作者簡介：萬昉，河南財經(jīng)政法大學，專業(yè)：2013級，民商經(jīng)濟法學院，經(jīng)濟法學。

摘要：環(huán)境影響評價制度在我國實施以來，對經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用。企業(yè)經(jīng)營、工業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟行為多受到國家或地區(qū)政策、戰(zhàn)略目標的影響，長期來看會對環(huán)境產(chǎn)生巨大的影響。實現(xiàn)戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的公眾參與，將有利于政府進行更合理、科學的規(guī)劃決策，將地區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展有機結(jié)合。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略規(guī)劃；環(huán)境影響；評價；公眾參與

將環(huán)境影響評價方法應用于政策、計劃和規(guī)劃的制定中，即戰(zhàn)略環(huán)境評價。20世紀70年代，美國以制度形式將戰(zhàn)略環(huán)境影響評價確定下來。直至20世紀90年代，英國學者泰里夫等在其合著的《戰(zhàn)略環(huán)境評價》一書中，將戰(zhàn)略環(huán)境評價正式定義為：“戰(zhàn)略環(huán)境評價可以看成是環(huán)境影響評價在政策、計劃和規(guī)劃層次上的應用，是對一項政策計劃或規(guī)劃及其替代方案的環(huán)境影響進行的正式的、系統(tǒng)的和綜合的評價過程。”

一、我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與制度的現(xiàn)狀

（一）我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價及公眾參與制度的產(chǎn)生與發(fā)展

在我國，針對項目建設(shè)的環(huán)境影響評價制度經(jīng)過三十多年的探索與實踐，形成了一套較為完整的由法律、行政法規(guī)和部門法律規(guī)章所組成的建設(shè)項目環(huán)境影響評價法律體系。但關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的理論研究和實踐經(jīng)驗較欠缺。

2003年實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中第七、八和十一條規(guī)定了政府及其有關(guān)部門進行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃過程中，應當組織進行環(huán)境影響評價，并應對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。將公眾參與制度引入戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，標志著環(huán)境影響評價制度進入了新的發(fā)展階段。

2015年實施的新環(huán)保法第十四條規(guī)定政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。但仍沒有具體的實施方法或指導意見。總體來看，戰(zhàn)略環(huán)評的公眾參與仍處于缺位狀態(tài)。

（二）國外戰(zhàn)略環(huán)境影響評價及公眾參與制度現(xiàn)狀

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的目的在于使政府的戰(zhàn)略規(guī)劃更符合環(huán)境實際，從宏觀上更具有長遠性、可持續(xù)性，防止產(chǎn)生重大決策失誤。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價方面，國外實踐開始的較早。

美國在1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》中，第一次把環(huán)境影響評價制度在國家環(huán)境政策中確定下來，并規(guī)定：對人類環(huán)境有顯著影響的每一項政策或立法建議以及聯(lián)邦所要確定的重大行動中，均應由負責官員提供關(guān)于該行動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響說明。并要求領(lǐng)導機構(gòu)必須將環(huán)境影響報告書公布在《聯(lián)邦公報》上，并分送有關(guān)各方征求意見。同時通過舉行公開聽證會來征求意見，相關(guān)機構(gòu)通過新聞媒介發(fā)布環(huán)評消息和聽證會的時間和地點。

加拿大在1992年頒布的《環(huán)評法》中規(guī)定公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)和聽證會發(fā)表自己的意見，并明確了環(huán)境評價署必須在網(wǎng)站上公布獲得環(huán)評報告的日期、方式、提交意見的最后期限和方式等要求，方便公眾及時查閱和提出意見。

（三）我國現(xiàn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價中公眾參與制度的問題

目前，我國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價仍缺乏明確的公眾參與指導文件，導致公眾參與在廣度、深度、形式、內(nèi)容等方面仍存在諸多問題。具體表現(xiàn)為：

1.公眾參與的重要性長期以來未能引起足夠的重視。如：在查閱河南省環(huán)保廳和鄭州市環(huán)保局官方網(wǎng)站過程中，并未找到公眾參與的相關(guān)板塊。河南省環(huán)保廳網(wǎng)站僅公示對項目的審批意見，且公眾參與欄均未填寫公眾參與工作情況。此外，未對環(huán)評報告書進行公示，公眾無法查閱。鄭州市環(huán)保局官方網(wǎng)站上雖設(shè)有咨詢板塊，但筆者嘗試提問卻未在網(wǎng)頁顯示，也未收到相關(guān)回復。

2.公眾參與戰(zhàn)略環(huán)境影響評價難以獲得預期效果。由于戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃可能涉及某領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，而公眾調(diào)查結(jié)果往往由于參與人員知識水平參差、參與樣本數(shù)量較少而不能評為價提供數(shù)據(jù)支持或成為評價結(jié)論的有力依據(jù)。

3.公眾參與方案的設(shè)計和實施具有一定盲目性和隨意性。由于沒有完善的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與制度，即使政府制定規(guī)劃或政策希望通過公眾參與制度了解公眾意愿，也難以通過科學的方式進行方案設(shè)計獲得評價結(jié)果。2006年頒布實施的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》未涉及戰(zhàn)略環(huán)評公眾參與的內(nèi)容，使戰(zhàn)略環(huán)評的公眾參與在實踐中得不到合理的引導。

4.信息傳導機制不明確。政府進行戰(zhàn)略決策時通常不會考慮公眾意愿，即使有公眾參與決策的機會，公眾獲得信息的途徑十分有限，且只能單向地表述觀點和看法，但很少被告知其意見或建議是否被采納。同時，公眾獲得的信息相對滯后，也給戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與工作的開展帶來障礙。

二、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與制度構(gòu)建設(shè)想

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：全面深化改革、完成和發(fā)展中國特色社會主義制度、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。依法行政是依法治國的重要組成部分，對全面推進依法治國、建設(shè)法治政府具有重要作用。公眾參與戰(zhàn)略環(huán)評是體現(xiàn)我國民主政治的有力證明、是實現(xiàn)依法行政的重要舉措。將戰(zhàn)略環(huán)評的公眾參與以制度形式確定下來十分必要。

（一）進一步完善戰(zhàn)略影響環(huán)境評價制度

1.建立并完善環(huán)境影響評價法律責任制度。我國現(xiàn)階段主要通過行政處罰來追究當事人的法律責任，但這不足以對可能造成環(huán)境破壞、危害公眾健康的嚴重違反環(huán)境影響評價制度的行為進行有效打擊。應明確罰則，對未按規(guī)定執(zhí)行環(huán)境影響評價的規(guī)劃編制機關(guān)，規(guī)定相應的法律責任。

2.在戰(zhàn)略環(huán)境影評價報告書中提出替代方案。環(huán)境影響評價的目的在于通過商討、評價而最終確定對環(huán)境保護和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展效用最大的發(fā)展項目。因此，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價報告書中，應將戰(zhàn)略環(huán)評項目的替代方案作為一項重要內(nèi)容，以便于通過各種方案的權(quán)衡來作出最佳決策。

（二）制定戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與細則

1.參照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》確立戰(zhàn)略環(huán)境評價公眾參與制度“公開、平等、廣泛、便利”原則，指導戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與的制度建立和工作實踐。

2.完善戰(zhàn)略環(huán)境影響評價信息公開制度。環(huán)境知情權(quán)是公眾行使決策參與權(quán)的基礎(chǔ)，應進一步完善信息公開制度，滿足公眾了解國家戰(zhàn)略規(guī)劃的需要。應將相關(guān)信息通過適當?shù)男问较蚬瘛⑾嚓P(guān)國家機關(guān)和社會團體等主體發(fā)布，并明確戰(zhàn)略環(huán)境影響評價應公開的內(nèi)容、途徑、時間、公眾參與的方式、期限等。

3.建立公眾意見反饋制度。重視各公眾參與主體的意見和建議，建立意見采納反饋制度，保證參與者可以及時了解對其的采納情況。同時及時反饋戰(zhàn)略實施或政策落實的進展情況，保障公眾的監(jiān)督權(quán)利，促進確立良好的信息溝通和互動機制。

（三）其他應注意的問題

1.了解戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與的特殊性。與項目環(huán)境影響評價不同，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價多采用宏觀視角，涉及范圍廣且影響深遠，直接影響到國家、地區(qū)或者行業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大決策。因此參與決策的主體應包含各部門、各層級和各類主體或群體的代表，特別是相關(guān)政府部門和專業(yè)研究機構(gòu)。同時，賦予普通公民跟蹤評價和監(jiān)督的權(quán)利，保障戰(zhàn)略決策的落實。

2.參與方式的多樣化。電子信息技術(shù)的迅速發(fā)展，使通過各種現(xiàn)代化手段公布環(huán)境影響評價的相關(guān)信息成為可能。利于擴大信息傳播的范圍，使更多公民參與評價和監(jiān)督，同時規(guī)避了原有信息張貼、發(fā)放紙質(zhì)問卷造成的資源浪費。還有助于提升效率、降低成本。配合原有聽證會、座談會等方式，更好地完成戰(zhàn)略環(huán)境影響評價公眾參與工作。

戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的公眾參與制度的完善和發(fā)揮效用還需要做許多工作，需要國家、公民的共同重視和不懈努力。（作者單位：河南財經(jīng)政法大學）