丁　榮

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我國政策監(jiān)控機(jī)制的問題及對策建議

丁榮

摘要：我國存在著若干的政策監(jiān)控主體的同時，卻暴露出了政策監(jiān)控整合力不足的弊端。因此文章分析了我國政策監(jiān)控體制所面臨的一些問題，繼而針對這些問題，從監(jiān)控機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、素質(zhì)水平的合理性以及社會監(jiān)督的有效性等方面提出解決性的對策。

關(guān)鍵詞：政策監(jiān)控;政策過程;對策措施

一、我國政策監(jiān)控的現(xiàn)狀

我國的政策監(jiān)控機(jī)制主要由權(quán)力機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、行政機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、司法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控、中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的政策監(jiān)控、各民主黨派以及人民團(tuán)體的政策監(jiān)控和人民群眾的政策監(jiān)控等組成。

政策監(jiān)控的主體都有被賦予的不同的使命，但是同樣暴露出來了一個嚴(yán)重的問題，不同的政策監(jiān)控主體之間要么相互干擾、要么各自為政，產(chǎn)生了很小的整合力。人民代表大會的政策監(jiān)控，總體上可以分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，法律監(jiān)督是國家和人民賦予它的權(quán)力，而工作監(jiān)督是指人大對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的具體活動和官員的具體行為實施的監(jiān)督；政府機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控主要包括行政監(jiān)察、上級行政機(jī)關(guān)對所屬部門以及下級機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督和人事任免、所屬部門和下級機(jī)關(guān)對上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督與控制、綜合性的政策監(jiān)控、專業(yè)性的政策監(jiān)控；司法機(jī)關(guān)的政策監(jiān)控是國家政策監(jiān)控系統(tǒng)的重要組成部分，包括人民法院和人民檢察院的監(jiān)控，主要是通過法律的手段實現(xiàn)；中國共產(chǎn)黨的政策監(jiān)控主要包括決定政策內(nèi)容、方向與實施、黨紀(jì)監(jiān)督、通過黨的基層組織實施監(jiān)督等方式進(jìn)行的；各民主黨派對政策的監(jiān)控主要是通過人民政治協(xié)商會議來實現(xiàn)的；人民群眾以及人民團(tuán)體則是通過選舉自己的代表、通過大眾傳媒等手段、通過上訪等各種途徑來實現(xiàn)對政策進(jìn)行監(jiān)控的作用。

二、我國政策監(jiān)控機(jī)制面臨的問題

政策監(jiān)控在整個政策的過程中發(fā)揮著不可替代的作用，如果在整個政策的過程中缺乏政策監(jiān)控環(huán)節(jié)甚至是政策監(jiān)控過程出現(xiàn)一定的問題，那么整個政策過程就會出現(xiàn)問題。

(一)多頭管理的體制下造成監(jiān)控缺乏整合力

統(tǒng)一指揮構(gòu)成了高效率政府的一大原則，然而，在我國的政府中仍然存在著部分多頭管理的現(xiàn)象，造成了政策監(jiān)控上的失職，從而降低了政府對政策監(jiān)控的整合力。在這里對多頭管理的理解主要是從兩個方面：第一，黨政職能不分，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。在權(quán)力制約上，黨的監(jiān)督在很大程度上包攬和取代了其他國家權(quán)力主體的制約，政府的監(jiān)控部門或者下級黨委即使是想進(jìn)行監(jiān)控也難以或者不敢對其進(jìn)行監(jiān)控。第二、多頭管理還體現(xiàn)在“條條塊塊”上，在職能劃分上，地方行政單位要受到上級乃至中央相同的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，比如某市教育局，在職能劃分上要隸屬于該省教育廳和教育部的管理。在區(qū)域劃分上，地方的行政單位還要受到地方人民政府的管理，比如該省教育廳除了要受到教育部的管理之外還要受到該省人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。不同的上級部門可能會有不同的監(jiān)控指標(biāo)，這樣就會給地方的行政部門在實施政策監(jiān)控的過程中帶了很多的麻煩。

(二)監(jiān)控機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性導(dǎo)致監(jiān)控不力

執(zhí)行政策監(jiān)控的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個獨(dú)立于體制之外的單獨(dú)機(jī)構(gòu)，只有獨(dú)立于或凌駕于所監(jiān)控的部門的情況下才能夠更好地發(fā)揮作用。上級在對下級機(jī)關(guān)關(guān)于政策的落實上進(jìn)行監(jiān)控的時候，不需要任何理由，職能規(guī)定其有義務(wù)也有權(quán)力對下級進(jìn)行監(jiān)控，然而下級機(jī)關(guān)想要對上級進(jìn)行監(jiān)控，那難度就大了，主要是受到上級機(jī)關(guān)權(quán)威性的原因，下級機(jī)關(guān)不敢對上級的行為進(jìn)行監(jiān)控，而在同級機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)控也是十分困難，甲部門因乙部門在政策執(zhí)行的過程中存在疏漏而進(jìn)行監(jiān)控，但是在日后找乙部門去辦事，就有可能因為此事對方給甲部門穿小鞋。我國東漢時，御史中丞、司隸校尉和尚書各據(jù)一席，為“三獨(dú)座”；元朝時，御史臺、中書省、樞密院并列為三大府；明清時，都察院與六部為“部院并座”，都直隸皇帝統(tǒng)制。[1]他們在執(zhí)行監(jiān)控職能的時候就不會因上級的權(quán)威或者同級的情面而不敢或不能監(jiān)控。

(三)政府監(jiān)控與社會監(jiān)控銜接不緊密影響了政策監(jiān)控的效果

我國長期以來將政策的社會監(jiān)控當(dāng)成黨和政府政策監(jiān)控手段的延伸，控制社會監(jiān)控，使社會公眾對政策的真正看法或意見常常無法及時通過社會監(jiān)控渠道反饋到黨和政府的決策層。[2]最終導(dǎo)致政策的國家監(jiān)控與社會監(jiān)控相分離。中國媒介輿論監(jiān)督的控制功能，是一種積極性的控制手段，它主要是以輿論、宣傳、教育的手段去影響和引導(dǎo)公眾的價值觀和行為方式，預(yù)防和制止社會越軌行為。它在必要的時候，對社會問題做出最迅速、最靈敏、最有效地反應(yīng)，主動承擔(dān)起填補(bǔ)政府監(jiān)控的不足。

(四) 投機(jī)心理、人情世故是造成上有政策下有對策的重要原因

“上有政策，下有對策”是當(dāng)前普遍存在于中國各級黨委和政府部門工作中的一種極其不良的現(xiàn)象。該現(xiàn)象在中國經(jīng)常體現(xiàn)為下級違反上級的政策、法規(guī)乃至法律；有令不行、有禁不止，在貫徹執(zhí)行政策部署上大打折扣 。面對領(lǐng)導(dǎo)視察，早有通知下來，下級便會充分準(zhǔn)備、造假。 而即便走漏了風(fēng)聲，下級可以通過諂媚上級的方式瞞下去。最后必然有更高的上級不知情，幾十年了這種現(xiàn)象都“順理成章”地存在了下去。下級政策執(zhí)行主體喜歡投機(jī)鉆政策的空子，用人情世故去疏通上下級之間的關(guān)系，原本制定出來的非常好的政策在下級這里執(zhí)行的時候就偏離了原本的價值取向。

三、完善我國政策監(jiān)控機(jī)制的建議

針對政策監(jiān)控在我國的運(yùn)用中所暴露出來的問題，從監(jiān)控機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、法律法規(guī)的制約性、素質(zhì)水平的合理性、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的科學(xué)性以及社會監(jiān)督的有效性等方面提出解決性的對策：

(一)加大監(jiān)控機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

關(guān)于這一點上，我們不得不重視中國古代監(jiān)控體制的建立，中國古代政策監(jiān)控機(jī)制源遠(yuǎn)流長，先秦至清未存在一套非常完整的政策監(jiān)控系統(tǒng)。其中最為典型的是諫議制度和御史監(jiān)察制度[3]。中國古代的監(jiān)控制度能夠意識到監(jiān)控部門的獨(dú)立性的存在對于我們當(dāng)今社會健全我國的政策監(jiān)控體制是十分必要的。監(jiān)督主體的獨(dú)立性是監(jiān)督有效性的根本保障，因為權(quán)力本身是一種強(qiáng)制性的力量，如果權(quán)力監(jiān)督主體失去應(yīng)有的獨(dú)立性，對權(quán)力的制約缺乏強(qiáng)制性，那么對權(quán)力機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督就會軟弱無力，甚至使監(jiān)督主體成為權(quán)力的附庸。

(二)提高政策監(jiān)督者的素質(zhì)

在我國依法治國的大的背景下更是要注重政策監(jiān)控者的素質(zhì)的提升問題，政策監(jiān)控要按照法律法規(guī)和制度辦事，而不能根據(jù)自己的意愿，受自己的心理因素等進(jìn)行支配。從對政策監(jiān)控的工作人員的素質(zhì)提出一定的資格標(biāo)準(zhǔn)到組織監(jiān)控人員培訓(xùn)，從有關(guān)專家學(xué)者設(shè)立針對某個問題的解決而設(shè)立的臨時性的專門委員會到政府機(jī)構(gòu)把政策監(jiān)控的職能外包給市場，由私營部門承擔(dān)政策監(jiān)控的職能，每一個環(huán)節(jié)上都必須要注意要提高監(jiān)控人員的素質(zhì)，做好法制監(jiān)控。

(三)加強(qiáng)公眾和大眾傳媒的政策監(jiān)控

公眾的政策監(jiān)控有其他主體監(jiān)控所無法替代的地位和作用。隨著媒體業(yè)的快速發(fā)展，政策監(jiān)控的“輿論化”傾向越來越明顯。它既能促使國家機(jī)關(guān)及其工作人員有效制定、執(zhí)行公共政策，又能反映民意，使公民的合法權(quán)益、民主權(quán)利得到保障。但我們的工作還存在一些問題，所以必須積極開展輿論監(jiān)督，化解矛盾，促使陰暗面向光明面轉(zhuǎn)化，消極面向積極面轉(zhuǎn)變。(作者單位：延安大學(xué)公共管理學(xué)院)

參考文獻(xiàn)：

[1]中國社會科學(xué)院公共政策研究中心，香港城市大學(xué)公共管理及社會政策比較研究中心. 中國公共政策分析[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004：79.

[2]周曉紅.我國政策監(jiān)控存在的問題及對策分析[J].黑龍江教育學(xué)院學(xué)報.2006(7)

[3]崔紅菊、方貴躍.中國古代政策監(jiān)控機(jī)制研究初探[J].管理世界.2009(3)

作者簡介：丁榮,研究方向：領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與人力資源管理。