發(fā)展的初級(jí)階段，許多問(wèn)題有待于完善與探索，因此，必須從有利于促進(jìn)民辦高校健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，實(shí)事求是、因地制宜地構(gòu)建民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)[1]。

二、當(dāng)前民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中突出存在的問(wèn)題

我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定我國(guó)民辦學(xué)校要實(shí)行董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。但實(shí)踐中，相當(dāng)一部分民辦高校的法人治理只是停留在形式上，離《民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》的要求還有很大距離；同時(shí)，由于我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》本身的不完善性，我國(guó)民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)存在著各種各樣的問(wèn)題。

1.法人治理機(jī)構(gòu)不完善

（1）董事會(huì)結(jié)構(gòu)不完善。在我國(guó)目前的民辦高校的董事會(huì)中，其組成人員單一，基本是由投資人或投資人的近親屬組成，缺乏教職工和社會(huì)人士的參與。即使有投資人以外的人擔(dān)當(dāng)董事也僅是掛一個(gè)頭銜，基本不出席董事會(huì)和履行董事會(huì)的職權(quán)。在此情形下，出資人利用其在董事會(huì)的優(yōu)勢(shì)，使董事會(huì)成為一個(gè)出資人說(shuō)了算的機(jī)構(gòu)。由于成員利益單一而高度一致，很容易造成決策的極端化——過(guò)分地追尋投資人的經(jīng)濟(jì)利益而忽視教師、學(xué)生等群體的利益和降低學(xué)校對(duì)社會(huì)效益的關(guān)注程度。此外，由于法律和民辦學(xué)校均沒(méi)有對(duì)董事的任職條件做出明確的限制。董事的學(xué)歷背景和年齡分布也不盡合理，經(jīng)常出現(xiàn)董事“不懂事”的情況，從而影響了董事會(huì)決策的科學(xué)性，這與現(xiàn)代大學(xué)決策的專業(yè)化趨勢(shì)不相符。

（2）缺乏必要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前的法律只要求民辦高校設(shè)立董事會(huì)、理事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有強(qiáng)行要求學(xué)校設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中更是幾乎沒(méi)有民辦高校設(shè)立監(jiān)事會(huì)，這就使得在法人治理結(jié)構(gòu)中處于重要環(huán)節(jié)的董事會(huì)在民辦高校中被忽略了。由于董事成員之間因利益的一致和友情關(guān)系，學(xué)校工會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生會(huì)等或多或少地受制于董事會(huì)和校長(zhǎng)而難以對(duì)董事會(huì)實(shí)施有效的監(jiān)督。此外，“搭便車”現(xiàn)象也會(huì)使投資人、董事成員之間怠于監(jiān)督。因?yàn)殡m然在這種情況單個(gè)股東的收益可能會(huì)超出其成本，但每個(gè)股東仍會(huì)設(shè)法畏縮不前而寄希望于其他人干預(yù)違約。如果監(jiān)督成本高于任何一個(gè)股東的收益而低于對(duì)全體股東的收益，搭便車問(wèn)題就會(huì)惡化。因此，目前對(duì)民辦高校的監(jiān)督主要依靠其自律，其內(nèi)部的制衡風(fēng)險(xiǎn)也大為增加[2]。

2.董事會(huì)運(yùn)作程序不規(guī)范

（1）決策信息不對(duì)稱。目前大多數(shù)民辦高校都沒(méi)有設(shè)置董事會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，或只設(shè)立一名兼職的董事會(huì)秘書(shū)，僅起到會(huì)議召集人的作用?！坝捎谠谔囟〞r(shí)間內(nèi)董事會(huì)召開(kāi)的會(huì)議次數(shù)有限，加上董事們又分布在不同工作崗位上，除了少數(shù)幾位在學(xué)校任職的董事外，其他董事（特別是舉辦方代表）能夠從被決策的對(duì)象——院所獲取的信息是非常有限的。這就勢(shì)必造成信息不對(duì)稱問(wèn)題，使得不了解學(xué)校情況的董事，一方面無(wú)法對(duì)學(xué)校的工作做出客觀評(píng)價(jià)，另一方面也很難確保自身在參與決策時(shí)的針對(duì)性和有效性，從而影響決策參與度與決策科學(xué)性?！边@些因素導(dǎo)致董事會(huì)無(wú)法及時(shí)地用投票方式來(lái)決定公司的重大事項(xiàng)和經(jīng)營(yíng)事務(wù)。

（2）議事規(guī)則不完善。目前，我國(guó)法律對(duì)董事會(huì)的召集、決策等程序僅是原則性的規(guī)定，而很多高校也沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，董事會(huì)召開(kāi)、會(huì)議決策范圍、會(huì)議記錄、議事規(guī)則等帶有很大的隨意性，各項(xiàng)重大決策活動(dòng)無(wú)章可循、雜亂無(wú)章。此外，在投票方式上，一些高校是按照出資份額來(lái)行使投票份額，這勢(shì)必造成主要投資人事實(shí)上左右著董事會(huì)的決議。他們通過(guò)董事會(huì)的“合法”決議形式無(wú)限擴(kuò)大自身的利益而損害其他相關(guān)者的利益。

（3）信息披露滯后。與公辦高校的財(cái)政撥款的籌資模式不同，民辦高校籌資渠道的多元化所引起的利益主體多元化要求董事會(huì)有關(guān)重大事項(xiàng)的決策信息不僅要在董事之間公開(kāi)，還要向?qū)W校的教職工、學(xué)生和社會(huì)披露，而目前的董事決策信息披露僅限于董事之間，并且公布滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其他利益主體對(duì)信息的需求。

3.法人治理結(jié)構(gòu)中關(guān)系沒(méi)有理順

（1）董事長(zhǎng)與董事會(huì)關(guān)系沒(méi)有理順。我國(guó)法律規(guī)定，民辦高校的董事長(zhǎng)可以通過(guò)選舉和推薦產(chǎn)生，學(xué)校創(chuàng)辦人可以推選為董事長(zhǎng)。但在實(shí)踐中，主要出資人成為董事長(zhǎng)后，往往利用自身的優(yōu)勢(shì)控制整個(gè)董事會(huì)，把董事會(huì)變成自己的咨詢機(jī)構(gòu)和權(quán)力壟斷合法化的機(jī)構(gòu)。

（2）董事會(huì)與校長(zhǎng)關(guān)系不順暢。在法人治理機(jī)構(gòu)中，董事會(huì)是最高的決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)受聘于董事會(huì)，并執(zhí)行董事會(huì)的決議，理想狀態(tài)下應(yīng)是各司其職。然而在實(shí)際的操作過(guò)程中，兩者卻關(guān)系不順、分工不明，甚至出現(xiàn)董事長(zhǎng)與校長(zhǎng)由同一人擔(dān)任的現(xiàn)象。目前出現(xiàn)的董事會(huì)權(quán)力過(guò)于膨脹、過(guò)多地干預(yù)學(xué)校具體事務(wù)和日常行政事務(wù)，以及校長(zhǎng)權(quán)力過(guò)于集中，使董事會(huì)難以監(jiān)控，影響董事會(huì)對(duì)整個(gè)學(xué)校策略管理、政策治理等現(xiàn)象都不符合法人治理結(jié)構(gòu)中“分權(quán)—制衡”的要求。

我國(guó)民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)之所以存在上述問(wèn)題，原因主要在于：首先，我國(guó)民辦高校發(fā)展的歷史不長(zhǎng)，而且是在制度不完善的背景下成長(zhǎng)起來(lái)的，法人治理制度的建設(shè)和完善需要一個(gè)過(guò)程。其次，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是處在初級(jí)階段，有利于公益性非營(yíng)利組織發(fā)展的經(jīng)濟(jì)文化土壤還有待培育。從經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，社會(huì)資本集聚度不夠，對(duì)高等教育的投資還帶有營(yíng)利性動(dòng)機(jī)，特別是部分中小企業(yè)或個(gè)人舉辦的民辦高校，投資者對(duì)獲得辦學(xué)贏余、取得回報(bào)持有期望，這就加大了構(gòu)建民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的難度。再次，《民辦教育促進(jìn)法》中關(guān)于民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的有些具體問(wèn)題沒(méi)有做出明確的規(guī)定，如關(guān)于理（董）事任期和產(chǎn)生辦法等的具體規(guī)定、理（董）事會(huì)成員資格的具體的要求和親緣關(guān)系的規(guī)避條款等[3]。

民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的不健全，影響了民辦高校自我治理、自我發(fā)展、自我約束機(jī)制的形成，不符合民辦高校作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的組織原則，同時(shí)也不利于決策的民主化、公開(kāi)化，會(huì)影響到民辦高校健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

民辦高校法人治理問(wèn)題是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念。它不僅僅是指在民辦高校設(shè)置董事會(huì)并將其作為治理體系的核心這樣一種簡(jiǎn)單的制度安排，而是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及很多問(wèn)題。我國(guó)法律對(duì)民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)有比較嚴(yán)格的規(guī)定，但是在制度設(shè)計(jì)上還有不完善之處，在實(shí)踐中也存在不少問(wèn)題。目前，民辦高校在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)方面仍然相對(duì)滯后，特別是法人治理結(jié)構(gòu)不健全仍然是影響其持續(xù)健康發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。對(duì)構(gòu)建完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的研究，不論從理論上還是在實(shí)踐中都具有十分重大的意義。

[1]董圣足.民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與思考[J].教育發(fā)展研究，2006，（11）.

[2]楊煒長(zhǎng).民辦高校治理制度研究[M].長(zhǎng)沙：國(guó)防科技大學(xué)出版社，2006：32－33.

[3]趙旭明.民辦高校治理研究[D].北京：中共中央黨校，2006：128－132.