李 丹

一、相關(guān)概念解析

(一)鞍海一體化建設(shè)

鞍海一體化建設(shè)是指:在鞍山市、湯崗子新城、海城市三地，整合資源，發(fā)揮合力，大力開展交通一體化、城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)一體化，戶籍一體化。環(huán)境一體化的“五化”建設(shè)，最終實現(xiàn)同城化的建設(shè)過程。

(二)鞍山新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

鞍山新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是指:堅持政府主導(dǎo)，在鞍山達(dá)道灣新城、湯崗新城、海西新城、騰鰲新城和牛莊新市鎮(zhèn)五地，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，通過合理布局，突出交通優(yōu)勢，重點發(fā)揮“發(fā)展極”的集聚和輻射作用，開展“市、縣、鎮(zhèn)、村”的立體化建設(shè)，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在鞍海一體化建設(shè)中的重大作用

鞍海一體化是遼寧省提出的重點發(fā)展戰(zhàn)略，是推動鞍山等地大力發(fā)展的有效途徑。新型城鎮(zhèn)化從宏觀上看是工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是社會主義現(xiàn)代化的必然要求。從微觀上看新型城鎮(zhèn)化將成為鞍山經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，并且對于鞍海一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施極具支撐效用，貫徹落實此項重大戰(zhàn)略決策必將對鞍山的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，提升綜合競爭力，引領(lǐng)鞍海一體化建設(shè)，成功打造具有競爭力的城市群發(fā)揮重大作用。

三、鞍山新型城鎮(zhèn)化存在的問題

(一)發(fā)展模式存在缺陷，投入資金缺口大

鞍山新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)模式主要采用的是傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型模式。政府在建設(shè)過程中扮演的是不可替代的角色。政府主要通過政府行為，使土地得到增值、財政得到增收，而最終實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、繁榮城市建設(shè)的目的。在這個建設(shè)過程中，政府需要先期支付巨大的成本，主要包括，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出和征收農(nóng)用地支出。大范圍的征地，使鞍山政府資金鏈條吃緊。鞍山湯崗子新城新增的建設(shè)用地成本約為每平方公里5.4億元。在達(dá)道灣新城、湯崗新城、海西新城、騰鰲新城和牛莊新市鎮(zhèn)五地，計劃新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地91.09平方公里，按此成本計算，只征地成本就將達(dá)到500億元左右。就鞍山現(xiàn)有財政收支情況，必然會產(chǎn)生巨大的資金缺口，嚴(yán)重影響鞍海一體化建設(shè)的發(fā)展。

(二)對城鎮(zhèn)化理解不全面，認(rèn)識上存在偏差

實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在我國2000年就被首次提出，經(jīng)過15年的建設(shè)發(fā)展，鞍山人們對此已不陌生。但鞍山城鎮(zhèn)化政策者對于城鎮(zhèn)化的理解仍存在一定的片面性，對本質(zhì)理解不準(zhǔn)確，使得鞍山新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在盲目現(xiàn)象，例如，忽視城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)現(xiàn)況，錯誤理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)之間的關(guān)系，一味的夸大城鎮(zhèn)化建設(shè)對于經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用，從而導(dǎo)致對城鎮(zhèn)化率的片面追求。同時，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，鞍山有關(guān)基層干部推動相關(guān)群眾參與意識淡薄，對于農(nóng)民的根本利益考慮不夠全面，產(chǎn)生了一些矛盾。

(三)可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)選擇不合理

鞍山在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展的集中體現(xiàn)。我們不得不意識到，我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，在取得喜人成績的同時，也付出沉重代價，尤其體現(xiàn)在環(huán)境、資源方面。鞍山在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，存在盲目追求眼前利益，粗放使用土地，生態(tài)用地規(guī)劃不足等，這將導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)。

對新城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化是城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的根本保障。作為一直有“鋼都”美譽的重工業(yè)城市鞍山，在新城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇上，還只是沿用了原有的鞍山五大產(chǎn)業(yè)。并沒有從各城鎮(zhèn)的客觀實際出發(fā)，進(jìn)行比較優(yōu)勢，存在盲目上馬的問題。

(四)建設(shè)中存在違規(guī)操作，配套改革亟待深入開展

目前鞍山的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，由于政府要求見效要快，客觀必然產(chǎn)生行政行為短期化，導(dǎo)致違規(guī)操作現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于現(xiàn)有的辦事審批流程與新城鎮(zhèn)的改造節(jié)奏存在不協(xié)調(diào)性。因此，為了能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，在實際的建設(shè)過程中，都會存在一些違規(guī)的現(xiàn)象，這在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)的合理性和科學(xué)性，增加了不必要的矛盾。這種問題也從另一個側(cè)面反應(yīng)出現(xiàn)有的管理體制和機(jī)制還不能很好的適應(yīng)鞍山新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，鞍山亟需在戶籍、土地、社會保障、財政、稅收、教育等方面的體制機(jī)制上進(jìn)行配套改革。

四、鞍海新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展建議

(一)明確政府職能，完善投資融資機(jī)制

面對新發(fā)展形勢，鞍山政府應(yīng)及早擺脫舊發(fā)展觀念，逐步明確在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鞍海一體化建設(shè)中的角色定位，轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府“外力”干預(yù)，以強(qiáng)有力的發(fā)展機(jī)制代替政府的強(qiáng)制要求，堅持走政府和市場的并行的發(fā)展道路，使城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生“內(nèi)動力”，進(jìn)而推進(jìn)鞍海一體化建設(shè)。營造健康的發(fā)展環(huán)境，推動各資源要素合理流動和優(yōu)化配置，主導(dǎo)建立穩(wěn)定的發(fā)展平臺，重點引導(dǎo)民間資本進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化事業(yè)等領(lǐng)域。組建相關(guān)公司盤活國有資產(chǎn)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)。

(二)全面理解城鎮(zhèn)化，樹立科學(xué)發(fā)展觀

城鎮(zhèn)化本身是一種變革，本質(zhì)上是要提高城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，最終實現(xiàn)人的無差別發(fā)展。對于城鎮(zhèn)化的全面、正確理解有利于鞍山在實施此項戰(zhàn)略時，能夠明確建設(shè)中涉及各類發(fā)展要素及各方利益。破除狹隘思想，樹立科學(xué)發(fā)展觀，以及配套的長效發(fā)展機(jī)制。明確科學(xué)發(fā)展觀在不同建設(shè)中的具體指向以及具體要求，“細(xì)化成文，規(guī)范成章”。建立政府、企業(yè)、農(nóng)民集體、農(nóng)戶等多方共同參與的制度，在資源重組的過程中協(xié)調(diào)各方利益，確保公平、有效的保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)、維護(hù)市場秩序和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展，在不損害任何一方利益的同時實現(xiàn)整體利益的最大化。

(三)堅持走可持續(xù)發(fā)展道路，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路，是一項重大的歷史性任務(wù)。鞍山在建設(shè)中應(yīng)堅持生態(tài)理念，明確城市擴(kuò)展的邊界和紅線，節(jié)約用地，因地制宜，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

鞍山政府應(yīng)加速進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。根據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，考慮鞍山現(xiàn)有的資源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，著力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。合理規(guī)劃商業(yè)布局，充分發(fā)揮鞍山文化、旅游資源優(yōu)勢，大力發(fā)展文化、旅游產(chǎn)業(yè)，形成良性互動，進(jìn)而帶動鞍海一體化的縱深發(fā)展。

(四)深化體制機(jī)制改革，健全社會保障體系

鞍山只有建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，符合鞍山市情的政策措施和體制機(jī)制，才能營造城鎮(zhèn)化發(fā)展的良好環(huán)境，引領(lǐng)鞍海一體化。城鎮(zhèn)化建設(shè)和鞍海一體化建設(shè)都是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，兩者相互影響，均需相應(yīng)的配套改革作為建設(shè)保障，鞍山可以利用城鎮(zhèn)化建設(shè)的國家有利政策及發(fā)展的優(yōu)勢環(huán)境，盡快深化開展戶籍制度改革、土地制度改革、財稅改革等配套改革，并健全社會保障體系，解決醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、子女教育等社會關(guān)注問題，有序促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，為鞍海一體化建設(shè)提供良好的發(fā)展環(huán)境。

［1］李向陽.中國城鎮(zhèn)化的難題及其破解.蘭州商學(xué)院學(xué)報，2013，(3)

［2］陳伯庚、陳承明:《新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化疑難問題探析》，《社會學(xué)科》2013，(9)

［3］人民網(wǎng)， 《鞍山未來五年全面實現(xiàn)‘鞍海一體化’》，2013.4.11