劉鐵明

(1. 華南理工大學，廣東 廣州 510640;2. 湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙 410205)

根據(jù)史學界的觀點，中國“近代”是指從1840 年鴉片戰(zhàn)爭到1949 年新中國成立的這段歷史，其社會性質(zhì)屬于半殖民地半封建社會，簡稱“兩半社會”。［1］有關(guān)中國近代史的研究成果很多，但很少從人力資源開發(fā)與管理的角度進行研究。目前所見最系統(tǒng)的研究成果是中國人民大學林新奇教授的《中國人事管理史》，其下篇討論的就是“近現(xiàn)代人事管理”，主要內(nèi)容有“清末人事管理的變革”、“太平天國的人事管理”、“南京臨時政府與北洋政府時期的人事管理”、“南京國民政府的人事管理”等四大板塊。筆者擬在此基礎(chǔ)上對中國近代人力資源開發(fā)與管理的歷史進行系統(tǒng)梳理與討論。

一、晚清政府的人力資源開發(fā)與管理

這里所講的“晚清”，指的是“晚期清朝帝國”，即從1840 年鴉片戰(zhàn)爭到1911 年辛亥革命這段歷史時期。其人力資源總體狀況如表1所示，大致經(jīng)歷了一個“V”字形的發(fā)展過程，即從1840 年的4.1 億人口降低到1866 年的1.9億，減少2.2 億，再逐步回升到1911 年第一次人口普查的3.4 億，增長1.5 億。前者在26 年內(nèi)人力資源減少了一半以上(53.66%)，后者用了45 年的時間才回升了44.12%。造成人力資源這種變化的原因與西方列強的入侵和晚清政府的“自救”運動有關(guān)，其中，晚清政府的“自救”運動主要表現(xiàn)為三次變革，即洋務(wù)運動、維新變法與清末新政。［2］這三次改革都是由清朝最高統(tǒng)治者主持的，三次改革的性質(zhì)都是帶有資本主義傾向的地主階級改革。下面從人力資源開發(fā)與管理的角度來分析晚清政府的這三次“自救”運動。

表1 1840—1911 年中國人力資源總體狀況

洋務(wù)運動是晚清時期進行的第一次革新運動，這場運動涉及洋務(wù)機構(gòu)的添置、軍事工業(yè)和民用企業(yè)的創(chuàng)辦及洋務(wù)教育的推廣等幾個方面，確定了“中體西用”的指導思想，提出了“師夷之長技以制夷”的主張，即“學西學”、“制洋器”;根據(jù)梁啟超的分析，這是國人由于認識到中國在器物層面上的不足而掀起的學習“西技”的運動，在此基礎(chǔ)上又意識到制度層面的不足，從而掀起了變法維新運動。［3］有關(guān)人力資源開發(fā)與管理的主張表現(xiàn)如下:首先是興辦新式學堂，培養(yǎng)洋務(wù)人才，學習西方科學技術(shù)及文化知識，這些新式學堂主要有四類，即外語學校、專門技術(shù)學校、軍事技術(shù)學校和普通學校。其次是派遣留學生赴歐美學習，“使西人擅長之技，中國皆能諳熟，然后可以漸圖自強”，同時也拓展了人才培育的途徑，總計洋務(wù)運動期間(1860 －1895 年)共派出留學生200余人，留學生所學專業(yè)和課程是受洋務(wù)派指導和限制的，其分配和使用基本上同新式學堂畢業(yè)生一樣，根據(jù)所學專業(yè)分配到相關(guān)的洋務(wù)企業(yè)，并根據(jù)成績高低授予一定的品級和官職。最后是聘任外籍員工，包括新式學堂的洋教習、軍事工業(yè)和民用企業(yè)的管理與技術(shù)人員、新式海陸軍的教官及技術(shù)人員，此外就是聘請外國人擔任中國海關(guān)的關(guān)員。

維新運動則是近代中國制度變革的初次嘗試，改變了以往由地方督撫進行的分散、零碎、局部改革的局面，開創(chuàng)了近代以來由最高統(tǒng)治者主持的涉及政治、經(jīng)濟、軍事、文化等多方面內(nèi)容的改革，涌現(xiàn)了諸多人力資源開發(fā)與管理的思想和實踐:首先是提出了“變官制”的主張，認為“變法之本，在育人才，人才之興，在開學校，學校之立，在變科舉，而一切要其大成，在變官制”。［4］其次是出臺了一系列措施，如在中央設(shè)立新的行政機構(gòu)，實行君主立憲制，成立十二局專門推行維新事宜;①改革用人標準，重用維新人才，提出“選通才以任新政，存冗官以容舊人”，破除論資排輩積習，為改革“不次拔擢”人才;精簡機構(gòu)，裁減冗員，據(jù)《夢蕉亭雜記》記載: “戊戌變政，首在裁官。京師冗散卿侍被裁者，不下十余處，連帶關(guān)系，因之失職者將及萬人，朝野震駭，頗有民不聊生之戚。”［5］地方省府州縣的文官甚至武官也被裁減了不少。最后是改革教育與科舉制度，廢除八股文，興辦新式學堂，認為科舉制度的最大弊端在于“用非所學，學非所用”、“消磨人才”，詔令改革科舉考試的內(nèi)容和形式，規(guī)定一切考試均以講求實學實教為主，不得憑楷法優(yōu)劣為高下，并且規(guī)定考生一經(jīng)殿試，即可直接按成績“量為授職”，以縮短待選時間，減少對人才的浪費，同時模仿歐美、日本教育制度，普遍設(shè)立新式學堂，并選派留學生赴國外留學深造。

至于清末新政，有人稱之為“一次失控的近代化改革”，［6］其主要思想和舉措主要體現(xiàn)在由劉坤一領(lǐng)銜，張之洞主稿，立憲派張謇、沈曾植、湯壽潛等參與策劃的洋洋三萬余言的清末新政的重要文獻《江楚會奏變法三折》中，它由《變通政治人才為先遵旨籌議折》、《遵旨籌議變法擬采用西法十一條折》、《遵旨籌議變法擬整頓中法十二條折》、《請籌巨款舉行要政片》組成，即“三折一片”，確定了清政府實施新政的藍圖，提出了興學校、練新軍、獎勵工商實業(yè)和裁減冗員等改革措施。具體來說，首先是宣布“預(yù)備立憲”，并頒布了《欽定憲法大綱》，成立咨議局，新訂《內(nèi)閣官制》，但其目的卻是為了“鞏固皇位，消弭革命”，并賦予皇帝至高無上的廣泛權(quán)力，實質(zhì)上是假立憲、真專制。其次是改革行政機構(gòu)，新設(shè)或改設(shè)了一些中央部門，如外務(wù)部、商部、巡警部、學部，特別是外務(wù)部“班列各部上”，由親王直接領(lǐng)導，下設(shè)尚書、侍郎以為輔助，并對一些閑衙冗員作了裁撤或合并。再次是改革軍事制度，成立陸軍部與海軍部，開始編練新軍，并制定了一些軍事條例和章程，如《新軍營制餉章》、《陸軍學堂章程》等，以期建立現(xiàn)代化的軍隊。最后是廢除科舉制度，這是清末新政中與人力資源開發(fā)與管理密切相關(guān)的一項舉措，也是清末人事選拔制度的一次重大變動，宣布從1906 年開始， “所有鄉(xiāng)、會試，一律停止，各省歲、科考試，亦即停止。其以前舉、貢、生員，分別量予出路?！保?］同時，為了解決因廢除科舉而帶來的人才培養(yǎng)和選拔問題，全國仿照西方國家(尤其是日本)建立了近代學校教育體制，設(shè)立小學校、高等小學校、中學校、高等學校和大學校的完整教育體系，并給予畢業(yè)生相應(yīng)的功名，如高等學校畢業(yè)生為舉人、大學校畢業(yè)生為進士等，以逐步代替科舉中選拔人才的機制;在教學內(nèi)容上，采用大量的西學內(nèi)容，改變以往科舉考試中經(jīng)書為主的歷史，強調(diào)經(jīng)世致用;通過獎勵留學，特別是自費留學，對于那些有真才實學的海歸，給予相應(yīng)的舉人和進士同等出身。根據(jù)清末官方統(tǒng)計，當時新式學堂與學生數(shù)量(含留學生)的增長情況如表2 所示。

表2 清末歷年學堂數(shù)量及學生數(shù)量(含留學生)增長比較表

二、太平天國的人力資源開發(fā)與管理

太平天國運動始于1850 年金田起義，終于1864 年洪秀全病逝，歷時14 年，其力量先后發(fā)展到廣西、湖南、湖北、江西、安徽、江蘇、河南、山西、直隸、山東、福建、浙江、貴州、四川、云南、陜西、甘肅諸省，定都天京，建立了“太平天國”。其頒布的《天朝田畝制度》與《資政新篇》充分反映了農(nóng)民階級渴望自由、平等的強烈愿望。他們在總結(jié)、批判了歷代人力資源開發(fā)與管理經(jīng)驗尤其是農(nóng)民革命政權(quán)與清王朝的人力資源開發(fā)與管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了一整套反映近代農(nóng)民革命政權(quán)特點的人力資源開發(fā)與管理制度。

首先是人才觀的嬗變。為改變太平天國激進的反儒傾向，通過楊秀清關(guān)于“英雄”標準的思考、李秀成“擇才而用”的新思維以及鐘良相的“招賢十條”，在儒家化的軌道上艱難地摸索出一條務(wù)實、理性的人才觀，尤其是鐘良相的“招賢十條”充分反映了太平天國“一材一技皆收羅錄用”的人才思想: “凡民間有才力可任使者，來轅稟明錄用:一，通曉天文星象算學者;二，習知地理山川形勢扼塞者;三，熟讀孫武書，知兵法陳圖者;四，熟悉風土民情利弊者;五，熟悉古今史事政事得失者;六，善書札筆記者;七，民間豪杰能習拳棒武藝騎射者;八，綠林好漢，能棄邪歸正者;九，江湖游士以及方外戲班中能飛行走跳者;十，醫(yī)士能內(nèi)外科者?！保?］這是目前發(fā)現(xiàn)的關(guān)于太平天國人才選拔與錄用的最詳細的專門文告，標志著以儒家文化為主流的“入則盡孝悌，出則真忠報國”與“擇才而用”的人才觀的形成。

其次是人才政策與制度的制定。太平天國把搜羅人才作為一項基本政策，并從措施、辦法和制度上予以保證和實施。如人才選拔任用制度規(guī)定有科舉取士、張榜招賢、保舉和自薦等多種措施和方式，其中科舉取士是定期選拔治國人才的主要方式，張榜招賢則是不定期選拔應(yīng)用型技術(shù)人才的方式，保舉制度主要用于選拔鄉(xiāng)官，同時鼓勵人才自薦，必要時還實行強征制，即針對那些持觀望或拒絕為太平天國服務(wù)的人才，強迫他們出來服務(wù)。此外，還設(shè)有育才官，其職責之一就是“出踞地方，采訪賢才”。又如，考課獎懲制度規(guī)定考核方式有定期考核與不定期考核兩種，并對考核的標準、內(nèi)容、時間、程序及形式等都有詳細的規(guī)定，其核心就是通過考課結(jié)果決定官員的升遷或貶黜，有人認為“太平天國最英明的制度之一就是各級軍官的升遷只憑功績，這是非常有利的制度”。［9］

再次是官階制度與爵位勛位制度。可以說太平天國從金田起義即已設(shè)立各種官職，攻克永安后又增訂官制，建都天京后官制漸趨完備。其職官除朝內(nèi)、軍中、守土、鄉(xiāng)官四種正式官職外，還有恩賞官，類似于古代的勛官或加官，實際上是一種酬功虛銜。其中朝內(nèi)官是指在太平天國中央政府部門任職的官員，分正職官和雜職官兩種，前者是中央政府的政務(wù)官，又稱“朝官”，官階最高為丞相，其下依次為檢點、指揮、將軍，或按官階順序?qū)⑼?、侯兩級爵位也列在丞相之上為朝?后者是指在中央政府部門辦理各項具體事務(wù)的事務(wù)官，又稱之為“典官”，一般用職同某官表示其官階。太平天國的“朝官”，文職武職合而為一，平時在朝內(nèi)處理政務(wù)，戰(zhàn)時率兵出征，到了太平天國后期，朝內(nèi)正職官與在外統(tǒng)兵將領(lǐng)都封王;太平天國的“典官”則分為朝內(nèi)典官和天朝典官兩種，前者是專為天王、諸王、侯、丞相、檢點、指揮、將軍等領(lǐng)袖人物與政務(wù)官服務(wù)的，后者負責辦理中央政府事務(wù)。軍中官主要是指軍事官員，也有正職官和雜職官兩種，前者指太平軍總制、監(jiān)軍、軍帥、師帥、旅帥、卒長、兩司馬等各級帶兵將領(lǐng)，后者是太平軍中負責辦理軍需、文書、醫(yī)藥等后勤保障或具體工作的官員，通常在其官名前冠一“典”字，如典圣糧、典圣庫等，因而稱之為軍中典官，以職同某官表示其官階，最高級別為職同監(jiān)軍，直隸總制，并受朝內(nèi)同類典官的節(jié)制。守土官則是指太平天國省、郡、縣三級地方政府的長官，省級長官無專名，由指揮、檢點或丞相充任;郡縣行政長官有專名，分別為總制和監(jiān)軍，但與軍中正職官之總制、監(jiān)軍不同，一般由比正職總制、監(jiān)軍更高級的官員或選派有經(jīng)驗者擔任。鄉(xiāng)官是縣以下基層行政單位的長官，太平天國對縣內(nèi)居民均以太平軍軍制方式編組行政單位，并設(shè)鄉(xiāng)官管理，即每5 家設(shè)一伍長，25家設(shè)一兩司馬，100 家設(shè)一卒長(百長)，500家設(shè)一旅帥(旅長)，2500 家設(shè)一師帥，12500家設(shè)一軍帥。自伍長到軍帥，原則上均由當?shù)厝斯e或經(jīng)保舉由當?shù)厝藫危麄兪芸h監(jiān)軍的直接領(lǐng)導，在不設(shè)縣監(jiān)軍的小縣則直轄于郡總制，同時受本地守將的節(jié)制。鄉(xiāng)官下設(shè)各種佐理人員協(xié)助辦事。至太平天國后期，總制、監(jiān)軍等也改由當?shù)厝藫?，成為鄉(xiāng)官。表3 說明太平天國所有官職的官階是統(tǒng)一的，共分為16 等。至于爵位，是一種等級身份，在太平天國往往視同職官;②勛位則是表示功績的一種榮譽稱號。③

表3 太平天國官階簡表［10］

最后需要強調(diào)的是太平天國提倡男女平等，在中國歷史上第一次打破了女子不能為官以及女子不能參加人事選拔考試的禁戒，不僅設(shè)置女官，而且封女官以爵位，受封者于爵名前加一“貞”字，如女貞義、女貞安等。正如羅爾綱在《太平天國史》中所評述的那樣: “中國封建社會要把婦女關(guān)在家庭，太平天國卻把她們解放出來，解放纏足，參加社會勞動，使她們也同男子一樣都能各盡所能，對社會有所貢獻，這一件大事，在中國婦女解放史上，是應(yīng)該大書特書的?！保?1］具體來說，太平天國的婦女解放表現(xiàn)在如下幾個方面:政治上有參政議政的權(quán)利;經(jīng)濟上享有同男子同樣的權(quán)利和義務(wù);文化上享有與男子平等受教育的權(quán)利;婚姻上享有自由婚姻，提倡一夫一妻;生活上解放纏足、嚴禁嫖娼和奸淫;同時組織婦女從事社會生產(chǎn)，確保廣大婦女群眾的權(quán)益。正因為如此，使得婦女在太平天國中享有較以往任何政權(quán)中的崇高地位。［12］

三、北洋政府的人力資源開發(fā)與管理

1911 年辛亥革命推翻了清王朝的統(tǒng)治，結(jié)束了中國兩千多年的封建專制，建立了中華民國臨時政府，但1912 年就被袁世凱所篡奪，建立了以袁世凱為代表的軍閥勢力作為基礎(chǔ)的北洋軍閥政府，簡稱“北洋政府”，直到1927 年蔣介石建立南京國民政府，統(tǒng)一南北中國，北洋政府實際統(tǒng)治中國達15 年。由于總體上仍是以中華民國的名義行使其權(quán)力，因而北洋政府也可以看作是中華民國臨時政府的一種延續(xù)形式。其人力資源總體狀況如表4 所示，呈現(xiàn)出逐步增長的發(fā)展趨勢。

表4 1911—1927 年中國人力資源總體狀況

可以說，自1912 年南京臨時政府成立到1928 年北洋政府垮臺，有關(guān)人力資源開發(fā)與管理的工作一直由銓敘局主持，其職責主要是掌管官員的任免、獎勵、撫恤以及文官考試等一些具體事宜。但除了在國務(wù)院設(shè)有銓敘局外，中央各部及地方各省都未設(shè)相關(guān)機構(gòu)，有關(guān)人力資源開發(fā)與管理工作還是附屬于行政機關(guān)，不是獨立行使職能的部門。北洋政府有關(guān)人力資源開發(fā)與管理的制度和舉措表現(xiàn)如下:

首先是制定并頒發(fā)了一系列有關(guān)人力資源開發(fā)與管理的法律法令。如臨時政府頒布了《中華民國臨時政府組織大綱》、《中華民國臨時約法》、《任官令》、《文官考試令》、《文官考試委員會官職令》等;在此基礎(chǔ)上，北洋政府頒布了《文官考試法草案》、《文官任用法草案》、《典試委員會編制法草案》、《文官任免執(zhí)行令》、《官吏服務(wù)令》、《文官甄別法草案》、《文官懲戒法草案》、《文官保障法草案》、《中央行政官官俸法》等;此外，北洋政府對各法規(guī)草案還相繼頒布了許多相關(guān)的“實施細則”和補充規(guī)定。

其次是推行文官考試制度。北洋政府沿用臨時政府的我國考試制度，包括高等考試和普通考試兩種，前者由中央統(tǒng)一辦理，每三年考試一次;后者由中央各部門和地方各機構(gòu)辦理，三年舉行一次。無論是高等考試還是普通考試都設(shè)有典試委員會具體負責文官考試事宜，主要由委員長、主試委員和監(jiān)試委員組成，屬于非常設(shè)機構(gòu)，即只在每次考試前組成，考試結(jié)束后即行解散。北洋政府還對參加文官考試的應(yīng)試條件、文官考試的基本程序和考試的主要內(nèi)容有明確的規(guī)定，但高等考試和普通考試略有不同，如考試條件，普通考試要稍微寬松一些;關(guān)于考試程序，高等考試有四次，前三次是筆試，最后一次是口試，而普通考試只有三次，前兩次是筆試，第三次是口試，但都是各次考試平均及格后才能被錄取;此外，還對高等考試和普通考試的具體內(nèi)容及題量做了明確規(guī)定。

再次是在實踐中加強對文官的管理，包括文官的任用、甄別與懲戒等。從廣義看，文官包括行政官、外交官、司法官、技術(shù)官和警察官等五類，從狹義看，文官僅指行政官，即普通文官。北洋政府文官的任用與其官等相適應(yīng)，具體分為四類九等，即特任、簡任(第一、二等)、薦任(第三、四、五等)和委任(第六、七、八、九等)，而特任、簡任、薦任為高等文官，委任為普通文官(詳見表5)，并且不同等級的文官，其任用資格與程序是不一樣的。特任官的任用主要指國務(wù)總理及各部總長，國務(wù)總理由大總統(tǒng)提名，經(jīng)國會同意后再由大總統(tǒng)特令任命，各部總長由國務(wù)總理提名，經(jīng)國會同意后再由大總統(tǒng)特令任用。簡任官一般先由國務(wù)總理或各部總長經(jīng)國務(wù)總理向大總統(tǒng)呈報名單，再由大總統(tǒng)在呈報的合格任用中簡任。薦任官屬于國務(wù)院者，由其所屬長官報國務(wù)總理呈請大總統(tǒng)任免;屬于各部的，由各部總長經(jīng)國務(wù)總理呈請大總統(tǒng)任免。委任官的任免則由所屬長官決定。每級文官的任用資格都有嚴格的要求，凡發(fā)現(xiàn)有下列情形之一者，不得任用:一是曾受奪官或被褫職處分尚未開復者;二是方欠公款尚未繳清者;三是年力衰弱不勝職務(wù)者。為此，北洋政府成立了辦理文官任免具體事項的銓敘局，下設(shè)局長1 人，其職責是根據(jù)國務(wù)總理的指令，管理本局事務(wù)，監(jiān)督所署人員，另有參事2 人、僉事6 人、主事12人，分別負責各項人事管理事宜。文官的甄別即審查由甄別委員會執(zhí)行，分高等甄別委員會與普通甄別委員會兩種，前者由國務(wù)總理、各部總長、次長、各廳局長官、各局各部參事、司長等組成，人數(shù)每次至少20 人，以國務(wù)總理為會長;后者由各官暑長官選派，每次至少10人，指定一人為會長。甄別方式主要有五種:檢驗畢業(yè)文憑和調(diào)查經(jīng)歷主要是審查是否屬實;檢查成績包括審查其服官后所辦的事務(wù)并進行質(zhì)問;考驗學識包括審閱論文，了解其解釋現(xiàn)行法令的能力;考試經(jīng)驗則是列舉現(xiàn)辦行政事務(wù)的得失并就所掌事務(wù)設(shè)案問答。甄別結(jié)果由甄別委員會召開評議會決定，評審時采用議決制，凡多數(shù)評議委員同意則予通過，可否同數(shù)時由會長決定。凡是依程序甄別合格通過者都頒發(fā)甄別合格證書。至于文官應(yīng)遵循的紀律和職業(yè)道德，在《官吏服務(wù)令》中有詳細的規(guī)定，總的要求是忠勤廉潔、服從長官、保守秘密;對于違背職守的文官，北洋政府也制定了一整套懲戒制度，并分別成立了高等懲戒委員會與普通懲戒委員會，具體負責對文官的懲罰和處分事項，1913 年的《文官懲戒法草案》和1918 年的《文官懲戒條例》對此都有明確的規(guī)定，懲戒方式有五種:褫職、降等、減俸、申誡、記過。

表5 北洋政府中央行政官官等簡表［10］

最后是文官的官俸、恤金與保障制度。官俸是北洋政府發(fā)給文官的工資，它以官等為基準，特任官、簡任官、薦任官、委任官各有等級，其中簡任官分三級、薦任官分七級、委任官分十二級，每級差額不等，總的情形是等級越高差額越大，“同一官等之官，其俸額有數(shù)級者，由各該長官視其事務(wù)之繁簡、學識之短長、執(zhí)務(wù)之勤惰定之”，具體規(guī)定詳見《中央行政官官俸法》。文官的俸額一般按月計算，即月俸;也有按年計算的，即年俸;其支付形式是貨幣。需要指出的是，北洋政府規(guī)定文官依法兼官不兼俸，以所任官最高俸額標準發(fā)放;對于簡任以下文官已達到各自最高月俸，且任職已滿五年以上，工作確有功績者，可給予年功加薪;退官人員如繼續(xù)承辦公事，照常發(fā)給官俸;休職文官在休職期間發(fā)給三分之一的官俸。對于技術(shù)官即技監(jiān)、技正、技士三類文官，其官俸比一般文官即行政職文官都要優(yōu)厚，如技監(jiān)屬簡任官，分六級;技正屬薦任官，分十二級;技士屬委任官，分十四級，并頒布了《技術(shù)官官俸法》加以明確規(guī)定，詳見表6。

表6 北洋政府文官月俸表(單位:元)

至于恤金是指北洋政府對于因退休、退職或因公死亡的文官，而發(fā)給文官本人或其遺族的一種生活保障金。根據(jù)《文官恤金令》的規(guī)定，恤金有三種:享受終身恤金者，主要是那些任職滿十年，因年滿六十而自請免職，或因身弱殘廢不勝職務(wù)，或因文官保障法規(guī)定休職期滿，恤金自退職次月開始計發(fā)至死亡之月停止;凡被褫奪公民權(quán)、喪失國籍或重新任職者停發(fā)終身恤金;一次恤金是指對任職滿一年以上的文官，退職時發(fā)給的一次性恤金;遺族恤金是政府給予文官遺族的生活撫恤金，享受遺族恤金的順序是:子、妻、孫、父母、祖父母、同父母之兄弟、同父母兄弟之子。文官保障制度則是北洋政府為保障文官合法權(quán)益不受侵犯，使其安心服務(wù)，恪盡職守而制定的一項法律，具體規(guī)定詳見《文官保障法草案》。

四、國民政府的人力資源開發(fā)與管理

國民政府是指1927 年“四一二政變”后以蔣介石為首的國民黨右翼在南京建立的中央政權(quán)，它以“中華民國”的名義逐步統(tǒng)一了中國，并將自己的統(tǒng)治維系了22 年，直到1949年新中國成立，結(jié)束了其在大陸的統(tǒng)治。其人力資源總體狀況如表7 所示，總的特征是穩(wěn)中有升有降。下面分別從考試院的設(shè)立及其運行、公務(wù)員制度的建立、立法與制度建設(shè)三個方面闡述國民政府有關(guān)人力資源開發(fā)與管理工作的思路和具體舉措。

表7 1927—1949 年中國人力資源總體狀況

(一)考試院的設(shè)立和它的機構(gòu)、職權(quán)及變化

國民政府建立后，基本上沿襲北洋政府的模式，沒有設(shè)置專門機構(gòu)主管人力資源開發(fā)，有關(guān)人事任免的職能歸相關(guān)秘書部門兼顧，如文官的任命由國民政府秘書處執(zhí)掌，這種情況一直持續(xù)到1930 年初考試院的成立。

1928 年10 月，蔣介石采用孫科、胡漢民的建議實行五院制，即行政院、立法院、司法院、監(jiān)察院和考試院，其中考試院專門負責全國公務(wù)員的考試和銓敘工作。根據(jù)《考試院組織法》規(guī)定，考試院作為國民政府最高考試機關(guān)，掌理考選、銓敘事宜，所有公務(wù)員都必須依法經(jīng)過考試院的考選、銓敘才能任用。1930年1 月，考試院正式成立，戴季陶擔任院長。其結(jié)構(gòu)設(shè)置，除本部外，下設(shè)考選委員會(后改名為考選部)和銓敘部兩個部級機構(gòu):考試院本部綜合管理全院院務(wù)，其主要職能是制定和決定考試院的重要事務(wù)，設(shè)正副院長各一名，下設(shè)秘書處、參事處、編譯局等。秘書處負責整個考試院的庶務(wù)和文書工作，參事處執(zhí)掌撰擬審核關(guān)于考選及銓敘的法律命令事項，編譯局的職責是研究古今中外的考試制度及編譯各國行政管理方面的著作，擬定各種法令規(guī)章制度。1931 年，編譯局被裁撤。

考選委員會負責考選行政事務(wù)，根據(jù)《考選委員會組織法》規(guī)定，其主要任務(wù)是負責計劃一切考選設(shè)施，主持各項專門考試事項，重點是管理公務(wù)員考試具體事務(wù)的工作。根據(jù)《典試委員會組織法》，在舉行公務(wù)員考試時，還必須成立臨時性機構(gòu)典試委員會，負責命題、閱卷、面試和成績審查工作。銓敘部掌管公務(wù)員的銓敘任用工作，它介于選官與任官之間，主要負責官吏的甄別與任用，下設(shè)五個部門:秘書處主要掌管文書工作及銓敘部本部職員進退記錄的工作，登記司主要掌管公務(wù)員和考取人員的登記工作，甄核司負責對公務(wù)員的審查鑒定，育才司管理公務(wù)員補習和教育，銓敘審查委員會負責審查公務(wù)員的考核成績。1942 年9 月，《人事管理條例》正式頒布后，銓敘部成為南京國民政府最高人事管理機構(gòu);1944 年8月修訂了《銓敘部組織法》，分設(shè)7 個單位，即典職司、登記司、甄核司、考功司、獎恤司、銓敘審查委員會。1947 年4 月，考試院改組后的銓敘部下設(shè)典職、登記、職位分類、甄核考功、獎恤、總務(wù)等六個司，并設(shè)銓敘審查委員會，具體負責公務(wù)人員的任用、升遷、銓敘、考績、褒獎、級俸、撫恤、退休、養(yǎng)老等業(yè)務(wù)，以及公務(wù)人員的訓教、進修，公務(wù)人員保險及眷屬疾病保險等事項。改組后的考試院仍由戴季陶擔任院長，下設(shè)考試院會議、秘書處、訴愿審議委員會，以及會計室、統(tǒng)計室、人事室等。

(二)公務(wù)員制度的建立與推行

據(jù)考證，“公務(wù)員”一詞最早出現(xiàn)在1928年公布的《國民政府刑法》第17 條，意思是指從事公務(wù)之人員，具體包括政府機關(guān)中的長官、國民黨各級黨部的委員職員和各級地方行政機關(guān)的職員。因此，國民政府較之北洋政府的最大變化就是將文官制度變革為公務(wù)員制度，盡管在內(nèi)容上大致相同，但公務(wù)員制度更加完善，如國民政府公布了一系列規(guī)章條例，對公務(wù)員的分類、分發(fā)、考試、任用、考績、獎懲、薪俸、退休、撫恤、紀律、監(jiān)督等都做了相當具體的規(guī)定。具體來說，包括如下內(nèi)容:

一是建立了一套較為系統(tǒng)的公務(wù)員考試制度。先后頒布了《考試法》、《考試法施行細則》、《典試委員會組織法》、《非常時期特種考試條例》和《非常時期特種考試施行細則》等，對考試的種類、應(yīng)考資格及考試的內(nèi)容、時間、地點等都做了具體的規(guī)定。常用的考試有高等考試、普通考試、特種考試、檢定考試、銓定資格及甄別考試、專門職業(yè)及技術(shù)人員檢覆、監(jiān)試制度等形式。其中，高等考試不僅制定了藥師、會計師、統(tǒng)計人員、西醫(yī)醫(yī)師、教育行政人員、財務(wù)行政人員、衛(wèi)生行政人員、外交官領(lǐng)事官、司法官律師、監(jiān)獄官等10 類人員考試條例，詳細規(guī)定了各類人員參加高等考試的資格、考試科目和程序，而且頒發(fā)了《高等考試分為初試和再試并加以訓教方法》，對高等考試的方法和舉措做了具體的規(guī)定;普通考試也修訂了《普通考試分為初試和再試并加以訓教方法》。至于特征考試主要針對專門的職業(yè)或技術(shù)人員如郵務(wù)人員特征考試、鐵道部車務(wù)人員特征考試、監(jiān)所看守特征考試、土地測量人員特征考試、縣長特征考試等，為此制定了《特征考試法》、《專門職業(yè)及技術(shù)人員考試法》。此外，國民政府還頒布了《監(jiān)試法》，建立了一套較為系統(tǒng)的監(jiān)試制度;而檢定考試則是仿效中國傳統(tǒng)的科舉考試制度的初級考試來設(shè)置的，根據(jù)《檢定考試規(guī)程》分童試、鄉(xiāng)試、會試、典試四級舉行。據(jù)統(tǒng)計，南京國民政府在前后的各種考試中，共錄取16358 人，加上各種檢覆共達2946670 人。

二是公務(wù)員的職位分類。采用文武分別的規(guī)定，其中文官根據(jù)其從事工作性質(zhì)的不同分為行政官、司法官、警察官、外交官、技術(shù)官幾大類，按產(chǎn)生方式的不同則分為政務(wù)官和事務(wù)官兩大類。行政官泛指一般文官，包括普通行政、教育行政、財務(wù)行政、土地行政等官員;外交官包括駐外使館和領(lǐng)事館的官員;司法官除審判官和檢察官外，還有書記員、翻譯官、監(jiān)獄官等;技術(shù)官主要指農(nóng)工礦醫(yī)行業(yè)的公務(wù)人員及會計師等;警察官主要為警政機關(guān)中的各級官吏;政務(wù)官主要是指經(jīng)國民黨中央政治會議議決任命，不需要經(jīng)過銓敘的公務(wù)人員;事務(wù)官則是經(jīng)過考選銓敘，由南京國民政府任命的公務(wù)人員。為便于管理，國民政府將公務(wù)員分為4 等37 級:特任官只設(shè)1 個級別，主要包括國民政府的文官長、參軍長，國民政府五院的正副院長，以及各部部長，行政院的秘書長、政務(wù)處長，院轄市市長，各省省政府主席及駐外大使等;簡任官有8 個級別，包括技術(shù)官的技監(jiān)、駐外公使、總領(lǐng)事，中央各部次長、司長、局長、參事，各省行政督察專員，地方各省(市)廳長、局長、直轄處長等;薦任官分為12 個級別，包括中央各部和各省(市)的科長及部分科員(國民黨時期中央各部司局下設(shè)科，沒有處級)，縣長，技術(shù)官的技正等;委任官分為16 個級別，主要指省市地方的科員與技術(shù)官中的技士等。

三是公務(wù)員的任用。 《公務(wù)員任用法》規(guī)定，公務(wù)員的任用是以資歷作為重要的標準，任職必須具有規(guī)定的資格，如任省政府廳局長和中央各部司局長以上官制必須具有簡任官的資格，《公務(wù)員任用法施行細則》對此有詳細的解釋。同時，對一些需要有較多行政經(jīng)驗的公務(wù)員還有專門的規(guī)定，如《縣長任用法》及《修正縣長任用法》對薦任公務(wù)員的縣長的任用資格做了具體規(guī)定; 《技術(shù)人員任用條例》對各技術(shù)部門的技監(jiān)、技正、技士、技佐等各等級技術(shù)人員的任用條件或資格都有詳細的規(guī)定;其他如《邊遠地區(qū)公務(wù)員的任用資格暫行條例》、《會計人員任用條例》、《契據(jù)專員任用條例》、《估計專員任用條例》、《駐外使館人員任用條例》以及警官等特種類的公務(wù)員，都依據(jù)《公務(wù)員任用法》制定了各類公務(wù)員具體的任用資格。特別值得指出的是， 《公務(wù)員任用法》明確規(guī)定實行回避制度，這對建立健全公務(wù)員任用制度具有重要的價值和借鑒意義。

四是公務(wù)員的分發(fā)。指公務(wù)員的任用除了規(guī)定相應(yīng)的標準外，還需經(jīng)過銓敘部的分發(fā)才能獲取公職。在南京國民政府時期，有76%的高等考試及格者和90%的普通考試及格者被分發(fā)到各機關(guān)中擔任公職。為此，國民政府還頒布了《高等考試及格人員分發(fā)規(guī)程》和《普通考試及格人員分發(fā)規(guī)程》，對公務(wù)員的分發(fā)辦法做了詳細規(guī)定，要求考試及格者必須到銓敘部或銓敘部在各省市的分機關(guān)所公布的期限內(nèi)依照法定手續(xù)報到，銓敘部再根據(jù)其所考的科別、名次以及個人資歷并參考個人志愿，擬定將被分發(fā)的機關(guān)，然后將名單呈交考試院并由考試院轉(zhuǎn)交國民政府，最后由國民政府發(fā)文將考試及格者向中央部門或地方各級相應(yīng)機關(guān)分發(fā)。分發(fā)的形式主要有實授、試署、學習三種，其依據(jù)是考試成績的優(yōu)劣，成績最優(yōu)者分發(fā)到機關(guān)任用時，如遇缺額優(yōu)先實授;成績優(yōu)等者遇缺額時優(yōu)先試署;成績中等且在有一年以上工作經(jīng)驗者分發(fā)到機關(guān)任用，遇缺額時優(yōu)先試署;其余人員分發(fā)到機關(guān)進行學習訓練，但學習期間表現(xiàn)突出、成績優(yōu)秀者可提前試署，不達標者則延長學習期并減薪，延長期滿后成績?nèi)晕催_到優(yōu)良者則停止其學習任用。

五是公務(wù)員的甄別與登記。其中“甄別”有辨別、考核、審查、鑒定幾個意思，根據(jù)《現(xiàn)行公務(wù)員甄別審查條例》及其《施行細則》，公務(wù)員的甄別是指對各機關(guān)在職的簡任、薦任、委任公務(wù)員予以甄別審查，內(nèi)容包括資格審查和成績審查，具體做法是由機關(guān)公務(wù)人員如實填寫甄別審查表所列資格項目，再由該機關(guān)長官根據(jù)表中所列成績項目如實記載公務(wù)員平時成績并給出評語，然后擬定甲、乙、丙、丁四等，連同各項證明文書送銓敘部，最后由銓敘審查委員會審查決定?！稐l例》和《細則》規(guī)定了簡任、薦任、委任官須具備的資格，并規(guī)定成績在乙等以上為合格，列丙等的降級或降等使用，列丁等的為不合格，并予以免職，委任官甄別成績在丙等而又無級可降的也應(yīng)免職。但事實上，全國中央和地方各級機關(guān)先后送審合格者不到公務(wù)員總數(shù)的二分之一，加之負責甄別工作的官吏受賄枉法，有關(guān)法規(guī)、條例無法推行，鑒于此，國民政府出臺了《公務(wù)員登記條例》。所謂公務(wù)員登記，實際上是公務(wù)員甄別的簡化，需要進行登記的是在《公務(wù)員任用法》實施前就職的曾擔任簡任、薦任、委任等職的公務(wù)員以及未經(jīng)甄別的各省區(qū)在任的簡任、薦任、委任公務(wù)員，因而公務(wù)員登記也就是對公務(wù)員資格和成績的再確認，這項工作主要由銓敘部負責實施。

六是公務(wù)員的考績與監(jiān)督。為加強對公務(wù)員的管理，督促公務(wù)員履行職責，國民政府先后公布了《公務(wù)員考績法》及其施行細則、《公務(wù)員考績條例》、《公務(wù)員考績獎懲條例》、《公務(wù)員懲戒法》、《非常時期公務(wù)員考績暫行條例》等文件，具體規(guī)定了各級官吏和公務(wù)員考核的辦法及其獎勵和懲戒。其中，考績對象是經(jīng)過甄別審查或登記審查依法任用的公務(wù)員;考績方法有年考和總考兩種，前者由公務(wù)員所在機關(guān)每年十二月負責進行，后者由銓敘部將同等官職三次年考的成績合并考核，抗戰(zhàn)時期只采用年考制，考績分平時考績、年終考績、臨時考績?nèi)N;考績標準是工作55 分、學識25分、操行25 分，年考分六等，80 分以上者為一等，總考分七等，以90 分為一等;考績程序依次為初核、復核、核定登記和執(zhí)行，然后根據(jù)公務(wù)員考績結(jié)果予以獎懲，獎勵有晉級、加俸、獎金、勛章、獎?wù)?、獎狀、記功等七種，懲戒有免職、降級、減俸、申誡、記過、留級等六種。至于對公務(wù)員的監(jiān)督有監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督與行政機構(gòu)中長官對下級的監(jiān)督兩種，前者由監(jiān)察院負責，并將全國劃分為16 個監(jiān)察區(qū)，每區(qū)置一監(jiān)察使署作為監(jiān)察使的辦事機構(gòu)。監(jiān)察院的主要職權(quán)是行使彈劾權(quán)和審計權(quán)，據(jù)統(tǒng)計，監(jiān)察院自1931 年成立到1936 年5 月共處理彈劾案件857 件，遭彈劾人數(shù)為1436 人，彈劾公職人員的程序是提出、審查、交付懲戒，而審計權(quán)由審計院負責進行，隸屬于監(jiān)察院。

七是公務(wù)員的待遇與撫恤。關(guān)于公務(wù)員的待遇，國民政府頒發(fā)了《文官俸給條例》、《文官官等官俸表》、《法官俸給細則》、《雇員支薪考成規(guī)則》、《公務(wù)員支給薪俸限制辦法》、《公務(wù)員銓定薪俸名冊造送審核辦法》、《公務(wù)員銓級條例》、《公務(wù)員俸崗位法》等，對公務(wù)員薪俸的發(fā)放做了詳細的規(guī)定，如1929 年制定的《文官俸給條例》規(guī)定特任官級別只有一級，為800 元;簡任官薪俸有6 級，每級相差40元;薦任官薪俸有6 級，每級相差30 元;委任官有12 級，前6 級相差20 元，后6 級相差10元。公務(wù)員薪俸的級別由各機關(guān)主管長官根據(jù)該公務(wù)員工作時間的長短來確定，但初任公務(wù)員均從該最低一級開始領(lǐng)俸，等到工作成績優(yōu)異并工作滿6 個月時，可由主管長官酌情加級?！豆珓?wù)員銓級條例》對公務(wù)員俸級的起銓、晉銓、比銓、降銓、改銓的標準都有具體規(guī)定。關(guān)于公務(wù)員的撫恤，國民政府頒發(fā)了《官吏恤金條例》、《抗戰(zhàn)傷亡文職人員從優(yōu)核恤標準》、《文職人員戰(zhàn)地守土傷亡獎恤審核標準》、《法官及其他司法人員恤金審核辦法》、《公務(wù)員撫恤法》等，規(guī)定公務(wù)員在職期間可領(lǐng)得薪金，因功公傷、病退職后還可領(lǐng)得恤金，公務(wù)員亡故后其家屬也可得到一定數(shù)額的恤金。

八是公務(wù)員的退休。國民政府一直沒有專門的法規(guī)對公務(wù)員退休進行規(guī)定，只是在《官吏恤金條例》和《公務(wù)員恤金條例》中有所涉及，直到1943 年才頒布了《公務(wù)員退休法》，對公務(wù)員的退休制度做了具體規(guī)定，其內(nèi)容包括退休法適用的范圍、退休種類、退休金發(fā)放標準與數(shù)額、退休金的取消等。如適用范圍，該法所稱公務(wù)員為除長警外以組織法規(guī)定有員額等級并經(jīng)銓敘合格或準予任用派用有案者為限;退休的種類有申請退休和命令退休兩種;退休給予有年退休金和一次性退休金兩種。1947 年6 月和1948 年4 月又先后兩次對《公務(wù)員退休法》進行了修訂，將原規(guī)定中退休金給予數(shù)額予以提高。

(三)加強教育立法與制度建設(shè)

國民政府充分認識到了國民教育在人力資源開發(fā)中的地位和作用，認為建國的基本要務(wù)就是教育，教育之優(yōu)劣成敗是國家民族興亡盛衰的關(guān)鍵，強調(diào)要加強教育立法與制度建設(shè)，“普及國民教育，提高民眾知識，以造成健全國民者為建設(shè)國家之基礎(chǔ)”。［13］具體表現(xiàn)如下:

一是國民政府的文教政策。1927 年7 月，《國民政府教育方針草案》提出要實施“黨化教育”，強調(diào)把教育方針建立在國民黨的根本政策之下，實際上是在國民黨指導下求得教育的革命化、民眾化、科學化、社會化，并按照國民黨的黨義和政策精神來重新改組學校課程，造就各種專門人才。由于“黨化”二字易于引起爭議，在1928 年5 月召開的第一次全國教育會議上通過的《中華民國教育宗旨說明書》確定以“三民主義教育”為宗旨;1928 年8 月，國民黨中央訓練部擬定了《確定中國教育宗旨及教育標準案》;1929 年3 月，國民黨第三次全國代表大會則以制定教育方針和政策作為會議的重要議題，通過了《教育方針及其實施細則案》，并于1929 年4 月26 日由國民政府以《中華民國教育宗旨及其實施方針》通令頒行，其宗旨表述為:“中華民國之教育，根據(jù)三民主義，以充實人民生活，扶植社會生存，發(fā)展國民生計，延續(xù)民族生命為目的;務(wù)期民族獨立，民權(quán)普遍，民生發(fā)展，以促進世界大同?！保?4］1931 年9 月，國民黨中央執(zhí)行委員會常務(wù)會議又審議通過了《三民主義教育實施原則》，對各級各類學校的培養(yǎng)目標與實施綱要，分課程、訓育、設(shè)備等三項，都做了詳細的規(guī)定，具體包括初等教育(幼稚園小學)、中等教育(包括初中高中及相當程度之學校)、高等教育、師范教育、社會教育、蒙藏教育、華僑教育以及關(guān)于派遣留學生者等八個方面。如社會教育之目標是:“一、提供民眾知識，使具備現(xiàn)代都市及農(nóng)村生活的常識。二、增進民眾職業(yè)智能，以改善家庭經(jīng)濟，并增加社會生產(chǎn)力。三、訓練民眾熟悉四權(quán)，實行自治，并陶鑄其忠孝、仁愛、信義、和平之國民道德，以養(yǎng)成三民主義下的公民。四、注重國民體育，及公共娛樂，以養(yǎng)成其健全的身心。五、培養(yǎng)社會教育的干部人才，以發(fā)展社會教育事業(yè)?！保?5］

二是國民政府的教育立法。分三個階段:國民政府初期(1927—1937)的教育立法，根據(jù)《中華民國教育法規(guī)選編》提供的中華民國重要教育法規(guī)統(tǒng)計，國民政府初期頒布實施的教育法規(guī)就有500 多件，建立了涉及面廣、有完整框架的教育法律體系，具體包括教育行政組織的建立、對大學和私立學校進行整、制定教育規(guī)范、推進義務(wù)教育、對中小學教育體制進行改革和社會教育中的補習教育等方面;④國民政府中期(1937 －1945)的教育立法，根據(jù)《中國國民黨抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》，國民政府頒布了一系列應(yīng)對緊急情況下的教育法規(guī)，內(nèi)容涉及國民基礎(chǔ)教育、社會教育、高等教育、留學教育和邊疆教育等方面。例如，高等教育方面的法規(guī)有《師范學院規(guī)程》、《師范學院學生實習及服務(wù)辦法》、《師范學院學生教學實習辦法》、《文理法三學院各系課程整理辦法草案》、《文理法三學院共同科目表》、《公立專科以上學校戰(zhàn)區(qū)學生貸金暫行辦法》、《國立中等以上學校學生貸金暫行規(guī)則》、《非常時期國立中等以上學校及省立私立?？埔陨蠈W校規(guī)定公費生辦法》、《大學及獨立學院教員資格審查暫行規(guī)程》、《大學及獨立學院教員資格審查暫行規(guī)程施行細則》、《大學及獨立學院教員聘任待遇暫行規(guī)程》、《教育部設(shè)置部聘教授辦法》、《國內(nèi)?？埔陨蠈W校教授休假進修辦法》、《補助學術(shù)研究及獎勵著作發(fā)明案》、《教育部著作發(fā)明及美術(shù)獎勵規(guī)則》等。國民政府后期 (1945 －1949)的教育立法，根據(jù)《中華民國憲法》，對一些舊的教育法規(guī)條文進行修訂并頒布了一些新法規(guī)。例如:《戰(zhàn)區(qū)各省市教育復員緊急辦理事項》、《教育復員及接受敵偽教育文化機關(guān)等緊急處理辦法要項》、《收復區(qū)各縣市國民學校教員登記觀審訓練辦法》、《收復區(qū)專科以上學校畢業(yè)生頸審辦法》、《收復區(qū)?？埔陨蠈W校肄業(yè)學生處理辦法》、《修正收復區(qū)中等學校學生觀審辦法》、《收復區(qū)專科以上學校處理辦法》、《?？埔陨蠈W校復員后不能隨校遷移學生轉(zhuǎn)學辦法訓令》、《題審敵偽學校畢業(yè)生補充辦法》、《教育部訓育委員會章程》、《?？埔陨蠈W校訓育委員會規(guī)程》、《學生自治會規(guī)程》、《全國實施國民教育第二次五年計劃》、《國民學校法》、《國民學校及中心國民學校規(guī)則》、《各省市小學教員總登記及檢定實施要點》、《代用國民學校規(guī)程》、《國民學校教員檢定辦法》、《切實提高小學教員待遇辦法》、《國民學校教員任用待遇保障進修辦法》、《戰(zhàn)后各省市五年師范教育實施方案》及對《師范學校規(guī)程》的修正、《大學法》和《專科學校法》等。

三是國民政府的教育行政管理體制。1927年6 月，國民政府成立中華民國大學院，作為全國最高學術(shù)教育機關(guān)，管理全國學術(shù)及教育行政事宜。根據(jù)《大學區(qū)組織條例》和《中華民國大學院組織法》，設(shè)置大學委員會作為最高評議機構(gòu)，議決全國學術(shù)及教育上的一切重大問題;1928 年發(fā)布了《大學委員會組織條例》。推行大學院和大學區(qū)制的目的是使教育學術(shù)化，教育行政獨立，事權(quán)統(tǒng)一，使教職人員、圖書設(shè)備以及教育經(jīng)費等得到保障，但問題很多，遭到國內(nèi)教育界的紛紛指責。1928 年8 月，大學院更改為教育部，隸屬于國民政府行政院;12 月頒發(fā)《國民政府教育部組織法》，此后經(jīng)過10 次修訂，組織機構(gòu)逐漸充實和完善。1929年6 月廢除大學區(qū)制恢復省教育廳建制，1931年3 月23 日公布了《修正省政府組織法》，規(guī)定了省教育廳職權(quán);1945 年8 月抗戰(zhàn)勝利后，全國各省大多恢復了教育廳建制，教育行政逐漸納入正常軌道。此外，1928 年召開的第一次全國教育會議據(jù)根據(jù)本國實情、適合民生需要、提高學科標準、增高教育效率、謀個性之發(fā)展、使教育易于普及、留地方伸縮之可能等7 大原則，以1922 年的“新學制”為基礎(chǔ)，確定了新的學制系統(tǒng)即“戊辰學制”。其中，初等教育包括幼稚園與小學，根據(jù)《小學法》和《小學規(guī)程》，小學的修業(yè)年限是六年，前四年為初級小學，后二年為高級小學;中等教育仍沿用“三三”制，分初高兩級，但取消了分科制，并公布了《中學法》、《師范法》、《職業(yè)學校法》，規(guī)定這三種類型的學校有各自獨立的任務(wù)和目標，三者不能混設(shè)，并以年級制代替選科制;根據(jù)《大學組織法》和《大學規(guī)程》及?？茖W校的法規(guī)，高等教育機關(guān)包括大學、獨立學院、專科學校三種，允許國立、省立、私立，大學本科分文、理、法、教育、農(nóng)、工、商、醫(yī)八個學院，如果一所高校具備三個學院以上，且包括理、農(nóng)、工、醫(yī)學院之一可以稱為大學，不具備這個條件就只能稱為學院。

四是國民政府對教育的管理控制。措施之一是整飭學風，建立訓育制度，頒發(fā)了《整頓學風令》、《告誡全國學生書》、《中小學訓育主任辦法》、《小學訓育暫行標準》、《中學訓育暫行標準》、《各級學校黨義教師及訓育主任工作大綱》、《中等學校訓育主任公民教員資格審查條例》、《中等學校訓育主任公民教員登記規(guī)則》、《中等學校訓育主任公民教員工作大綱》、《中等學校訓育主任及公民教員工作成績考核辦法》、《中等以上學校導師制綱要》等。措施之二是實行童子軍訓練和軍訓，頒發(fā)了《初級中學童子軍管理辦法》、《童子軍戰(zhàn)時服務(wù)大綱》、《修正高中以上學校軍事教育方案》、《中國童子軍兼辦社會童子軍暫行辦法》等。措施之三是制定大中小學校的課程標準，實行教科書審查制度，如《幼稚園課程標準》、《小學課程標準》、《中學課程標準》、《教科圖書審查條例》、《組織教科書審查會章程》、《國立編譯館組織條例》和《辦事細則》等。措施之四是實行畢業(yè)會考制度，以“整齊小學、初級中學、高級中學”學生的畢業(yè)程度和“增進教學效率”的名義公布了《中小學畢業(yè)會考暫行規(guī)定》、《中學畢業(yè)會考規(guī)程》、《師范學校學生畢業(yè)會考暫行規(guī)程》、《?？漆t(yī)生學校學生學業(yè)成績考核辦法要點》等。措施之五是在農(nóng)村革命地區(qū)推行特種教育，擬訂了《贛閩皖鄂豫五省推行特種教育計劃》，其任務(wù)就是教、養(yǎng)、衛(wèi)三者兼施，具體地說:施行公民訓練，以糾正民眾思想;施行職業(yè)訓練，使農(nóng)民有生產(chǎn)的技能;施行自衛(wèi)訓練，使地方有自衛(wèi)的組織和力量。

五、中共領(lǐng)導下的人力資源開發(fā)與管理

中國共產(chǎn)黨早在1921 年成立初期就開始重視人力資源的開發(fā)與管理，如1921 年在上海舉辦的“平民女子學?！焙?922 －1927 年舉辦的“上海大學”以及其他各地共產(chǎn)主義小組創(chuàng)辦的工人學校等，為擴大黨員隊伍和開展早期革命活動造就了一批骨干力量和領(lǐng)導人才。黨領(lǐng)導下的人力資源開發(fā)與管理政策和具體舉措主要表現(xiàn)在如下幾個方面:

(一)國民教育或公民教育的理論與實踐

黨領(lǐng)導下的國民教育或公民教育的理論與實踐，可劃分為四個階段:

一是黨的創(chuàng)立時期。公民教育思想的孕育和初步實踐。突出表現(xiàn)為從建黨之前的從新國、新邦的基礎(chǔ)意義上認識新民、國民教育的要義向建黨之后的從為其革命追求尋求動力和強大社會基礎(chǔ)的實踐意義上認識公民與國民的教育轉(zhuǎn)變，其代表人物是最早一批黨的領(lǐng)袖和骨干，如陳獨秀、李大釗、毛澤東、鄧中夏等，他們認識到了公民、國民教育對于中華民族命運及其自身革命事業(yè)成敗的意義。

二是蘇維埃時期。局部執(zhí)政環(huán)境下比較嚴謹意義的公民教育理論形成和實踐展開。突出表現(xiàn)是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》不僅明確使用并界定了“公民”的概念和內(nèi)涵，從憲法層面規(guī)定了公民教育的權(quán)利，而且有較為廣泛深入的實踐，既有憲法規(guī)定的國家制度意義上的公民教育，又有民間零散自由的社會教育;既有在根據(jù)地民眾中的教育，又有在紅軍士兵中的宣傳教育;既有對民眾的思想政治教育，又有對工農(nóng)及軍隊的文化教育;既有系統(tǒng)的規(guī)范的學校教育，又有獨創(chuàng)的靈活多樣的分類教育。

三是陜甘寧時期。這是抗日民族戰(zhàn)爭特殊時期的公民教育實踐。中國共產(chǎn)黨主要是從保障革命成功的戰(zhàn)略、策略的高度認識宣傳民眾的意義，而黨在不同時期的任務(wù)和革命主題不同，因而不同時期的公民教育理論與實踐發(fā)展的主題、特色也不盡相同。陜甘寧時期，抗擊日本入侵，保衛(wèi)民族尊嚴與獨立，成為中國歷史發(fā)展中壓倒一切的主題，因此，黨在這一時期，公民教育理論與實踐的發(fā)展始終未脫離抗日救亡的軸心。特別是在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的感召下，基本能夠堅持對日抵抗政策的國民黨執(zhí)掌全國政權(quán)，而中國共產(chǎn)黨則在一定區(qū)域取得了“合法”的執(zhí)政地位，在一定范圍內(nèi)獨立地行使執(zhí)政權(quán)利，從而使中國共產(chǎn)黨能夠自由、從容地實踐其公民教育的思想。

四是解放戰(zhàn)爭時期的公民教育理論與實踐。強調(diào)“人民為行使政治上各項自由權(quán)利，應(yīng)受到政府的誘導與物質(zhì)幫助”。［16］具體包括有免于經(jīng)濟上偏枯與貪圖的權(quán)利;免于愚昧及不健康的權(quán)利;武裝自衛(wèi)的權(quán)利;邊區(qū)人民不分民族，一律平等的權(quán)利;婦女除有與男子平等權(quán)利外，還應(yīng)照顧婦女之特殊利益。特別是在解放區(qū)政權(quán)建設(shè)、人民軍隊建設(shè)、國統(tǒng)區(qū)民眾教育工作、瓦解敵軍工作以及學校教育等方面成功地進行了公民教育的實踐，為贏得人民解放戰(zhàn)爭的勝利，創(chuàng)造了有利的條件。

(二)人力資源開發(fā)的途徑與措施

事實上，中國共產(chǎn)黨成立之前的早期共產(chǎn)主義者就開始關(guān)注勞動教育問題，如李大釗在《勞動與教育問題》一文中指出現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展除了工人生活改善外，其文化教育生活也必須相應(yīng)提高，特別是“像我們這樣教育不昌、知識貧弱的國民，勞工補助教育機關(guān)，尤是必要之必要”，［17］強調(diào)在教育上人人機會均等，勞動者必須有受教育的機會，提倡平民主義和平民主義教育，要使全國人民不論何時何地都有研究學問的機會。因此，在中共二大前后，中國共產(chǎn)黨明確提出了新民主主義教育的綱領(lǐng)，從理論和實踐上比較全面地回答了新民主主義教育的指導思想、原則、方向、內(nèi)容、方法和形式等許多問題，確定了教育在人力資源開發(fā)與管理中的地位和作用。具體來說，中共有關(guān)人力資源開發(fā)的途徑與措施表現(xiàn)在如下幾個方面:

一是兒童教育。據(jù)江西、福建、粵贛革命根據(jù)地統(tǒng)計，在2932 個鄉(xiāng)中，有列寧小學3052所，學生89710 人，平均每鄉(xiāng)有小學一所以上;其中，興國縣學齡兒童總數(shù)是20969 人(內(nèi)男12076 人，女8893 人)，進入列寧小學的12806人(內(nèi)男生8825 人，女生3981 人)，入學率達61%以上;而在國民黨統(tǒng)治區(qū)，入學兒童不到10%，就是號稱“教育發(fā)達”的江蘇省也只到13%。到解放戰(zhàn)爭初期，各解放區(qū)的小學教育又有了進一步的發(fā)展，如陜甘寧邊區(qū)，1946 年有普通小學295 所，民辦小學1038 所，完全小學62 所，學生近30 萬人;華北解放區(qū)，1949年有初小、高小51900 多所，學生325 萬人，小學教師達76600 人。［18］

二是工農(nóng)群眾教育。如夜校、補習學校、識字班、半日學校、識字牌、俱樂部、冬學等，組織形式多種多樣，其主要使命是掃除工人、農(nóng)民中的文盲，提高工農(nóng)群眾的政治覺悟和文化知識水平，喚起千百萬工農(nóng)群眾投入革命。為此，蘇區(qū)教育人民委員部還連續(xù)頒發(fā)了《識字班辦法》、《夜學及半日學校辦法》、《業(yè)余補習學校辦法》，以及《俱樂部綱要》等文件，對識字班、夜學、半日學校、業(yè)余補習學校、俱樂部等群眾教育的組織形式、施教對象、教員、教材和教學方法都做了具體的規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計，僅中央蘇區(qū)的補習學校就有4560 多所，學員達10． 8 萬人，識字組23286 個，組員12 萬人，俱樂部1917 個，參加活動的固定會員就有9300 多人。［19］

三是干部教育。革命年代，一切工作都應(yīng)該服從服務(wù)于戰(zhàn)爭，而首要的是做好干部教育工作，重點培養(yǎng)大批黨政軍各方面的領(lǐng)導干部，始終把干部教育放在首位，并確定了“干部教育第一”的原則。1942 年中共中央發(fā)布的《關(guān)于在職干部教育的決定》對該原則做了明確闡述:“在目前條件下，干部教育工作在全部教育中的比重，應(yīng)該是第一位的;而在職干部教育工作在全部干部教育工作中的比重，又應(yīng)該是第一位的。這是因為一切工作，包括國民教育工作在內(nèi)，都須經(jīng)過干部去做，‘在政治方針決定之后，干部就是決定一切的因素’;如不把干部教育工作看得特別重要，把他放在全部教育工作中的第一等地位，就要犯本末倒置的錯誤了。”［20］干部教育的具體方式有三種即學校干部教育、在職干部教育和干部訓練班教育。

(三)知識分子政策及其實施

知識分子問題始終是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本問題，歷來為黨和政府高度關(guān)注。有關(guān)黨的知識分子政策的演變，可分為三個階段:

一是知識分子政策的初步形成(1921.7—1927.7)。盡管黨的“一大”沒有把知識分子問題列為一項議事日程，但在關(guān)于黨的性質(zhì)、黨的組織原則和黨的組成成分問題的討論中，都涉及到知識分子在中國共產(chǎn)主義運動中的地位和作用問題，并且各方發(fā)生了激烈的爭論。其中，以李漢俊為代表，看到了“五四運動”和各地共產(chǎn)主義小組中知識分子的先鋒隊作用，提出建立純知識分子的馬克思主義研究和宣傳的合法組織，認為現(xiàn)在黨首先要用馬克思理論武裝知識分子，然后再大力組織和教育工人，提高他們的階級覺悟，推動無產(chǎn)階級革命，因而目前黨的工作重心應(yīng)放置于知識分子中。而以劉仁靜為代表，反對過分強調(diào)知識分子的革命性和橋梁作用，認為黨的工作重心應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)工人，主張在工人群眾中發(fā)展黨員，建設(shè)組織。結(jié)果是大會通過的中國共產(chǎn)黨黨綱關(guān)于黨員的條件規(guī)定:只要承認本黨黨綱和政策并愿成為忠實的黨員者，不管是知識分子還是工人，經(jīng)黨員一人介紹，均可按受為黨員。但由于黨內(nèi)思想上并沒有統(tǒng)一，因而必然還要在今后的發(fā)展過程中，不斷討論和作出相應(yīng)變動的決議。例如，“二大”關(guān)于知識分子問題的爭論仍然是會議討論的焦點之一，并從1922 年底開始，圍繞“知識分子在民主革命中的地位、作用和持點”問題在黨內(nèi)開展了持續(xù)一年之久的大討論。代表性觀點有張國燾的《知識分子在政治上的地位及其責任》，瞿秋白的《政治運動與知識階級》，劉仁靜的《青年共產(chǎn)主義運動在中國的意義》和《再論學生運動與工人運動答存統(tǒng)》，施存統(tǒng)的《本團的問題》。通過討論，不僅重新認識和肯定了知識分子的革命性，而且開始運用馬克思主義理論闡述了知識分子問題的各個方面，主要表現(xiàn)為1924 年鄧中夏發(fā)表的《我們的力量》和惲代英連續(xù)發(fā)表的《中國革命的基本勢力》、《造黨》、《我們現(xiàn)在應(yīng)該如何努力?》、《學生運動》等一系列文章。特別是1925 年1 月召開的“四大”，第一次以黨的決議的形式明確肯定了知識分子在中國革命運動中的重要地位和作用。同年12 月，毛澤東發(fā)表的《中國社會各階級的分析》，標志著黨的知識分子理論和政策的初步形成。1927 年4、5月間召開的“五大”對知識分子問題更有獨到的見解，強調(diào)要“努力擴大黨的數(shù)量，并吸收產(chǎn)業(yè)工人、進步農(nóng)民和革命的知識分子到黨的隊伍中來”，［21］確保中國共產(chǎn)黨成為一個全國性的有廣泛群眾基礎(chǔ)的大黨。

二是知識分子政策的曲折發(fā)展(1927.7—1935.1)。由于l927 年大革命失敗后黨內(nèi)“左”傾冒險主義錯誤的影響，導致黨在知識分子問題上的“左”傾錯誤。例如，在八七會議通過的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會告全黨黨員書》及其相關(guān)決議案中，表現(xiàn)出強烈的對知識分子的不信任感，并且不加區(qū)別地把知識分子等同于機會主義，認為這種機會主義是造成大革命失敗的原因。他們認為，黨的指導機關(guān)和許多工會之中絕大多數(shù)是知識分子及小資產(chǎn)階級的代表而不是工人，因而自省委以下各級黨部委員會都應(yīng)當注意提拔工人同志到黨部委員會里負重大責任，借此肅清其中機會主義的成分。在此基礎(chǔ)上，形成了以排擠知識分子為主要內(nèi)容的黨的整肅、改組、重建組織尤其是指導機關(guān)的基本方針。特別糟糕的是這種知識分子政策在執(zhí)行過程中把與機會主義作斗爭看成了簡單的人事撤換，把工人干部當作偶像，片面強調(diào)領(lǐng)導機關(guān)工人化，黨內(nèi)甚至還出現(xiàn)了“以前的黨是知識分子的，現(xiàn)在工人群眾應(yīng)當奪回來”的極端錯誤的論調(diào)。［22］到了1928 年黨的“六大”時，無論從思想形態(tài)上，還是具體政策上，這些錯誤認識和“左”傾政策，都發(fā)展到一個新的境地和高度，如參加會議的75 個代表中，就有41 人是工人;而在會議選出的36個中央委員中則有21 人是工人。值得慶幸的是黨的政策并不是一概反對黨內(nèi)和干部中的知識分子，如會議通過的《中國共產(chǎn)黨組織決議案草案》在“在關(guān)于干部的工人化”一節(jié)中明確指出:“如以為每個知識分子一定會犯機會主義的錯誤，而每個工人一定能定出正確的布爾什維克的路線的觀念，也是不對的?！保?3］但在“左”傾中央的領(lǐng)導下，不信任和排擠打擊知識分子黨員和干部的“左”傾錯誤是不可能得到糾正的，而且后來發(fā)展的更加嚴重。特別是1931 年黨的六屆四中全會以后將這種否定、排斥知識分子的“左”傾錯誤理論及政策推向一個更加系統(tǒng)、完備的階段，黨的知識分子工作出現(xiàn)了令人痛心的失誤。

三是知識分子政策的逐漸成熟(1935.1—1949.10)。1935 年1 月遵義會議的召開，不僅結(jié)束了“左”傾錯誤在中央的統(tǒng)治，也意味著黨對知識分子的政策開始發(fā)生變化和調(diào)整，一方面全力糾正排斥和打擊知識分子的“左”的關(guān)門主義傾向，另一方面清除王明、張國煮等人在知識分子政策上的惡劣影響，對黨的知識分子政策進行了全面地撥亂反正。如1935 年8月召開的政治局會議提出要設(shè)立紅軍大學與高級黨校，認為培養(yǎng)大批的軍事與政治干部是中心工作之一;黨中央到達陜北后，為使廣大青年參加到抗日救亡運動與爭取民主自由的斗爭中來，為吸收大批知識青年到邊區(qū)參加工作，中央先后提出了一系列關(guān)于對待知識分子的決定、指示和政策。于是，全國各地，遠至海外的華僑，成千上萬的熱血育年、知識分子懷著滿腔的愛國熱情和崇高的革命理想，跋山涉水，沖破重重封鎖，紛紛奔赴延安和各個抗日根據(jù)地。僅在1938 年5 月至8 月的3 個月時問里，經(jīng)西安八路軍辦事處赴延安的知識青年就有2288 人之多。［24］為了培養(yǎng)更多的抗日干部和各種建設(shè)人才，每個根據(jù)地都要盡可能地開辦大規(guī)模的干部學校，如陜北公學(1937 年)，魯迅藝術(shù)文學院 (1938 年)，華北聯(lián)合大學(l939 年)，醫(yī)科大學 (1940 年)，延安大學(l941 年)等，特別是抗日軍政大學先后在延安、淮北、蘇北、鄂豫皖等抗日根據(jù)地成立了12 所分校，總校和分校在抗戰(zhàn)期間先后辦了8期，共培養(yǎng)了20 萬軍政干部。進入解放戰(zhàn)爭時期，黨更加重視知識分子工作，使抗日戰(zhàn)爭時期制定的正確的知識分子政策得到進一步的豐富和發(fā)展，出臺了一系列行之有效的政策和措施。例如，隨著人民政府接管一切公私學校、科研機構(gòu)、醫(yī)院和文化教育機關(guān)等，也接收了200 多萬知識分子。為此，黨采取了“包下來”的政策，不僅給他們飯吃、給安排工作，以安定其生活，而且招收失學失業(yè)的知識分子和青年學生進行短期訓練后，予以安置，從而極大地調(diào)動了知識分子的積極性和工作熱情，為建國后我國進行經(jīng)濟建設(shè)所需要的大批經(jīng)濟文化人才，奠定了雄厚的人才基礎(chǔ)。

【注 釋】

①在中央設(shè)十二局:一法律據(jù)，二稅計局，三學校局，四農(nóng)商局，五工務(wù)，六礦政局，七鐵路局，八郵政局，九造幣局，十游歷局，十一社會局，十二武備局。議定新政，皆交十二局施行。在地方則每道設(shè)一新政局，照主考學政及洋差體例，不拘官階，隨帶京銜，準其專折奏事。每縣設(shè)一民政局，會同地方紳士公議新政。參見:沈云龍主編: 《戊戌變法檔案史料》，文海出版社有限公司，民國六十五年 (1976)版，第7 －8 頁。

②太平天國早期，爵位授予較嚴格，僅設(shè)王侯兩級，封有東西南北翼燕豫七王，頂天、護天、佐天、衛(wèi)天、補天、靖胡、定胡、平胡等十余侯，燕王、豫王后改為頂天燕、護天豫兩爵，后期又封義安福爵，與燕豫侯合稱六爵，其位次高低順序為義安福燕豫侯。受封者可以在爵前加“天”字，再冠一字以示區(qū)別，如應(yīng)天福、贊天燕等。太平天國后期，對女官也有封六爵者，但受封者是在爵名前加一“貞”字以示區(qū)別，如女貞義、女貞安等。

③據(jù)記載，太平天國勛位制度大致分四種情況:一是凡屬金田起義者，無論其職位大小，均稱“功勛加一等”;二是凡自金田起義后參加太平軍，從永安突圍北上的，無論其職位大小，均稱“功勛”;三是凡參加攻打揚州三汊河戰(zhàn)役者，無論其職位大小，均稱“平胡加一等”;四是凡監(jiān)試一次、二次、三次者，則稱“監(jiān)試加一等”、“監(jiān)試加二等”、“監(jiān)試加三等”。如果是參見上述三個戰(zhàn)役中兩個以上者，或攻克城池，或另建新功，或再充監(jiān)試，立有多項功績者，則在原勛位等級的基礎(chǔ)上再加勛位或加等;但如有過失，則要降等。

④具體舉措:第一，通過頒布《國民政府教育行政委員會組織法》、《中華民國大學院組織法》、《大學區(qū)組織條例》等法規(guī)，完成了教育行政組織的建立。第二，通過頒布《大學組織法》、《?？茖W校組織法》、《私立學校規(guī)程》、《學位授予法》等法規(guī)，對大學和私立學校進行整頓，制定了教育規(guī)范。第三，對中小學教育體制進行改革，主要法規(guī)有《小學法》、《中學法》、《職業(yè)學校法》、《師范學校法》及其配套的《小學規(guī)程》、《中學規(guī)程》、《職業(yè)學校規(guī)程》、《師范學校規(guī)程》等。第四，推進義務(wù)教育和社會教育中的補習教育，主要法規(guī)有《第一期實施義務(wù)教育辦法大綱》、《短期義務(wù)教育實施辦法》、《實施義務(wù)教育暫行辦法大綱》及其《實施義務(wù)教育暫行辦法大綱實行細則》、《民眾學校辦法大綱》、《識字運動宣傳計劃大綱》、《職業(yè)補習學校規(guī)程》、《各省推行職業(yè)補習教育辦法大綱》等。

［1］ 李紅巖. 半殖民地半封建理論的來龍去脈［N］. 北京日報，2004 －03 －08 (02).

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