于新茹　寇改紅　陳　紅

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PPP模式在河北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用分析

于新茹1寇改紅1陳紅2

寇改紅(1980.4-)，女，石家莊理工職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 講師，研究生。研究方向：工商管理，世界經(jīng)濟(jì)。

陳紅(1976.10-)，男，平安銀行石家莊分行經(jīng)濟(jì)師，研究生。研究方向：金融市場。

摘要：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，河北省政府借助PPP模式，抓住在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，積極推廣運用PPP模式。在實際運行中，河北省推廣運用PPP剛剛起步，工作取得了一些進(jìn)展，同時也存在一些現(xiàn)實困境，本文通過問題的分析，提出了相應(yīng)的解決對策，希望對河北省PPP模式的在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用及進(jìn)一步的發(fā)展起到借鑒作用。

關(guān)鍵詞：PPP模式;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);京津冀協(xié)同發(fā)展

PPP模式作為一種新的融資合作模式，近年來正以前所未有的關(guān)注度出現(xiàn)在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的潮流中。2014年以來，國務(wù)院和發(fā)改委、財政部及各地方政府陸續(xù)出臺一系列PPP文件，積極推動PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。河北省在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，也在不斷探索PPP模式的發(fā)展創(chuàng)新思路。

一、 推廣PPP模式應(yīng)用的重要意義

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，關(guān)系著河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局。在經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，積極推進(jìn)PPP融資模式、加快大項目的引進(jìn)和實施，是河北省抓住京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇的重要途徑。

隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的展開，目前河北面臨巨大的公共投資需求。京津冀一體化對于河北來講，首先就是補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施落后的短板。目前，河北的城鎮(zhèn)化率僅為49.3%，不僅與北京和天津有較大差距，也低于全國平均水平。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要的推進(jìn)實施，這方面的投入將會是巨大的。此外，張家口與北京市聯(lián)合申辦冬奧會、唐山2016年舉辦世界園藝博覽會等，也都需要進(jìn)行大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但近年來河北省財政收入增幅放緩，而財政支出剛性增長，收支矛盾愈加尖銳。原有公共投資過于依賴財政投入，目前亟須建立規(guī)范、透明的投入機(jī)制。而PPP模式有利于吸引社會資本，可以形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

二、河北省目前PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀

(一)工作進(jìn)展

結(jié)合實際情況，河北省出臺了《河北省關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)的指導(dǎo)意見》，明確扶持政策，優(yōu)化管理體制，健全相關(guān)機(jī)制，大力開展自主招商，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，進(jìn)一步擴(kuò)大項目增量，以PPP融資模式使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率、降低風(fēng)險，加快項目開發(fā)進(jìn)度。2015年2月27日，河北省財政廳專門成立了政府與社會資本合作PPP處，負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策和構(gòu)建PPP管理基本制度，為PPP各項工作提供堅實的組織保障。同時明確今后省財政廳在各類專項資金投放上，重點考慮優(yōu)先支持PPP項目，以PPP模式加快和提高大項目建設(shè)速度和質(zhì)量。對于已建成運營的項目，要運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，化解項目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項目建設(shè)。同時，河北省還建立了PPP開發(fā)性基金，發(fā)揮金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

2015年5月，河北省首批推出了32個經(jīng)過層層篩選的PPP重點項目，估算投資1330億元。截至10月底，張家口市橋西區(qū)集中供熱等7個項目已經(jīng)簽約落地，總投資101.15億元；承德市雙峰寺水庫工程等6個項目完成意向簽約，總投資170.48億元；石家莊市正定新區(qū)綜合管廊等7個項目正與社會資本磋商，總投資122.37億元。其中，張家口和石家莊的兩個項目均屬于財政部首批PPP示范項目，其進(jìn)展程度處于全國前列。在財政部征集第二批PPP示范項目過程中，河北上報了22個備選項目，最終有13個項目成功入選，總投資額902億元。入選項目數(shù)量列全國第三位，總投資額列全國第二位。

(二)有待完善的問題

1.政府角色難以轉(zhuǎn)變

在PPP模式下,政府的作用需得到明確,其角色要從原先項目的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監(jiān)督者。對于項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)等該由私人部門負(fù)責(zé)的工作,需放手讓市場去做,不隨便進(jìn)行干預(yù),而對于PPP項目整體規(guī)劃、組織招標(biāo)、監(jiān)督等該有政府負(fù)責(zé)的工作要切實承擔(dān)責(zé)任。而各地方政府普遍存在“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。目前各級政府部門重視對私人部門的引資、重視基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)工作,而忽視了對私人部門的監(jiān)督。

2.私人部門由于資信問題融資存在障礙

相對于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小的缺陷，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。私人部門的融資困難，嚴(yán)重地制約了私人資本投資于公共事業(yè)項目。另外，PPP項目風(fēng)險的分配難以達(dá)成一致。PPP模式在實際的應(yīng)用中公共部門和私人部門往往就項目中風(fēng)險的分配難以達(dá)成一致，大大延長了雙方談判的時間和增加了交易成本。

3.政策匱乏，缺乏實踐“指揮棒”。

缺少結(jié)合河北省實際情況的操作辦法、規(guī)范流程等具體文件，相關(guān)責(zé)任部門、機(jī)關(guān)開展工作主要依照中央文件，指導(dǎo)操作性差，開展工作無所適從。河北省石家莊市有正定新區(qū)綜合管廊項目這一全國PPP示范項目，沒有很好地總結(jié)案例和經(jīng)驗，并推廣給各級政府作為工作學(xué)習(xí)和指導(dǎo)借鑒。

4.風(fēng)險管理困難,風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制不完善

在PPP模式中,風(fēng)險具有復(fù)雜性、階段性等特征,無論是讓政府公共部門還是私人部門承擔(dān)過多的風(fēng)險都會導(dǎo)致項目的失敗。因此,最優(yōu)的風(fēng)險分擔(dān)原則是由對風(fēng)險最能應(yīng)對和控制的一方來承擔(dān)該風(fēng)險。按照此原則,政府公共部門一般承擔(dān)政治、法律等方面的風(fēng)險,而私人部門承擔(dān)建設(shè)、技術(shù)、運營等方面的風(fēng)險。

但是從目前的實際情況來看,一些地方政府為了吸引私人資本,存在對PPP項目給予過多承諾,甚至低估一些市場風(fēng)險的現(xiàn)象。

三、河北省基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的政策建議

1.轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)監(jiān)管力度

政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個過程中，政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的角色。

結(jié)合河北省的實際情況,一是可考慮建立專業(yè)監(jiān)管為主、社會監(jiān)督為輔的監(jiān)督管理機(jī)制。所謂專業(yè)監(jiān)管為主是指針對公用事業(yè)各個領(lǐng)域,如水、電等,分別建立一個統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。而社會監(jiān)督為輔是指建立各個領(lǐng)域的消費者組織,他們獨立于社會監(jiān)管機(jī)構(gòu)與私人運營部門之外,只代表消費者的利益。二是對基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目從設(shè)計、建設(shè)到運營等各個階段制定不同的監(jiān)督管理依據(jù)和措施,實行全過程監(jiān)督管理。三是要注重對質(zhì)量、環(huán)境、服務(wù)水平等社會公益性方面的監(jiān)督管理,提升私人部門的社會意識與責(zé)任感。四是采取事前監(jiān)督和事后監(jiān)管相結(jié)合的形式,提高監(jiān)督管理的效率。

2. 建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié),是項目能否成功最主要的因素。在PPP項目中,政府公共部門作為社會公共利益的代表,其參與項目的出發(fā)點最主要是為了維護(hù)公共利益,其次是資金的使用效率與資源的配置效率。對私人部門來說,其之所以參與項目目的是為了追求一定的資金回報,因此資金回報率和資金的投資安全是其風(fēng)險分擔(dān)所最關(guān)注的。而PPP項目風(fēng)險的階段性、復(fù)雜性等特征決定了無論是政府部門還是私人部門承擔(dān)過多的風(fēng)險都會導(dǎo)致項目的失敗,因此需要在政府部門與私人部門之間建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

3.發(fā)揮中介咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力

由于政府很難擁有項目實施所需的全部技能，如行業(yè)、財務(wù)、法律、金融、環(huán)境等多方面，因此在PPP項目的準(zhǔn)備、采購和管理過程中，專業(yè)的中介咨詢機(jī)構(gòu)可以創(chuàng)造額外價值。

4.加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)

PPP模式作為一個實踐與理論相結(jié)合的領(lǐng)域,涉及法律、金融、財務(wù)、風(fēng)險管理等多個領(lǐng)域的專業(yè)知識,有些項目甚至還涉及政治問題,因此需要一大批既有理論知識又有實踐經(jīng)驗的復(fù)合型人才。而PPP模式在我國尚屬新生事物,起步較晚、運行時間較短,缺乏相關(guān)的人才儲備。因此,目前我國加強(qiáng)PPP管理能力建設(shè)的重點是重視人才的培養(yǎng)工作?？紤]到河北省的實際情況,可采取以下措施:一是統(tǒng)一組織培訓(xùn)，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)。二是選拔一批人員到PPP模式先進(jìn)國家或地區(qū)學(xué)習(xí)其先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗;三是加強(qiáng)PPP模式相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)。(作者單位：1.石家莊理工職業(yè)學(xué)院；2.平安銀行石家莊分行)

河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題 課題編號：201501219

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作者簡介：于新茹(1980.11-)，女，石家莊理工職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 講師，研究生。研究方向：財務(wù)會計，財務(wù)管理。