方宏偉 譚世貴

論“大社會(huì)”視角下政府職能的生成邏輯與實(shí)踐指向*

方宏偉 譚世貴

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用的改革方向，這意味著政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系調(diào)整和優(yōu)化已經(jīng)成為改革和發(fā)展的新常態(tài)。本文以哈耶克的“大社會(huì)”理論作為分析框架提出，中國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中要正確地處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，需要將其置于“大社會(huì)”的組織架構(gòu)下進(jìn)行審視?！按笊鐣?huì)”的分析框架為我們厘定政府的職能邊界，明確市場(chǎng)資源配置的作用空間提供了依據(jù)。社會(huì)主體預(yù)期是“大社會(huì)”運(yùn)行的核心，維護(hù)大社會(huì)的運(yùn)行就是要保護(hù)社會(huì)主體預(yù)期的達(dá)成。社會(huì)主體預(yù)期達(dá)成取決于主體對(duì)社會(huì)秩序確信、信息掌握、運(yùn)用資源能力、資源的有效保護(hù)以及交往基礎(chǔ)設(shè)施的可及范圍和便利性。政府職能設(shè)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為維護(hù)“大社會(huì)”機(jī)制的有序運(yùn)行，立足于向社會(huì)主體提供信息，促進(jìn)能力培育和提升，保護(hù)個(gè)體的權(quán)利和自由，以及促進(jìn)交往設(shè)施的完善和發(fā)展。

大社會(huì) 組織化社會(huì) 預(yù)期 政府職能

社會(huì)可以被視為人與人之間通過(guò)特定渠道獲取和理解信息，以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生交往行動(dòng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。從社會(huì)形成的機(jī)理來(lái)看，人與人之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或是人為設(shè)計(jì)，或是自發(fā)生成。前者可以稱為“組織化”社會(huì)。而后者主要體現(xiàn)為自發(fā)生成和運(yùn)行秩序，在組織職責(zé)之外的人與人之間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它非人為設(shè)計(jì)的，是由目的獨(dú)立的個(gè)人自發(fā)交往構(gòu)成的。波普爾的“開(kāi)放社會(huì)”，黑格爾的“市民社會(huì)”或系統(tǒng)論中的“自組織”，①都是從這個(gè)維度上來(lái)認(rèn)識(shí)和理解社會(huì)的。哈耶克則明確地將不同于“組織化”的社會(huì)稱為“大社會(huì)”②。本文援引“大社會(huì)”的概念，將其作一種理念化、建構(gòu)式的分析框架，以此為視角和工具對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革思路進(jìn)行再審視。

大社會(huì)理論——認(rèn)識(shí)政府職能的新視角

(一)“大社會(huì)”：行動(dòng)而非設(shè)計(jì)的人類(lèi)交往

哈耶克眼中的“大社會(huì)”不是指交往范圍的寬廣，而是指多中心、自發(fā)形成的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)。“人類(lèi)社會(huì)中存在著種種有序的結(jié)構(gòu)，但它們是許多人的行動(dòng)的產(chǎn)物，而不是人之設(shè)計(jì)的結(jié)果”。③大社會(huì)是以各類(lèi)社會(huì)主體自由平等的交往為表征，以相互滿足需求和偏好為交往動(dòng)力。因而，在“大社會(huì)”的秩序格局下，每個(gè)主體就是一個(gè)實(shí)現(xiàn)自己目的的決策中心，“大社會(huì)”本身則沒(méi)有獨(dú)立的目的。這點(diǎn)明顯區(qū)別于“組織化”社會(huì)。在組織化社會(huì)中，存在一個(gè)決策中心，對(duì)人與人之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行人為設(shè)計(jì)，表現(xiàn)為對(duì)隸屬組織的人安排職位，規(guī)定職責(zé)。職責(zé)的特定性決定了組織化社會(huì)中的人是特定的權(quán)利義務(wù)主體，職責(zé)內(nèi)含命令性的支配、服從、協(xié)作架構(gòu)了整個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。職責(zé)又是根據(jù)組織目的轉(zhuǎn)化設(shè)計(jì)，組織目的獨(dú)立于組織中個(gè)人目的，且對(duì)個(gè)人目的有壓制和支配的力量，因而組織是單一中心的社會(huì)?！按笊鐣?huì)”沒(méi)有明確的邊界，只要主體的行動(dòng)結(jié)果能滿足他人，為他人所接受，就會(huì)被納入到“大社會(huì)”的秩序框架之中，“大社會(huì)中這些特定的‘社會(huì)’可能會(huì)因空間上的毗鄰而產(chǎn)生，也可能因一些會(huì)使其他成員產(chǎn)生較密切關(guān)系的特殊情勢(shì)而產(chǎn)生”。顯然，社會(huì)主體總是想通過(guò)社會(huì)獲得更多、更好的需求滿足，會(huì)不斷地搜尋更多、更為適當(dāng)?shù)慕煌鶎?duì)象，因而“大社會(huì)”也是一個(gè)不斷擴(kuò)展的社會(huì)。④相反，組織化社會(huì)，如家庭、農(nóng)場(chǎng)、工廠、商行、國(guó)家則邊界明確。但組織化社會(huì)(實(shí)體形態(tài)上就是組織)要實(shí)現(xiàn)自己的目的，必須與其他人進(jìn)行平等交往，這時(shí)它可能嵌入“大社會(huì)”之中，以一個(gè)決策主體出現(xiàn)，以擬制的人(法人)的形式存在。自由平等交往所架構(gòu)的社會(huì)關(guān)系即是“大社會(huì)”，但交往的內(nèi)容多種多樣，因而根據(jù)交往的內(nèi)容，可以區(qū)分出不同的“大社會(huì)”類(lèi)型，“這類(lèi)不盡相同的部分性社會(huì)往往存在重合現(xiàn)象，而且每個(gè)人除了作為大社會(huì)的一個(gè)成員以外，還可能是眾多其他自生自發(fā)次級(jí)秩序或這部分性社會(huì)中的成員，也同樣可能是存在于極為寬泛的‘大社會(huì)’之中的各種組織的成員”。⑤大社會(huì)的概念可以用來(lái)分析人與人之間的各類(lèi)交往，用于分析市場(chǎng)只是突出了其中的經(jīng)濟(jì)交往。

(二)大社會(huì)：多元主體互動(dòng)生成自生自發(fā)秩序

(三)“大社會(huì)”：社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯

(四)“大社會(huì)”：政府職能定位與權(quán)力界分的尺度

“大社會(huì)”機(jī)制與政府職能的契合

(一)預(yù)期：“大社會(huì)”運(yùn)行及其質(zhì)量的關(guān)鍵

(二)預(yù)期確定要件：秩序確信與信息支持

社會(huì)秩序是社會(huì)關(guān)系運(yùn)行的一致性、穩(wěn)定性。只有主體確信社會(huì)關(guān)系還是按原來(lái)狀態(tài)運(yùn)行，人還是按原來(lái)方式生活，才能判斷出人們需要什么，向社會(huì)提供什么；也只有秩序確信，主體才能安心地按社會(huì)規(guī)則要求配置資源，實(shí)施提供行為。主體秩序的確信是以現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的，如果在當(dāng)前管理狀況下，社會(huì)運(yùn)行有秩序，市場(chǎng)主體就確信將來(lái)社會(huì)運(yùn)行大體也是如此，所以，秩序確信是以現(xiàn)實(shí)秩序?yàn)榕袛嗷A(chǔ)的。顯然，現(xiàn)實(shí)社會(huì)秩序越強(qiáng)，秩序確信也越強(qiáng)，預(yù)期準(zhǔn)確性、堅(jiān)定性越高。盡管在理想的狀態(tài)下“大社會(huì)”能夠自動(dòng)產(chǎn)生自發(fā)的秩序，這種秩序是大部分人理性交往、遵循社會(huì)規(guī)則而產(chǎn)生的，但人在社會(huì)交往中并非總是理性的，各種因素會(huì)導(dǎo)致一些人不按規(guī)則行事，自生自發(fā)秩序總會(huì)有異質(zhì)“熵”，因而“大社會(huì)”自身運(yùn)行邏輯所產(chǎn)生的秩序性并不高。在保證“大社會(huì)”高質(zhì)量運(yùn)行所需要的高度秩序性，“大社會(huì)”本身不能提供，需要政府為“大社會(huì)”運(yùn)行提供“負(fù)熵”。

預(yù)期的做出需要信息作為判斷支持。社會(huì)主體對(duì)自己、周邊的人及其交往可能性的信息遠(yuǎn)比政府掌握的清楚、全面，這也是“大社會(huì)”理論主張尊重社會(huì)自發(fā)秩序的核心原因，但這不意味著依靠主體自身獲得的信息足夠支撐社會(huì)良性運(yùn)行。社會(huì)主體獲得信息只局限于其可能的活動(dòng)范圍之內(nèi)，只能為小范圍的交往提供預(yù)期的信息支持。在今天各種產(chǎn)業(yè)范圍不斷擴(kuò)展，每個(gè)交往都是地區(qū)性、全國(guó)性、甚至是全球性交往的組成部分，要想?yún)⑴c這種交往，必須獲得廣泛范圍的信息，才能制定出正確的參與預(yù)期。顯然，這種信息的獲得已超出了主體能力，政府在這個(gè)領(lǐng)域應(yīng)有作為的空間。

(三)預(yù)期實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)變量

預(yù)期是以交往為目的的心理行動(dòng)計(jì)劃，需要現(xiàn)實(shí)化。現(xiàn)實(shí)化包括了兩部分內(nèi)容，一是準(zhǔn)備交往目標(biāo)物的活動(dòng)，比如經(jīng)濟(jì)交往中生產(chǎn)行為，情感交往中打扮、為給對(duì)方留下好印象其它準(zhǔn)備行為。二是實(shí)質(zhì)性交往接觸，如溝通、商品交換。這兩類(lèi)行為是形成以現(xiàn)實(shí)交往為內(nèi)容的“大社會(huì)”不可缺少的組成部分。如果受到干擾或破壞，主體預(yù)期再準(zhǔn)確，“大社會(huì)”的優(yōu)勢(shì)也得不到發(fā)揮。準(zhǔn)備交往目標(biāo)物實(shí)際上是主體運(yùn)用資源的生產(chǎn)活動(dòng)。對(duì)其威脅主要來(lái)自其他人的侵犯行為，即對(duì)主體資源的產(chǎn)權(quán)的侵害，致使主體無(wú)法有效地使用、組織生產(chǎn)。實(shí)質(zhì)性交往接觸受到的威脅是交往機(jī)會(huì)受限和交往接觸渠道上的限制。前者如對(duì)主體交往行動(dòng)限定范圍(準(zhǔn)入障礙)或設(shè)置不同的條件(不平等機(jī)會(huì))，后者主要表現(xiàn)為交往基礎(chǔ)設(shè)施障礙或不便。顯然，對(duì)這些威脅，“大社會(huì)”本身機(jī)制無(wú)法有效解決。如果讓社會(huì)主體以自身力量排除侵犯，那么主體個(gè)人力量要么不濟(jì)而不能，要么救濟(jì)力量過(guò)大而形成新的侵害，“大社會(huì)”將演變成弱肉強(qiáng)食的社會(huì)。交往基礎(chǔ)設(shè)施是典型的公共產(chǎn)品，社會(huì)主體沒(méi)有動(dòng)機(jī)投資其中，如果將其交于大社會(huì)自己解決，“大社會(huì)”將不可避免地停留在小范圍、低效率層次。這時(shí)，政府作為第三方、強(qiáng)大的和公共的機(jī)構(gòu)有充分的作為空間。

(四)政府職能的邊界：保護(hù)部分預(yù)期

(五)審慎的政府干預(yù)：不合理預(yù)期的矯正

讓交換預(yù)期受挫只是“大社會(huì)”機(jī)制中“警報(bào)”功能，但交換預(yù)期受挫的量有時(shí)可能超出“警報(bào)”所需要的量，造成不必要的資源浪費(fèi)?！按笊鐣?huì)”運(yùn)行本質(zhì)上還是以個(gè)人利益和個(gè)人自由主導(dǎo)的社會(huì)交往，以個(gè)人利益為導(dǎo)向的理性行為可能導(dǎo)致“集體的非理性”，這也是“大社會(huì)”本身不可避免的弊端。從一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間看，集體的非理性可以通過(guò)“大社會(huì)”自身調(diào)適機(jī)制得以恢復(fù)，但短期內(nèi)會(huì)造成較大的浪費(fèi)。政府可以在避免集體的非理性上有所作為，可以通過(guò)監(jiān)測(cè)交換預(yù)期受挫，向社會(huì)發(fā)出警告，甚至在嚴(yán)重情況下，通過(guò)操控主體行動(dòng)依賴的各種因素或限制行動(dòng)自主權(quán)來(lái)干預(yù)社會(huì)主體交往。

“大社會(huì)”視角下政府職能的生成

(一)保護(hù)和促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

社會(huì)主體預(yù)期的做出和實(shí)現(xiàn)需要具備三個(gè)條件，即秩序確信，生產(chǎn)要素和資源的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該受到切實(shí)的保障，尋找交往對(duì)象自由不受干涉，都需要政府履行保護(hù)和促進(jìn)公民權(quán)利的職能。對(duì)資源安全和自由侵犯第一類(lèi)威脅是外國(guó)的入侵。發(fā)生入侵，一切權(quán)利和自由都處于危險(xiǎn)之中，所以，國(guó)防職能是國(guó)家最基本的職能。第二類(lèi)威脅是“大社會(huì)”中各類(lèi)主體之間的相互侵害。一方面，政府應(yīng)當(dāng)提供法律保護(hù)使公民免受他人侵害。一是以權(quán)利宣示方式將預(yù)期實(shí)施涉及到的資源和自由規(guī)定為個(gè)人權(quán)利(消極權(quán)利)，以國(guó)家強(qiáng)制力為威懾，要求社會(huì)主體予以尊重。二是規(guī)定每種權(quán)利行使的邊界(積極權(quán)利)，主體行使自己權(quán)利時(shí)，不得侵害他人的權(quán)利。侵害包括直接針對(duì)特定對(duì)象的侵害和不特定對(duì)象的侵害(如污染排放及其它損害自然環(huán)境的行為)。三是對(duì)侵害行為予以制止、糾正和懲罰。這就是政府立法、執(zhí)法和司法職能。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密監(jiān)管市場(chǎng)壟斷行為。社會(huì)主體基于壟斷地位，操縱價(jià)格，排斥行業(yè)準(zhǔn)入，會(huì)對(duì)其他主體交往自由產(chǎn)生侵害。這種壟斷排斥競(jìng)爭(zhēng)，抵制創(chuàng)新，因而應(yīng)當(dāng)成為政府監(jiān)管的對(duì)象。第三類(lèi)威脅是來(lái)自政府的侵害。代表政府行使職能的也是有利益訴求的人，因而政府的立法、執(zhí)法和司法行為也有可能偏離權(quán)利保護(hù)的價(jià)值取向。所以，應(yīng)當(dāng)確立法治原則，建構(gòu)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，確保政府的立法、執(zhí)法和司法行為遵循憲法，切實(shí)把保障公民權(quán)利作為自己的首要職能。這正是全面推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)踐價(jià)值邏輯。

(二)推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)

社會(huì)交往除了要有社會(huì)主體之間的互動(dòng)行為之外，有些互動(dòng)還需要一定設(shè)施作為支撐，比如，交往表達(dá)設(shè)施、標(biāo)的物的交付設(shè)施、交往安全保障等。交往設(shè)施的可及性決定了社會(huì)主體的活動(dòng)范圍，交往設(shè)施的便捷程度及利用成本影響著社會(huì)的運(yùn)行效率，交往設(shè)施公平性決定著社會(huì)的運(yùn)行質(zhì)量。正是交往設(shè)施與“大社會(huì)”運(yùn)行這些相關(guān)性，決定了政府應(yīng)當(dāng)大力促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為維護(hù)“大社會(huì)”運(yùn)行的重要職能。還有一些公共設(shè)施、公共服務(wù)與主體的交往能力相關(guān)，如主體能力發(fā)展的設(shè)施與服務(wù)(教育、科技)，也決定“大社會(huì)”運(yùn)行質(zhì)量。有些交往設(shè)施與服務(wù)適宜或只能由政府提供。即便有些設(shè)施和服務(wù)不是嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公共產(chǎn)品，比如教育、醫(yī)療、交通等設(shè)施，從技術(shù)上講，可以由私人提供，但基于對(duì)“大社會(huì)”發(fā)展的極端重要性，出于保障每個(gè)人都能公平利用的角度，一些基礎(chǔ)性設(shè)施和服務(wù)也應(yīng)當(dāng)由公共稅收支付，政府無(wú)償或低價(jià)格方式提供。當(dāng)代中國(guó)提出基本公共服務(wù)均等化正是基于對(duì)政府保障和促進(jìn)社會(huì)公共設(shè)施的邏輯。

(三)提供社會(huì)所需要的公共信息

信息供給是各類(lèi)社會(huì)主體擬定或調(diào)整預(yù)期、實(shí)現(xiàn)交往耦合的重要條件。政府在提供類(lèi)型化的、大宗的供需和跨地域供需對(duì)接的信息有優(yōu)勢(shì)。其一，政府的全覆蓋的組織機(jī)構(gòu)有能力收集這種信息。其二，對(duì)于復(fù)雜的供需信息政府集中提供可以降低供給的社會(huì)成本。其三，政府可以建立專業(yè)化隊(duì)伍，運(yùn)用技術(shù)、語(yǔ)言優(yōu)勢(shì)提高信息及其分析的準(zhǔn)確性。這一點(diǎn)在交往全球化背景下，有特別重大的意義。當(dāng)然，社會(huì)主體交往所需要的信息不可能由政府完全提供，在小范圍交往的層面，政府采集信息的難度和成本與主體自主采集相當(dāng)，也沒(méi)有必要讓政府承擔(dān)。政府在履行信息職能關(guān)鍵在于提供信息的公平性和準(zhǔn)確性。公平性是要確保公共信息的可及性；準(zhǔn)確性要求采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，以及在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的以引導(dǎo)社會(huì)主體設(shè)定正確預(yù)期為方向的信息再加工的準(zhǔn)確性，方便主體使用，促進(jìn)個(gè)體和組織決策的科學(xué)化。社會(huì)供需根本上受需求影響，但有時(shí)還受到社會(huì)環(huán)境的影響，比如突發(fā)性事件、科技發(fā)展導(dǎo)致的消費(fèi)結(jié)構(gòu)和方式變化，國(guó)家戰(zhàn)略或地方、社區(qū)發(fā)展的某種轉(zhuǎn)型等都會(huì)促進(jìn)或抑制短期需求，這時(shí)發(fā)生的即時(shí)性事件信息對(duì)及時(shí)調(diào)整預(yù)期，配置資源發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。所以，發(fā)展新聞事業(yè)也是政府信息職能的重要組成部分?？傊?，“大社會(huì)”中的政府信息職能應(yīng)當(dāng)改變?yōu)檎皖I(lǐng)導(dǎo)人決策服務(wù)的思維，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，突出為社會(huì)主體有效設(shè)定和調(diào)整預(yù)期提供條件。

(四)培育意識(shí)形態(tài)共識(shí)

(五)對(duì)“大社會(huì)”運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行必要干預(yù)

①波普爾在《開(kāi)放社會(huì)及其敵人》一書(shū)用到“開(kāi)放社會(huì)”概念，但沒(méi)有作正面界定。黑格爾的“市民社會(huì)”是與人、國(guó)家對(duì)應(yīng)的概念，工商組織也屬市民社會(huì)的范疇，但其非國(guó)家權(quán)力安排與我們講的非職責(zé)安排有類(lèi)似的意味。

⑨[英]戈特弗里德·迪雅茲：《哈耶克論法治》，鄧正來(lái)譯，載鄧正來(lái)《哈耶克法律哲學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009年，第250頁(yè)。

〔責(zé)任編輯：畢素華〕

*本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化策略研究”(項(xiàng)目號(hào)：11BZZ040)的階段性成果。

方宏偉，南京理工大學(xué)博士研究生，江蘇省行政學(xué)院公共管理教研部副教授，1920874407@qq.com。南京，210009；譚世貴，浙江工商大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。浙江杭州，310018