朱景昂

一、引言

在歷史上，地方政府一直有著具足輕重的地位，改革開放之前，中國實行計劃經(jīng)濟，政府甚至凌駕于市場之上，伴隨著改革開放，中國推行了市場經(jīng)濟制度，其對經(jīng)濟的調(diào)控力度有所下降，但對經(jīng)濟的調(diào)控仍然很有影響。某些經(jīng)濟效益較低的項目，企業(yè)不愿投資，政府此時扮演了重要角色。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府承擔的責任也隨之增加。在城市發(fā)展中，地方政府扮演了城市建設(shè)者，管理者的角色，這需要大量的資金提供支持。94年稅改后，地方政府稅收規(guī)模急劇減小，然而政府的公共職能未發(fā)生較大變化，甚至政府對轄區(qū)的事務(wù)有與日俱增的趨勢，為保證區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，政府投資必不可少，政府必須加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進城市發(fā)展。目前，地方政府資金主要來源于融資平臺，通過大規(guī)模融資，促進了當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展，并在對國際金融危機發(fā)揮了積極作用。在平臺融資的所有的融資方式中，銀行貸款占據(jù)了很大一部分。然而由于土地價格和房地產(chǎn)市場關(guān)系比較大，房價的波動會直接影響土地價格，進而對地方政府貸款產(chǎn)生影響，在中央嚴格控制商品房價格的政策下，地方融資顯得尤為困難。

本文分析并闡述了政府融資舉債的主要理論依據(jù)，進而通過融資平臺的發(fā)展歷程，在肯定融資平臺穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展作用的同時分析了其面臨的主要風險。

二、理論依據(jù)

隨著我國經(jīng)濟的增長，地方政府對融資需求也快速增長，90年代初，在某些地區(qū)已有地方政府融資平臺雛形，特別是94年為應(yīng)對高通貨膨脹率，增強中央政府的財政能力設(shè)立的分稅制改革，使得政府在財權(quán)和事權(quán)的分配有了重要的變化，中央政府財政規(guī)模大幅度增加，地方財政收入相對減少，而地方政府事權(quán)卻沒有發(fā)生多大變化，并且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府在區(qū)域內(nèi)所管轄的事務(wù)有增長的趨勢。為了保證經(jīng)濟增長，要求平臺公司進行融資，通過這樣來實現(xiàn)地方政府的對外界的融資，并將融得的主要資金主要投入公共事業(yè)與服務(wù)的企業(yè)。

在地方政府急需城市建設(shè)資金的情況下，而又沒有其他的融資方式的情況下，融資平臺發(fā)揮了極其重要的作用，隨著美國次貸危機爆發(fā)后，中國政府為應(yīng)對其沖擊，保證經(jīng)濟的持續(xù)的、穩(wěn)步的發(fā)展，實行了宏觀調(diào)控政策，而地方政府為響應(yīng)中央政府號召，也推出了一系列的政策，但依照地方政府財政能力來看，這部分資金純在較大缺口，另外由于受到金融危機的影響，地方政府稅收下降，不同與西方某些國家，法律規(guī)定地方政府不能直接發(fā)行市政債券，地方政府不得已成立融資平臺公司，這帶動了融資平臺的發(fā)展。但與此同時，出現(xiàn)了一些問題，融資平臺規(guī)模擴張速度過快，造成地方政府的負債增加幅度很快，部分地方政府償債能力下降，抵御風險的能力減弱。

地方政府融資平臺在政府資金不充分的情況下，這確實是一種好的融資方式，促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，推動城市化建設(shè)具有重要作用，在危機時期，實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，具有重要的積極意義，然而其所帶來的風險問題應(yīng)引起足夠的重視，針對以上情況，必須對深入研究地方政府融資的理論來源，融資方式，平臺公司的功能，融資方式以及運作模式，特別是融資平臺在設(shè)立和運作過程中產(chǎn)生的風險問題。探究地方政府融資平臺，對其風險的產(chǎn)生有了更深程度的把握，了解到風險的主要來源，通過對國內(nèi)外融資平臺發(fā)展模式的借鑒，以及對風險的追本溯源，能更好地對其進行風險管理和規(guī)范化風險防范，深入研究地方政府債務(wù)風險問題，不僅對平臺公司債務(wù)規(guī)模進行有效的管理，以及如何更好地建立風險預防機制，拓寬地方政府的融資渠道具有重要意義，逐漸形成管理有效規(guī)范，運行高效的舉債融資方式，對增加政府的財政能力，將更多的資金運用到民生建設(shè)。

由于公共物品不同性質(zhì)，當存在公共物品時，人們?yōu)闈M足自身效益的最大化，盡量減少成本，進而市場不能有效地配置資源，而公共物品又是大眾所必需的，為滿足大眾需求，公共物品必須由市場體制外的機構(gòu)來提供，政府充當了這一角色，保證了效率。因為公共物品是為居民使用和服務(wù)的，任何所得都是有代價的，所以公共物品的成本也理應(yīng)由居民承擔，故地方政府舉債融資，在一定的規(guī)模下是合理的。隨著改革的深入，我國經(jīng)濟發(fā)展越來越好，對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入也越來越大，而有限的地方財力與龐大的事權(quán)形成了矛盾。地方政府舉債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施在資金不充分的情況下，對帶動地方經(jīng)濟具有巨大的推動作用。

融資平臺主要通過以下幾種方式來融資，一是通過向銀行貸款進行融資。國內(nèi)大部分地方政府的負責是商業(yè)銀行貸款，此類貸款程序方便，易取得，被各地政府廣泛使用，但限制條件較多。地方政府委托投融資平臺代建城建項目，以未來應(yīng)收貸款作為還款來源，項目本身無需收益。二是地方政府通過一定的方式發(fā)行債券。有公司債和企業(yè)債之分。融資平臺公開發(fā)行債券，投資風險相對較小，但易受國家經(jīng)濟環(huán)境影響。

三、文獻綜述

對融資平臺問題的研究主要有，陳萍 (2011)認為2008年底，金融危機爆發(fā)后，中央鼓勵地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平臺公司應(yīng)運而生。王修華，劉燦，金潔 (2011)認為融資平臺風險形成的原因，財權(quán)與事權(quán)的不匹配，主要指地方政府事權(quán)增加而財權(quán)相對弱化，是平臺產(chǎn)生和債務(wù)負擔越來越重的主要原因，其中政府擔保不規(guī)范必然使其蘊含巨大風險;從銀行的角度分析，一是銀行對地方政府信用風險認識不足，普遍認為政府背景的貸款具備一定的安全性和收益性，二是銀行的短期化經(jīng)營與平臺的貸款長、需求大相匹配。陳炳才，田青，李峰(2010)認為融資平臺在經(jīng)濟危機時期有效拉動了內(nèi)需，平臺項目是有地方財政預算保證或擔保、用財政預算資金償還本金和利息的項目。劉萬鈞 (2010)分析了融資平臺的風險，認為應(yīng)該明確風險承受程度，完善項目監(jiān)管，從而逐步化解風險。王曄 (2011)認為，降低融資平臺融資風險，應(yīng)從根本上解決法律限制的問題，應(yīng)該拓寬政府融資渠道，同時政府應(yīng)該改革經(jīng)濟增長方式，解決居民消費的后顧之憂。楊燕英，劉栓虎 (2011)，認為應(yīng)該首先從源頭規(guī)范平臺的設(shè)立，政府出資必須達到一定的數(shù)量，融資規(guī)模達到一定的標準，且必須要做到政企分開，明確規(guī)定融資平臺責任主體為企業(yè)，地方發(fā)行的債券主體是政府。

四、存在的問題和風險

隨著我國的城市化進程的推進，所需的資金投入也越來越大，平臺公司為城市建設(shè)和公益事業(yè)的發(fā)展融得了規(guī)模巨大的資金，有力的支持了地方政府的經(jīng)濟建設(shè)，尤其是2008年全球金融危機情況下，對拉動投資、擴大內(nèi)需和保持我國經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展具有十分積極的作用和意義。但隨之而來的風險，其也出現(xiàn)了一些問題。

(一)融資平臺承擔的責任不清晰

平臺公司受地方政府控制程度很大，在經(jīng)營上管理做不到政企分開，管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)往往相分離，項目建設(shè)職責不一，而在地方政府高于市場的條件下，由于融資平臺缺乏市場機制約束，地方政府的管理者缺乏管理經(jīng)驗，不顧平臺公司需要的市場化運行方式，不惜做出了違背市場經(jīng)濟運行規(guī)律的決策，當受到行政干預，效率就會低下，由于缺乏完善的監(jiān)督機制，導致融資平臺的運作不規(guī)范，這嚴重違背了平臺設(shè)立之初所規(guī)定的平臺需要市場化運行的方式，導致融資平臺效率偏低。

(二)融資平臺負債規(guī)模過大

融資平臺發(fā)展過于迅速，超過了政府能夠承受的程度，地方政府償債風險巨大。融資平臺主要依靠地方政府財政擔保向銀行借款，居高的負債率與平臺公司的低盈利項目構(gòu)成矛盾，放大了償債風險，這無疑增加了金融系統(tǒng)的潛在風險。

(三)地方政府及其融資平臺的信息不對稱

地方政府凌駕于市場之上，市場機制對其無法形成有效的約束，信息不對稱問題的存在使得其資產(chǎn)負債不透明的情況，導致商業(yè)銀行無法正確評估其貸款的規(guī)范性，這對銀行的貸款管理產(chǎn)生了很大的影響。平臺公司債務(wù)結(jié)構(gòu)不夠集中，不利于債權(quán)人了解信息而導致風險，債權(quán)和債務(wù)信息的非公開化是造成風險的重要原因，信息對債權(quán)人很重要，而這商業(yè)銀行作為主要的債權(quán)人，由于受到地方政府設(shè)立的平臺公司，信息不公開，作為獨立的經(jīng)濟運行體，財務(wù)報表沒有公開，加劇了風險。

(四)平臺運作缺乏約束

平臺公司屬于企業(yè)性質(zhì)，但平臺公司向銀行承擔的保證也不符合法律規(guī)范。另外，融資平臺融資為制度外的融資，缺乏相應(yīng)的約束機制，融資平臺高管大多以行政化手段任命，他們的部分決策背離市場機制，大多數(shù)沒有專業(yè)的管理能力保證平臺公司的運行。因為地方政府的投融資行為對轄區(qū)內(nèi)的民眾有一定的利益影響，需要民眾對其的有效監(jiān)督與約束。政府以GDP為考核政績的指標，出于自身政績的考慮，加快地方經(jīng)濟建設(shè)，為保證充足資金的來源，極大增加了融資平臺的融資量，加劇了風險。

(五)融資渠道單一化

融資平臺公司的籌集資金的渠道有銀行信用貸款，公開發(fā)行債券，以及進行資產(chǎn)債券化。銀行貸款是融資的主要方式，對銀行信貸的高度依賴，使得融資面臨很大的風險，一旦宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化，國家經(jīng)濟增長過快，國家進行宏觀調(diào)控，如央行提高基礎(chǔ)利率同時增加準備金率，收緊銀根，加劇了平臺所面臨的風險。目前我國正在加緊對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，一旦房地產(chǎn)市場低迷，土地收入下降，地方政府仍需維持當前的支出水平，其高負債存在很大的風險。

五、地方政府融資平臺風險管理

一方面要完善現(xiàn)行的法律問題，平臺公司風險產(chǎn)生重要的成因，是我國現(xiàn)行的相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善，導致地方政府不能運用其他方式來籌集資金，所以如何完善我國現(xiàn)行的預算法顯得尤其重要，必須保證資金來源的充分性。

相關(guān)部門應(yīng)該盡快健全法律體制，完善現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)。完善我國分稅制，分稅制改革不徹底潛在的增加了地方政府負債的風險，應(yīng)使地方政府財權(quán)和事權(quán)相匹配，保證政府的財政收入，使得地方政府擁有足夠的資金來進行設(shè)施建設(shè)，從而降低地方政府對融資的需求和依賴。

另一方面要規(guī)范融資行為的市場機制

(一)必須保證融資平臺的所有者和經(jīng)營者相互分離，使融資平臺按照市場化的方式管理，把融資平臺公司交給市場，避免地方政府對平臺公司的過度干預。應(yīng)規(guī)范融資平臺公司的法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)定地方政府官員不能任職于融資平臺公司高管，做到政企分開，明確規(guī)定地方融資平臺的責任主體是企業(yè)。另一方面，平臺公司籌資到資金的運用，必須運用合理，這就需要地方政府做出合理的、明確的劃分，界定資金的使用額度和限制。

(二)加強平臺公司的資產(chǎn)負債情況的收集，并請專門的統(tǒng)計部門對當?shù)卣⒇搨闆r信息表，多方面多角度的看待問題。地方政府統(tǒng)計管理部門維護好大眾的利益，充分承擔起為人民服務(wù)的義務(wù)，負責平臺公司的負債情況統(tǒng)計，將其統(tǒng)計結(jié)果向社會大眾公開，使轄區(qū)內(nèi)民眾充分了解。由于地方融資平臺是由當?shù)氐恼l(fā)起的，必須公開地方政府的負債情況，要及時了解到地方政府的債務(wù)規(guī)模，看清債務(wù)的結(jié)構(gòu)也很重要，并把相關(guān)信息向外界公布，應(yīng)該盡量控制融資平臺的數(shù)量。我國平臺公司的大部分資金來源是銀行，而通過把平臺公司的資產(chǎn)通過證券公司上市，使其風險共擔，這成為將降低風險的有效方法。但是目前我國的資本市場建立時期不長，發(fā)展程度不全面，故要在過程中引入約束機制。

(三)建立平臺公司的風險防范機制，平臺公司形成的債務(wù)風險不容易觀察到，這就不能及時的處理風險，并且還會向宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域擴散，具有非常大的惡劣影響。因此，必須加強和完善平臺公司的風險防范機制，統(tǒng)籌考慮融資平臺公司所面臨的各種風險，爭取把風險降低到最小的程度。銀行要嚴格進行對風險防范舉措，因為大部分資金都是從商業(yè)銀行籌集，如何在根本上控制貸款總量，才能消除一定程度的風險。

(四)公開透明融資平臺財政，信息不對稱問題導致轄區(qū)內(nèi)民眾無法了解地方政府融資平臺的運作及資金流向。必須合理評估地方政府的信用狀況，將融資平臺財務(wù)完全公開化，防止政府借助平臺公司想金融機構(gòu)進行多頭借款。地方政府從事公共產(chǎn)品投資項目，民眾有權(quán)資金流向，資金的使用效率及平臺公司的運行，完善監(jiān)督體制，防止政府官員的貪污腐敗。

六、結(jié)論性論述

本文在前人研究的基礎(chǔ)上，對我國地方政府融資平臺的現(xiàn)狀、存在問題以及問題產(chǎn)生的負面影響進行了分析，發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺出現(xiàn)的問題和風險是由我國相關(guān)法規(guī)和財稅制度的不完善造成的。提出對地方融資平臺進行科學合理的綜合評價是防范融資平臺風險的有效方法。我國地方政府融資平臺問題出現(xiàn)的原因復雜，所以在解決問題時要采取總體防控，不同領(lǐng)域的部門和機構(gòu)都要參與其中，逐步化解地方融資平臺的巨大風險。

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