馮惠芹

【摘 要】2013年，人力資源社會保障部、財政部、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)文《關于進一步做好行業(yè)、企業(yè)社會保險納入地方管理工作的通知》（人社部發(fā)[2013]66號），文件明確要求“行業(yè)、企業(yè)社會保險納入地方管理工作，從2013年開始，在2年之內(nèi)完成。”2015年是鐵路行業(yè)向地方移交的關鍵年頭。代管單位應隨時做好移交準備工作。筆者結(jié)合自己工作就此問題進行了探討。

【關鍵詞】醫(yī)療保險；代管；封閉運行；出路

一、鐵路行業(yè)醫(yī)療保險封閉運行的歷史背景

鐵路行業(yè)醫(yī)療保險封閉運行源于養(yǎng)老保險。1998年國務院決定將行業(yè)企業(yè)封閉運行中的養(yǎng)老保險移交地方管理，打破了長期以來桎梏國家社會保障體系發(fā)展的封閉運行格局。同年，為加快醫(yī)療保險制度改革，國家出臺《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)[1998]44號文件），文件指出“鐵路、電力、遠洋運輸?shù)瓤绲貐^(qū)、生產(chǎn)流動性較大的企業(yè)及其職工，可以相對集中的方式異地參加統(tǒng)籌地區(qū)的基本醫(yī)療保險”。1999年，當時的勞動和社會保障部又專門對鐵路系統(tǒng)參加基本醫(yī)療保險發(fā)文《關于鐵路系統(tǒng)職工參加基本醫(yī)療保險有關問題的通知》（勞社部發(fā)[1999]20號），其中規(guī)定：“各運輸企業(yè)一般以鐵路分局（總公司）、直管站段的鐵路局為單位，集中參加分局、路局注冊所在統(tǒng)籌地區(qū)的基本醫(yī)療保險”。國家一系列文件的出臺旨在加快推進鐵路行業(yè)醫(yī)療保險封閉運行納入地方統(tǒng)籌管理步伐。但在具體實施過程中，由于鐵路行業(yè)與地方各種交錯復雜的利益因素不愿意分散到地方管理，地方政府也因鐵路局機構(gòu)龐大，參保人員尤其是退休人員人數(shù)眾多，基金負擔過重，接收機構(gòu)存在爭議，加之不同統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)療保險的繳費和待遇標準差距較大，導致醫(yī)療保險向地方移交步履蹣跚甚至停滯不前。至此，鐵路行業(yè)目前仍執(zhí)行“自籌資金、自我管理、支出平衡、封閉運行”的醫(yī)療保險管理模式。

2003年底，根據(jù)國資委、原鐵道部有關文件精神，原隸屬于北京鐵路局、鄭州鐵路局、成都鐵路局、濟南鐵路局、沈陽鐵路局的建筑施工類的站段（公司）統(tǒng)一劃歸中國鐵路工程總公司。因種種原因，這些整建制脫離鐵路系統(tǒng)的工程施工單位基本醫(yī)療保險未能一同移交屬地醫(yī)保機構(gòu)管理，仍延續(xù)在原鐵路局參保，由鐵路局代管，實行“統(tǒng)一繳費、分帳管理，超支自付”的管理模式。從長遠看，這種代管模式為企業(yè)職工享受公平的醫(yī)保待遇留下了隱患，同時也對脫離鐵路的建筑施工企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展帶來一定的困境。

二、欠費給企業(yè)帶來的困境

近幾年，基于國家對基本建設投資政策的影響，中國中鐵股份有限公司（原中國鐵路工程總公司）下轄的個別三級施工企業(yè)因經(jīng)營困難，出現(xiàn)了基本醫(yī)療保險欠費問題，對此相關鐵路局采取過一些過激措施，比如中斷職工個人帳戶基金計入、暫停代管單位職工到定點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)等行為，給企業(yè)和諧發(fā)展帶來不穩(wěn)定因素，職工享受基本醫(yī)療保險的合法權(quán)益也受到直接影響。

三、基金超支給企業(yè)帶來的困境

由于我國鐵路發(fā)展的歷史原因，脫離鐵路的建筑施工企業(yè)普遍存在企業(yè)退休人員相對在職人員比例偏高的問題，平均比例為0.88：1。按照基本醫(yī)療保險業(yè)內(nèi)經(jīng)驗數(shù)據(jù)，退休人員相對在職人員合理比例應為0.33：1，超出這個拐點就會引起基金負擔過重而發(fā)生收支失衡。而鐵路行業(yè)對代管單位一刀切實行“統(tǒng)一繳費、分帳管理，超支自付”的不合理政策發(fā)生的基金超支情況一味要求補齊超支，短期內(nèi)難以得到根本解決。

四、職工就醫(yī)和醫(yī)保關系轉(zhuǎn)移給企業(yè)帶來的困境

1.在醫(yī)療保險關系轉(zhuǎn)移工作實踐中，職工因工作調(diào)動跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移的，其在鐵路行業(yè)的醫(yī)保繳費年限普遍得不到轉(zhuǎn)入地醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)的認可；而醫(yī)保關系由路外轉(zhuǎn)入路內(nèi)的，由于鐵路行業(yè)目前對參保年限無明確限制，基金處于封閉運行狀態(tài)也無法合并調(diào)入職工在原單位的帳戶基金及參保年限，只能按新參保模式處理。種種不對等因素導致醫(yī)療保險關系轉(zhuǎn)移難、接續(xù)更難，影響了職工的醫(yī)療保險權(quán)益。

2.在職工就醫(yī)過程中，雖然目前很多鐵路局健全了醫(yī)療保險信息系統(tǒng)，發(fā)行了醫(yī)療保險卡，但由于醫(yī)療保險信息系統(tǒng)與地方分割，鐵路行業(yè)內(nèi)部的定點醫(yī)院和藥店相對較少且很多分布在鐵路沿線，“定點醫(yī)院和藥店少，好醫(yī)院更少；看病難，轉(zhuǎn)院更難”是大多鐵路職工包括代管單位職工的共同訴求。異地就醫(yī)的退休職工及長期在外地工作的在職職工及轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院人員均無法享受即時結(jié)算，醫(yī)療費仍處于職工先墊付、后報銷的傳統(tǒng)結(jié)算模式。

隨著國家醫(yī)療保險制度改革的不斷發(fā)展和深入，鐵路醫(yī)保封閉運行的問題和弊端日漸突現(xiàn)，與地方相比，鐵路行業(yè)在社保政策執(zhí)行力度、參保人員覆蓋范圍、待遇水平提升及基金抗風險能力等方面均弱于地方。為體現(xiàn)《社會保險法》的公平性，保障醫(yī)?；鹂癸L險能力最大化，保障鐵路參保職工享受到國家統(tǒng)一公平的醫(yī)保待遇，鐵路行業(yè)應盡早將企業(yè)內(nèi)部封閉運行的醫(yī)保納入地方管理。作為在夾縫中生存的代管單位醫(yī)療保險如何搭乘移交這趟順風車，擺脫企業(yè)醫(yī)療保險代管之困局，筆者認為可從移交方式、政策支持、屬地移交三個方面找出路。

五、相應對策

1.隨鐵路局基本醫(yī)療保險向地方移交。2013年，人力資源社會保障部、財政部、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)文《關于進一步做好行業(yè)、企業(yè)社會保險納入地方管理工作的通知》（人社部發(fā)[2013]66號），文件明確要求“行業(yè)、企業(yè)社會保險納入地方管理工作，從2013年開始，在2年之內(nèi)完成。采取過渡措施的地區(qū)，可在3年內(nèi)實現(xiàn)待遇銜接和并軌運行?！边@樣看來，2015年是鐵路行業(yè)向地方移交的關鍵年頭。代管單位應緊盯鐵路局移交動向，密切與地方政府保持聯(lián)系，采取隨鐵路局一起向地方移交的方式，隨時做好移交準備工作。

2.依靠企業(yè)、政府，依據(jù)法律、法規(guī)，化解目前困局。針對前面提到的中國中鐵股份有限公司所屬個別三級施工企業(yè)經(jīng)營困難欠繳醫(yī)保費帶來的困局，三級企業(yè)在提高自身經(jīng)營管理水平，持續(xù)提升企業(yè)盈利能力的前提下，一方面依靠直管二級企業(yè)政策、資金、人力資源等方面的扶持；另一方面加強與鐵路局醫(yī)保機構(gòu)的溝通聯(lián)系，在取得對方理解、信任的情況下，制定清欠計劃，逐步分期分批解決欠費問題，杜絕欠費增量，減少欠費存量，逐步化解參保困局。

針對基本醫(yī)療保險基金超支問題，應從以下幾個方面與鐵路局交涉。一是形成超支的主因是退休人員較多，而大多退休人員是2003年底從路局分離前，就已經(jīng)參加了鐵路局的醫(yī)療保險，可以說為鐵路局的發(fā)展壯大做出了應有的貢獻，一大批退休職工為此付出了畢生的精力。因此，在超支問題上應考慮歷史因素，而不應全部由分離后的施工企業(yè)承擔。二是鐵路局建立的基本醫(yī)療保險是經(jīng)地方政府批準的，從某種意義上講，鐵路局醫(yī)保也是省直醫(yī)保的分支，間接代表政府行使基本醫(yī)療保險的職能，而基本醫(yī)療保險的根本屬性就是保基本，惠民生。單位和職工參加醫(yī)療保險，就是以豐補欠、化解風險，如果超支自負，就失去了保險的真正意義。三是《社會保險法》規(guī)定，對社?；鸸芾硗ㄟ^預算實現(xiàn)收支平衡，政府在基金支付不足時，給予補貼。醫(yī)療保險基金實行的是“以收定支，收支平衡”的原則，而非“以支定收，超支自負”模式。政策既不允許通過追繳超支解決基金不足問題，也不允許經(jīng)辦機構(gòu)單方面提高繳費比例解決基金不足問題。

3.在不增加企業(yè)成本的前提下，二、三級施工企業(yè)醫(yī)療保險可按屬地化原則向所在地市移交。對施工企業(yè)所在地設在非省會城市的二、三級公司，不能在統(tǒng)籌級別上一味緊盯省級統(tǒng)籌，在條件成熟的地方，二、三級公司可以主動與地方政府接洽，在不增加企業(yè)成本的前提下，基本醫(yī)療保險可考慮由鐵路行業(yè)代管轉(zhuǎn)為就近參加屬地市級統(tǒng)籌管理。屬地參保不僅可以更緊密地與所在地政府保持良好關系，對企業(yè)持續(xù)發(fā)展有利，更大的益處是方便職工看病就醫(yī)，徹底改變“企業(yè)保障”負擔重的窘境。

隨著黨中央、國務院全面深化改革的措施不斷深入，督查各級政府落實中央政策的力度不斷增強，加之本屆政府“抓鐵留印、踏石有痕”的執(zhí)政力度，相信地方政府在落實黨中央、國務院政策法規(guī)過程中，會將落實《關于進一步做好行業(yè)、企業(yè)社會保險納入地方管理工作的通知》（人社部發(fā)[2013]66號）文件精神提上議事日程，代管單位也應積極主動與鐵路行業(yè)、地方政府溝通，變被動為主動，讓醫(yī)保制度盡顯“大數(shù)法則”之威，讓鐵路職工及代管建筑施工企業(yè)職工早享全民醫(yī)保之福、改革之紅利。

參考文獻：

董曙輝.醫(yī)保封閉運行的困境與出路. 中國社會保障， 2014，（01）.