郭 宇

集體土地增值收益分配中主體間法律關(guān)系研究

郭 宇

農(nóng)村集體土地增值收益分配是法學(xué)研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，但目前研究主要集中在收益的分配機(jī)制方面，對于分配主體間的法律關(guān)系研究較少。本文基于近年來我國農(nóng)村集體土地增值收益分配問題相關(guān)理論研究成果、研究熱點(diǎn)、研究趨勢等進(jìn)行了分析，認(rèn)為現(xiàn)有現(xiàn)有分配方式存在弊端，在不同分配主體及其利益關(guān)系等問題上可進(jìn)一步深入研究，并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策建議。

集體土地;增值收益;分配主體;法律關(guān)系

隨著中國城市化進(jìn)程的不斷加速，如何合理分配土地的增值收益，現(xiàn)已成為土地制度深化改革領(lǐng)域爭論最為激烈的問題之一。目前圍繞集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)當(dāng)合法化等問題所產(chǎn)生的爭議，都不過是集體土地增值收益分配領(lǐng)域矛盾的表現(xiàn)形式而已。因此，黨和政府以及社會(huì)各界近幾年高度關(guān)注這一問題，不斷呼吁要盡快“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”?？焖俪鞘谢^程中如何合理分配土地增值收益，是我國當(dāng)前土地制度深化改革過程中必須解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、現(xiàn)有分配方式存在弊端

與其它國家和地區(qū)相比，中國的土地制度有四大特色。首先是實(shí)行社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地權(quán)利制度。其次是采取以耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理模式。第三是以政府主導(dǎo)、市場機(jī)制為主的土地資源配置方式。第四是確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。

在具有中國特色的土地制度的大背景下，想要提高農(nóng)民土地增值收益分配的比例，現(xiàn)在主要有三種辦法:第一種辦法，直接提高征地補(bǔ)償倍數(shù)或增加補(bǔ)償費(fèi)用。長期以來，我國征地補(bǔ)償依據(jù)土地原用途年產(chǎn)值倍數(shù)確定，提高補(bǔ)償倍數(shù)意味農(nóng)民可獲得更多征地補(bǔ)償費(fèi)。但是法律規(guī)定土地補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置補(bǔ)償之和最高不得超過年產(chǎn)值的30倍。第二種辦法，統(tǒng)一片區(qū)綜合征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際工作中，有些地方在征地時(shí)按片區(qū)綜合價(jià)補(bǔ)償，即將行政管轄區(qū)域劃分成若干片區(qū)，不同片區(qū)征地補(bǔ)償有差異;同片區(qū)相同土地征地補(bǔ)償相同，不同土地征地補(bǔ)償有差異。第三種辦法，返還給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)。一些地方通常在征收農(nóng)民集體土地后，就地或異地返還給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一定比例建設(shè)用地或建設(shè)用地指標(biāo)，返還比例通常在5%—10%，高的可達(dá)15%—20%。

但是上述三種辦法共有一個(gè)致命缺陷，即農(nóng)民所得征地補(bǔ)償數(shù)額與比重取決于政府意愿，與土地市場價(jià)格關(guān)聯(lián)度不大。政府調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和返還地比例的意愿，主要受城市利益集團(tuán) (開發(fā)商和作為現(xiàn)行征地制度受益方的地方政府)和農(nóng)民共同影響，但農(nóng)民往往是弱勢的一方。長此以往，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種分配制度將會(huì)出現(xiàn)以下問題:

第一，在產(chǎn)權(quán)安排上，存在權(quán)利二元和權(quán)能殘缺。第二，在市場形式上，存在不同主體的進(jìn)入不平等。第三，在土地增值收益分配上，存在相關(guān)利益主體得失不公。第四，在管理體制上，存在目標(biāo)沖突和職能錯(cuò)位。第五，以土地支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。

二、參與增值收益分配的主體

從目前學(xué)者們的研究成果中可以看到，在土地開發(fā)利用的三個(gè)環(huán)節(jié)中，征地這一方面，總的來看，應(yīng)當(dāng)包括三方面的利益主體，即政府、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民個(gè)人。但是，如果從整個(gè)國家宏觀的角度，我們還應(yīng)該將政府細(xì)分為中央政府和地方政府。

同樣，在出讓國有土地這一方面中，主要包括兩方主體，一方是政府，另一方是開發(fā)商。在最后的開發(fā)方面，存在兩方利益主體，開發(fā)商和消費(fèi)者。但是對于是否參加農(nóng)地轉(zhuǎn)市地后產(chǎn)生的土地增值收益而言，消費(fèi)者向然是不應(yīng)該被包括在內(nèi)的。那么總結(jié)起來參與增值收益分配的利益主體就應(yīng)當(dāng)包括:中央政府、地方政府、開發(fā)商、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人。這五者的地位和利益是不同的。在土地利用過程中，中央政府具有多重的考慮:既要保持土地的農(nóng)用，又要具有足夠的建設(shè)用地，二者的比重則視國家不同階段的發(fā)展任務(wù)而定。當(dāng)前，中央政府實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，堅(jiān)持18億畝基本耕地的紅線不動(dòng)搖，以保障中國的糧食安全問題。在土地征收的問題上，中央政府希望的是一種和緩的有序的適當(dāng)規(guī)模的土地征收，從而達(dá)到既能保護(hù)基本耕地，又能保證經(jīng)濟(jì)的適度發(fā)展的目標(biāo)。

土地征收中用地單位所要支付的土地出讓金已經(jīng)成為地方政府的重要財(cái)政來源，即所謂的“土地財(cái)政”。在中央財(cái)政投入有限的情況下，大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然得以大規(guī)模地展開，很大程度上正是得益于土地財(cái)政的支持。在土地征收中，地方政府有著強(qiáng)烈的土地征收沖動(dòng)，一旦放任這種沖動(dòng)而不加約束，土地征收勢必更加激烈和更大規(guī)模地發(fā)生。①地產(chǎn)商和土地投資者顯然是土地增值分配的得利者。但是這是無可厚非的，除非其獲得土地的手段是非法的。作為當(dāng)前農(nóng)村的村民自治組織和村莊集體所有財(cái)產(chǎn)的管理者，村委會(huì)在土地征收中扮演著關(guān)鍵性的角色。它主要起到三個(gè)作用:第一，服從地方政府土地征收的行政命令。第二，希望通過土地征收來分享土地補(bǔ)償。第三，代表村民集體利益，與政府進(jìn)行博弈和談判。

這五者中具有直接利益沖突的就是地方政府和農(nóng)民個(gè)人。征地過程中補(bǔ)償價(jià)格的確定以及增值收益分配中農(nóng)民的參與弱化，政府公權(quán)的作用過大，農(nóng)民往往處于弱勢地位?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度中，對被征收的農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本是基于現(xiàn)狀用途的現(xiàn)實(shí)收益的一定倍數(shù)確定的，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶從農(nóng)地利用中得到的全部真實(shí)收益有相當(dāng)?shù)牟罹啵虼宿r(nóng)民在土地征收中普遍感覺土地權(quán)益受損，土地征收中的農(nóng)民反抗的行為屢見不鮮。

因此，農(nóng)民土地增值收益分配比例偏低的一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民本身被排除在增值收益分配之外，至少是被邊緣化了。

三、分配制度不合理的原因

許多學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的增值收益分配結(jié)構(gòu)和分配方式不合理，存在農(nóng)民及中央政府獲得比例偏低，農(nóng)民無法長期持續(xù)獲得土地增值收益的問題。其根源在于土地增值收益的分配涉及中央政府與地方政府之間、地方政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，當(dāng)前土地收益與未來收益之間、城市與鄉(xiāng)村、城市郊區(qū)農(nóng)村與廣大農(nóng)區(qū)之間的利益博弈。

農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地必須由政府通過征收這一途徑實(shí)現(xiàn)，而國有建設(shè)用地使用權(quán)必須通過招、拍、掛及協(xié)議的方式從政府手中獲得。地方政府憑借中央政府賦予的權(quán)利壓低土地征收成本，使得集體土地與國有土地同地不同權(quán)不同價(jià)。一方面政府通過壟斷抬高土地的出讓價(jià)格，獲得超額利潤;另一方面政府為了吸引企業(yè)在本地落戶，通過壓低價(jià)格的方式出讓土地，使得部分土地增值收益被未來的使用者獲得。這不僅造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失，還因?yàn)橥恋氐蛢r(jià)出讓造成土地資源浪費(fèi)。

農(nóng)民只在增值收益分配中得到土地原用途的倍數(shù)補(bǔ)償，這種補(bǔ)償不能反映農(nóng)地價(jià)值。隨著城市化的發(fā)展，這種單一的補(bǔ)償方式使農(nóng)民無法獲得未來土地增值的收益，而地方政府攫取了高額的土地增值收益，對農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成了極大的損害，地方政府得到的收益就越多，農(nóng)民相對獲得的就越少。這些年來地方政府獲取的國有土地使用權(quán)出讓金收入實(shí)際上是一次性地將未來幾十年的土地收益提前透支了，是一種“寅吃卯糧”的不可持續(xù)的發(fā)展方式。

雖然集體土地所有權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，但由于集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位、易位等問題，因?yàn)樵诜缮限r(nóng)村集體土地所有權(quán)主體沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)參與價(jià)格談判。集體土地產(chǎn)權(quán)不完整，弱化了所有權(quán)對土地征收的制約作用。土地征收和增值收益分配的全過程都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，農(nóng)民和村集體難以直接參與到土地增值收益分配的各個(gè)環(huán)節(jié)中，沒有任何收益分配的決策權(quán)和議價(jià)權(quán)， 因此農(nóng)民處于收益分配的弱勢地位。

四、增值收益分配的法律規(guī)制

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在集體土地增值收益分配過程中的平等保護(hù)，首先必須實(shí)施確權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)登記，對農(nóng)村所有土地資源的確權(quán)、登記和頒證，將所有土地資源確權(quán)到每個(gè)農(nóng)民手中。因此必須按照《物權(quán)法》的要求，盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī)，推進(jìn)實(shí)施以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)、登記機(jī)關(guān)和權(quán)屬證書等。同時(shí)還要落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變制度，明確集體土地承包始點(diǎn)，法律上明確農(nóng)戶長久承包土地制度。完善《物權(quán)法》，建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)可分離的制度，依法平等保護(hù)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。同時(shí)還要完善土地流轉(zhuǎn)制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸原土地承包權(quán)農(nóng)戶，在《合同法》分則中加入土地流轉(zhuǎn)必須與原承包者簽訂合同。在《擔(dān)保法》中應(yīng)當(dāng)允許在土地承包權(quán)上設(shè)置處置權(quán)與經(jīng)營權(quán)的可抵押權(quán)。

其次，要構(gòu)建平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場。打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺(tái)、不同主體平等供地的局面。允許集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場，同時(shí)可以對國家征收的集體土地以及農(nóng)村集體建設(shè)用地在實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)按年度征收地產(chǎn)稅、物業(yè)稅或土地使用費(fèi)，將土地收入從一次性透支，改為逐年提取，使地方政府和農(nóng)民集體可逐年獲取穩(wěn)定的收益。同時(shí)，還應(yīng)讓享受土地增值收益的農(nóng)民獲得社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)要鼓勵(lì)農(nóng)民通過股份的形式或資產(chǎn)管理公司委托代管的形式，讓其收益保值增值。

最后，要建立覆蓋中央和地方以及集體組織三級的土地增值收益基金，實(shí)行分賬核算，保證農(nóng)地征收資金的來源以及城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，遏制地方政府追求土地收益的行為。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃實(shí)施剛性，依法落實(shí)用途管制。加強(qiáng)土地權(quán)屬管理，建立統(tǒng)一地籍管理體系。逐步取消土地指標(biāo)審批和年度計(jì)劃管理，建立中央和地方權(quán)責(zé)對等的土地管理責(zé)任制度。通過地方土地管理部門接受上級土地管理部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式，賦予地方土地管理部門相對獨(dú)立的權(quán)利，保證其免受地方政府的干預(yù)。

五、結(jié)語

集體土地增值收益分配問題，關(guān)乎社會(huì)公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。必須以妥善合理地分配土地增值收益為關(guān)鍵點(diǎn)，堅(jiān)持以人為本、地利共享的基本原則。必須根據(jù)土地增值收益的產(chǎn)生原理，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金。在遵循土地增值收益折衷理論的基礎(chǔ)上，保障土地增值收益回饋社會(huì)，讓公民分享。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，發(fā)揮好市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

(作者單位:西安財(cái)經(jīng)學(xué)院)

本文是陜西省教育廳項(xiàng)目《農(nóng)地征收中增值收益分配的理論探討與制度構(gòu)建》(14JK1267)的成果之一。

注解:

① 郭亮.土地征收中的利益主體及其權(quán)利配置－對當(dāng)前征地沖突的法社會(huì)學(xué)探析［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2012，(26):5.

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［8］ 郭亮.土地征收中的利益主體及其權(quán)利配置－對當(dāng)前征地沖突的法社會(huì)學(xué)探析［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2012，(26):5.

郭宇 (1990－)，男，漢族，陜西省西安市人，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士在讀，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院研究生部經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)，研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制。