曲楠楠

摘 要：新預(yù)算法的出臺(tái)是國家法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，更是財(cái)政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事。新預(yù)算法在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破與創(chuàng)新，但是，本次預(yù)算法修改仍存在很多不足，后續(xù)完善空間還很大。本文在預(yù)算法修改的背景下，探討新預(yù)算法的創(chuàng)新與不足，并且就進(jìn)一步完善預(yù)算法提出建議。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；創(chuàng)新；不足；完善

1 預(yù)算法修改的背景

《預(yù)算法》素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，規(guī)范一國政府全面的收支行為，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面。、修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

2 新預(yù)算法的突破與創(chuàng)新

修改后的預(yù)算法在明確立法宗旨、細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開制度、賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督和強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等方面作出明確規(guī)定，凸顯全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度改革方向。

2.1 重構(gòu)立法宗旨，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府的控制

新預(yù)算法的立法宗旨在現(xiàn)行法強(qiáng)調(diào)“健全國家對(duì)預(yù)算的管理”基礎(chǔ)上，增加“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”內(nèi)容。預(yù)算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律。

2.2 細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的完整性

新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。同時(shí)對(duì)四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。“全口徑預(yù)算”的確立有利于杜絕預(yù)算外資金，從而有效治理政府亂收費(fèi)、小金庫以及財(cái)政腐敗等問題。

2.3 建立公開透明的預(yù)算制度，保障公民知情權(quán)

新預(yù)算法將“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”納入立法宗旨，并通過細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容、規(guī)范預(yù)決算公開體制以及強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督等方面逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)決算的公開透明，旨在從法律制度層面保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，十分必要。

2.4 完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

新預(yù)算法增加規(guī)定：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。

3 新預(yù)算法的不足之處

新預(yù)算法雖然在很多方面有重大突破與創(chuàng)新，是公眾滿意度較高的一次法律的修改。但是我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到本次預(yù)算法修改仍存在很多不足之處，完善空間仍然很大。

3.1 “完整性”的缺陷

新法的問題是法律界定不明確，使得相當(dāng)一部分公共收支和資產(chǎn)在事實(shí)上和法律上都在這個(gè)范圍之外。一些政府的單位、機(jī)構(gòu)和企業(yè)取得的收入和支出就不在這四本帳中，例如，財(cái)政專戶存儲(chǔ)的收支就不在這四本帳中，國有資本經(jīng)營利潤只有不到10%反映在國有資本經(jīng)營預(yù)算中，而90%以上在帳外，政府性基金也只是一部分在這個(gè)范圍內(nèi)

3.2 公開透明程度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)了預(yù)算要公開透明，但在一些重要方面預(yù)算法沒有提出明確法律要求。關(guān)于“及時(shí)”，新預(yù)算法的規(guī)定是明確的，二十日之內(nèi)要公開。但公開什么？透明要達(dá)到怎樣的程度？預(yù)算法規(guī)定要公開有關(guān)的報(bào)告、表格，但對(duì)這些報(bào)告和表格具體內(nèi)容卻沒有做明確規(guī)定。

3.3 預(yù)算年度起訖時(shí)間安排不合理

新預(yù)算法在原則上確定必須經(jīng)過人大審批才能進(jìn)行支出，但在程序安排上仍保留了一些與這一原則相悖的做法。根據(jù)規(guī)定，中國預(yù)算年度從1月1日開始，但審批程序則需要到3月才完成，這意味著行政部門在審批前就需要花錢。

3.4 行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)過大

新法的規(guī)定意味著支出的大部分類級(jí)科目以及所有更具體的預(yù)算安排都可以由行政部門自己來決定是否調(diào)整以及如何調(diào)整，人大審批作出的預(yù)算安排在很大的程度上可以由行政部門來改變。

4 我國預(yù)算法進(jìn)一步完善的對(duì)策

4.1 實(shí)現(xiàn)真正的完整性

由于法律界定不明確，使得相當(dāng)一部分公共收支和資產(chǎn)在事實(shí)上和法律上都在這個(gè)范圍之外，影響真正的完整性的實(shí)現(xiàn)程度。建議進(jìn)一步明確和細(xì)化各項(xiàng)收入和支出范圍的界定，使各項(xiàng)收支真正納入到預(yù)算法的調(diào)整范圍之內(nèi)，真正保障預(yù)算法完整性的實(shí)現(xiàn)。

4.2 強(qiáng)化公開透明的程度

新預(yù)算法從原則上強(qiáng)調(diào)公開透明，加強(qiáng)公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。但是如何能確保公開透明的程度是一個(gè)值得考慮的問題。公開的時(shí)間已明確，但是對(duì)公開的報(bào)告及報(bào)表的具體內(nèi)容卻沒有做具體規(guī)定，有待于通過實(shí)施細(xì)則進(jìn)一步明確，以強(qiáng)化公開透明的程度。

4.3 改革預(yù)算年度

在預(yù)算法缺位的時(shí)間段內(nèi)，容易產(chǎn)生一系列的問題，新預(yù)算法雖然規(guī)定了預(yù)算年度開始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排哪些支出，但是行政部門的權(quán)利仍然很大，很容易造成權(quán)利的濫用。建議將預(yù)算年度由目前的歷年制改為跨年制?？梢钥紤]將預(yù)算年度改為每年的5月1日至次年的4月30日或每年的4月1日至次年3月31日。

4.4 進(jìn)一步規(guī)范行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)

在預(yù)算執(zhí)行過程中給予行政部門一定的調(diào)整自主權(quán)是必要的，不可能事無巨細(xì)都由立法部門進(jìn)行審批，但是新法給予行政部門的自主調(diào)整權(quán)過大，這樣會(huì)使人大立法決定的預(yù)算失去權(quán)威性。應(yīng)在逐步推進(jìn)的過程中進(jìn)一步規(guī)范行政部門的預(yù)算調(diào)整權(quán)，縮小行政部門自主調(diào)整的范圍，以使行政部門嚴(yán)格按照預(yù)算法的要求執(zhí)行預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算法的權(quán)威性，避免行政部門的肆意妄為。

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