葉有利

淺議我國(guó)行政復(fù)議制度的司法化

葉有利

因土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)社保等引起的社會(huì)矛盾進(jìn)一步突出，信訪、越級(jí)上訪人數(shù)逐年增加，形成了百姓“姓訪不信法”的局面。行政復(fù)議的司法化將為進(jìn)一步保護(hù)弱勢(shì)群體利益，減少群眾上訪信訪事件，努力構(gòu)建公平公正的社會(huì)環(huán)境提供可能。

上訪;弱勢(shì)群體;行政復(fù)議;司法化

2014年3月11日，鳳凰網(wǎng)刊登《泊頭市郝村鎮(zhèn)村民尚學(xué)華20年辛酸上訪路〉一文講述了尚學(xué)華為了一件不公正的民事糾紛上訪被派出所非法拘禁導(dǎo)致精神錯(cuò)亂;此后，因?yàn)閳?jiān)持上訪，持續(xù)遭受非法拘押，健康每況愈下。20年后，尚學(xué)華已重疾在身依然被鎮(zhèn)政府嚴(yán)密監(jiān)控。家中妻女可謂老弱病殘，多方奔走已然心力交瘁，然而事件終未解決。類似的新聞在每日網(wǎng)易新聞上屢見(jiàn)不鮮，早已見(jiàn)怪不怪。但緣何百姓要通過(guò)上訪解決普通民事糾紛，且花費(fèi)如此長(zhǎng)時(shí)間與財(cái)力，甚至搭上健康與生命，但事情卻仍未有結(jié)果。

上訪是極具中國(guó)特色的。上訪一方面似乎充分體現(xiàn)了群眾參與權(quán)，比如對(duì)政府部門(mén)及人員的監(jiān)督;另一方面上訪也成為公民維護(hù)自身權(quán)益的重要手段。但看似持有主動(dòng)權(quán)的公民，在實(shí)際中卻是弱勢(shì)群體。

中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德曾在《弱勢(shì)群體呼喚行政法治保護(hù)》一文中指出“弱勢(shì)群體的特別保護(hù)、法律有效實(shí)施的動(dòng)力不足、司法救濟(jì)渠道不暢通導(dǎo)致的信訪不信法以及法律意識(shí)和法治理念的普及等問(wèn)題，成為今年行政法學(xué)研究的重點(diǎn)。

1.行政復(fù)議司法化的定義

1.1 行政復(fù)議制度。行政復(fù)議制度是一種準(zhǔn)司法制度，與行政訴訟制度一同被稱之為“民告官”制度。其創(chuàng)建的目的是保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，糾正不當(dāng)和違法的行政行為，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。

1.2 行政復(fù)議司法化。行政復(fù)議司法化，是指在保證行政復(fù)議制度原有職能的前提下，將司法程序納入其中，以期能公平、公正、及時(shí)、高效地解決行政爭(zhēng)議。應(yīng)包括:一是復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。不受任何外界干預(yù)，依法獨(dú)立作出決定。二是復(fù)議程序的公正和公開(kāi)。要求程序必須公開(kāi)進(jìn)行，并保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議結(jié)果的上訴權(quán)。三是復(fù)議結(jié)果的準(zhǔn)司法效力。即進(jìn)入訴訟程序以后，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)行政復(fù)議結(jié)果給予相當(dāng)程度的尊重。

行政復(fù)議制度的司法化，是在保持以行政復(fù)議優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，引入司法程序特點(diǎn)，最大程度體現(xiàn)行政復(fù)議制度的公平與效率，最大限度地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，使其與行政主體處于“平等地位”。

2.行政復(fù)議司法化的現(xiàn)實(shí)意義與模式構(gòu)想

2.1 行政復(fù)議司法化與行政復(fù)議制度的目的相統(tǒng)一。行政復(fù)議制度目的主要表現(xiàn)在:一是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，即救濟(jì)功能。二是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，即監(jiān)督職能。以上兩點(diǎn)均需要復(fù)議制度的設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)公平公正性，要求復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政行為作出獨(dú)立的、不偏不倚的復(fù)議結(jié)果，最大程度上保障行政相對(duì)人與行政行為主體的平等地位，這與司法的制度設(shè)計(jì)在某種程度上不謀而和。

2.2 行政復(fù)議司法化將有助于最大限度地發(fā)揮行政復(fù)議制度功能，促進(jìn)公平公正。將司法公平公正等理念引入行政復(fù)議，提升復(fù)議人員綜合素質(zhì)，保持復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，將進(jìn)一步提升群眾對(duì)復(fù)議制度的可信性，一方面能充分發(fā)揮復(fù)議制度功能，另一方面對(duì)復(fù)議結(jié)果的認(rèn)可，將減少群眾信訪、上訪人數(shù)，節(jié)約社會(huì)資源的同時(shí)，能有效緩和群眾與行政機(jī)關(guān)間的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

2.3 行政復(fù)議制度司法化的模式構(gòu)想。當(dāng)前行政復(fù)議制度司法化通常有行政法院模式、雙軌式模式和司法化模式。

行政法院模式是獨(dú)立于其他司法機(jī)構(gòu)的法院。綜合各方因素看，筆者認(rèn)為在當(dāng)前的社會(huì)情況下尚未成熟。

雙軌模式是在現(xiàn)有行政復(fù)議的模式下，在特定領(lǐng)域行行引入獨(dú)立仲裁程序，逐漸擴(kuò)大范圍，最終達(dá)到司法化的目的。此模式相對(duì)保守，且因司法化的進(jìn)程可能過(guò)于緩慢，容易出現(xiàn)“遲到的正義”，不利于整個(gè)社會(huì)的公平公正的體現(xiàn)。

司法化模式，是在保持行政復(fù)議制度的前提下，引入司法程序，如設(shè)立獨(dú)立的外部委員，從而保證復(fù)議的公正性。

綜合比較，在改良的基礎(chǔ)上走司法化模式在當(dāng)前環(huán)境下具較強(qiáng)的可行性。共同引入獨(dú)立外部委員與人民陪審員制度，提高民眾參與度，提升復(fù)議可信度。綜合考慮案件復(fù)雜與難易程度，選擇適用簡(jiǎn)易程序或公開(kāi)審理等制度。

3.行政復(fù)議司法化要點(diǎn)

確保行政復(fù)議功能的真正發(fā)揮，率先是要改變行政復(fù)議審查不獨(dú)立，徹底改變“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的現(xiàn)狀。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立，意味著行政復(fù)議機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。建議在縣級(jí)以上各級(jí)人民政府單設(shè)行政復(fù)議職能的機(jī)關(guān)，如行政復(fù)議委員會(huì)，獨(dú)立受理、審理和裁判行政復(fù)議案件。

3.1 行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

在人員設(shè)置方面:一是復(fù)議人員必須有專業(yè)法律知識(shí)，且在人事關(guān)系上不受其他各行政部門(mén)制約，充分獨(dú)立;二是對(duì)復(fù)議人員建立全方位的后續(xù)評(píng)價(jià)制度，如:引入普通百姓評(píng)議機(jī)制，并以此作為其續(xù)聘依據(jù)之一。而鑒于當(dāng)前司法機(jī)構(gòu)都尚未完全獨(dú)立的前提下，要確保復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議人員的獨(dú)立性，在現(xiàn)實(shí)操作中的難度可想而知。

關(guān)系定位。一是獨(dú)立于上級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)。為保持委員會(huì)的獨(dú)立性，上級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)不應(yīng)干涉下一級(jí)別行政復(fù)議委員會(huì)的復(fù)議工作。二是與其他行政機(jī)關(guān)具同等位置，無(wú)任何隸屬關(guān)系。三是與同級(jí)部門(mén)的關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)部門(mén)有主動(dòng)監(jiān)督職能。其他行政機(jī)關(guān)對(duì)于委員會(huì)的復(fù)議有協(xié)助配合的義務(wù)。兩者是相互監(jiān)督相互配合的關(guān)系。

3.2 行政復(fù)議司法化的程序設(shè)計(jì)要求

一是要發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政行為及相關(guān)法律規(guī)章比較熟知的優(yōu)勢(shì)，盡可能縮短復(fù)議訴訟流程，體現(xiàn)行政特長(zhǎng)和程序簡(jiǎn)約原則;二是要充分吸收司法程序的優(yōu)點(diǎn)，做到審查獨(dú)立、地位中立。最大限度地滿足社會(huì)公眾對(duì)公平正義的追求。

4.結(jié)束語(yǔ)

在訴訟能達(dá)到定紛止?fàn)幍漠?dāng)下，行政訴訟案件少，公民滿意度低的現(xiàn)狀，進(jìn)一步提升行政復(fù)議的效率，其司法化過(guò)程必定大有可為。當(dāng)各地百姓無(wú)須通過(guò)上訪來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，當(dāng)各地政府無(wú)須疲于建立專門(mén)“截訪”隊(duì)伍，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)不再出現(xiàn)“9天收信300余件，將實(shí)現(xiàn)異地上訪”等字句，真真正正地實(shí)現(xiàn)“零投訴、零上訪”，一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)才真正得以實(shí)現(xiàn)。

(作者單位:桐廬農(nóng)村合作銀行)

［1］ 馬懷德.弱勢(shì)群體呼喚行政法治保護(hù)［J］.人民論壇.2010年第36期

［2］ 王巨新.論我國(guó)行政復(fù)議制度的創(chuàng)新與完善［J］.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展.2010年第1期

［3］ 林承.論我國(guó)行政復(fù)議的困境及其司法化改革［J］.廈門(mén)政府法制

［4］ 杜安鄭.論行政復(fù)議司法化［J］.中國(guó)學(xué)術(shù)發(fā)表網(wǎng)

［5］ 上訪潮與申訴制度的出路［J］.中顧法律網(wǎng)

［6］ 宋華琳.司法化——推動(dòng)行政復(fù)議的制度變革［J］.中顧法律網(wǎng)

［7］ 淺議我國(guó)行政復(fù)議司法化的必要性［J］.中顧法律網(wǎng)

［8］ 論我國(guó)行政復(fù)議的困境及其司法化改革［J］.國(guó)務(wù)院法制辦公室

［9］ 王旭.淺議行政復(fù)議人員“內(nèi)心獨(dú)立”［J］.國(guó)務(wù)院法制辦公室

葉有利 (1983－)，女，漢族，杭州桐廬，本科，桐廬農(nóng)村合作銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)部科員。